Großflächige Solaranlagen im Freiraum

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1 Großflächige Solaranlagen im Freiraum Leitfaden für die Bewertung aus raumordnerischer und landesplanerischer Sicht (2018) Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd Obere Landesplanungsbehörde Neustadt an der Weinstraße

2 Herausgeber: Bearbeitung: Nachdruck: Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd - Obere Landesplanungsbehörde - Friedrich-Ebert-Straße Neustadt an der Weinstraße Sylvia Götz, Gabrielle Zebe, Marc Bose Der Nachdruck mit Quellenangabe ist gestattet Stand: Juni 2018

3 Inhaltsverzeichnis Seite 1. Anlass 2 2. Raumrelevante Wirkungen 3 3. Gesetzliche Rahmenbedingungen Energierechtliche Rahmenbedingungen Raumordnung und Landesplanung Steuerungsinstrumente der Raumordnung Ziele und Grundsätze der Raumordnung Standortprioritäten Ausschlussgebiete Bauleitplanung Festsetzungsmöglichkeiten 9 4. Fazit 10

4 1. Anlass Für die Errichtung von Solaranlagen im Außenbereich wurde mit der Novellierung des Gesetzes für die Förderung Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien- Gesetz EEG) vom 21. Juli 2004 (BGBl. I S. 1918) unter bestimmten Voraussetzungen eine garantierte Einspeisevergütung möglich. Die garantierte Einspeisevergütung bei gleichzeitig stark gesunkenen Herstellungskosten hat in den letzten Jahren u.a. dazu geführt, dass sich der Markt für Solaranlagen zur Stromerzeugung äußerst dynamisch entwickelt hat. Dabei sind Solaranlagen verstärkt im Außenbereich errichtet worden. Mit dem ersten Gesetz zur Änderung des EEG vom (BGBl. I Nr. 43 S. 1170) wurde die Vergütung von Strom aus Anlagen auf ehemaligen Ackerflächen gestrichen. Damit hatte sich die hohe Flächennachfrage im Außenbereich vorerst abgeschwächt, da die meisten Freiflächensolaranlagen bis dahin auf Ackerflächen errichtet worden waren. Inzwischen wurde das EEG erneut mehrere Male geändert. So ist z.b. seit dem die Inanspruchnahme einer Zahlung für Strom aus neu in Betrieb genommenen Solaranlagen ab einer Größe von 750 kwp nur noch über eine erfolgreiche Teilnahme an Ausschreibungen möglich. In den Ausschreibungen wird die Höhe der Zahlungsansprüche ermittelt. Mit dem EEG 2017 liegt derzeit die aktuelle Fassung des EEG vor (EEG vom (BGBl. I S. 1066), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom (BGBl. I S. 2532)). Mit der Aktualisierung des Leitfadens sollen hauptsächlich die inzwischen erfolgten rechtlichen Änderungen aufgenommen werden. 2

5 2. Raumrelevante Wirkungen Gegenwärtig ist zur Erzeugung von 1 kwp (Kilowatt-peak = Spitzenleistung) eine Modulfläche von 7 8 m² erforderlich. Raumrelevante Wirkungen ergeben sich im Wesentlichen durch die erhebliche Flächeninanspruchnahme (großflächige visuelle Beeinträchtigungen, Veränderungen der Vegetation und des Landschaftsbildes, Lichtreflexionen / Spiegelungen, Bodenverdichtung, Bodenerosionen durch konzentrierten Wasserablauf, u.a.) sowie durch Flächenzerschneidungen (Barrierewirkung). Demgegenüber stehen auch Positiveffekte, z.b. Wertschöpfung und Entwicklung von Arbeitsplätzen. Darüber hinaus wird der Ausstoß von Klimagasen wie CO 2 und anderen Luftschadstoffen verringert, so dass mit der Nutzung solarer Strahlungsenergie ein Beitrag zum Klimaschutz verbunden ist. 3. Gesetzliche Rahmenbedingungen 3.1. Energierechtliche Rahmenbedingungen Förderfähig sind Solaranlagen auf Freiflächen, sofern sie gem. 37 Abs. 1 Nr. 3 EEG errichtet werden auf einer Fläche, a) die zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung oder Änderung des Bebauungsplanes bereits versiegelt war, b) die zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung oder Änderung des Bebauungsplanes eine Konversionsfläche aus wirtschaftlicher, verkehrlicher, wohnungsbaulicher oder militärischer Nutzung war 1, c) die zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung oder Änderung des Bebauungsplanes längs von Autobahnen oder Schienenwegen lag, wenn die Freiflächenanlage in einer Entfernung bis zu 110 m, gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn, errichtet werden soll, 1 Zum Begriff der Konversionsfläche aus wirtschaftlicher oder militärischer Nutzung siehe Empfehlung der Clearingstelle EEG vom 01.Juli 2010, Az.: 2010/2 3

6 d) die sich im Bereich eines beschlossenen Bebauungsplans nach 30 BauGB befindet, der vor dem 1. September 2003 aufgestellt und später nicht mit dem Zweck geändert worden ist, eine Solaranlage zu errichten, e) die in einem beschlossenen Bebauungsplan vor dem 1. Januar 2010 als Gewerbe- oder Industriegebiet im Sinne des 8 oder 9 der Baunutzungsverordnung ausgewiesen worden ist, auch wenn die Festsetzung nach dem 1. Januar 2010 zumindest auch mit dem Zweck geändert worden ist, eine Solaranlage zu errichten, f) für die ein Verfahren nach 38 Satz 1 BauGB durchgeführt worden ist, g) die im Eigentum des Bundes oder der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben stand oder steht und nach dem 31. Dezember 2013 von der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben verwaltet und für die Entwicklung von Solaranlagen auf ihrer Internetseite veröffentlicht worden ist, h) deren Flurstücke zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung oder Änderung des Bebauungsplanes als Ackerland genutzt worden sind und in einem benachteiligten Gebiet lagen und die nicht unter eine der in Buchstaben a bis g genannten Flächen fällt oder i) deren Flurstücke zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Aufstellung oder Änderung des Bebauungsplanes als Grünland genutzt worden sind und in einem benachteiligten Gebiet lagen und die nicht unter eine der in Buchstaben a bis g genannten Flächen fällt. Die Bundesnetzagentur darf gem. 37 c Abs. 1 EEG Gebote für Freiflächenanlagen auf Flächen nach 37 Abs.1.Nr. 3 Buchstabe h und i bei dem Zuschlagsverfahren für Solaranlagen nur berücksichtigen, wenn und soweit die Landesregierung für Gebote auf den entsprechenden Flächen eine Rechtsverordnung erlassen hat. 2 2 Eine entsprechende Rechtsverordnung haben bisher nur Baden-Württemberg und Bayern erlassen. 4

7 3.2. Raumordnung und Landesplanung Gem. der dritten Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms Rheinland- Pfalz (LEP IV) vom sollen von baulichen Anlagen unabhängige Photovoltaikanlagen flächenschonend auf zivilen oder militärischen Konversionsflächen sowie auf ertragsschwachen, artenarmen oder vorbelasteten Acker- und Grünlandflächen errichtet werden (vgl. G 166). Dabei soll dem Gedanken des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden sowie der Berücksichtigung von Schutzaspekten Rechnung getragen werden. In den Kernzonen und den Rahmenbereichen der UNESCO-Welterbegebiete Oberes Mittelrheintal und Obergermanisch-Raetischer Limes ist die Errichtung großflächiger Photovoltaikanlagen dagegen ausgeschlossen (vgl. Z 166 a) Steuerungsinstrumente der Raumordnung Vor dem Hintergrund der Raumbeanspruchung von in der Regel mehr als m² sind Solaranlagen grundsätzlich als raumbedeutsam einzustufen. 3 Hinsichtlich der Steuerung von raumbedeutsamen Nutzungsansprüchen stehen die Raumordnungspläne (Ausweisung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten) sowie raumordnerische Prüfungen (Raumordnungsverfahren, vereinfachte raumordnerische Prüfung) als raumordnerische Instrumente zur Verfügung. Die Ausweisung von Eignungsgebieten gem. 7 Abs. 3 ROG ist im Landesplanungsgesetz (LPlG RP) vom 10. April 2003 (GVBl. Nr. 5. S. 16), zuletzt geändert durch 54 des Gesetzes vom , grundsätzlich nicht vorgesehen. Raumordnungsverfahren (ROV) nach 17 LPlG und vereinfachte raumordnerische Prüfungen (VRP) nach 18 LPlG sind in der Regel auf ein Vorhaben, ggf. mit Standortalternativen, bezogen. Hinsichtlich einer raumordnerischen Steuerung im Sinne einer Angebotsplanung bieten sie nicht die Möglichkeit, größere Teilräume zu untersuchen. Bei konkreten raumbedeutsamen Vorhaben sind diese Verfahren als vorgelagerte Prüfverfahren jedoch geeignet, bereits in einem frühen Planungsstadium auf die Planung einzuwirken und Fehlplanungen zu vermeiden. Für die nachfolgende Bauleitplanung wird auf Grund der Behördenverbindlichkeit des ROV und der VRP eine hohe Planungssicherheit erreicht. 3 Vgl. 3 Nr. 6 des Raumordnungsgesetzes (ROG) vom (BGBl. I S. 2986), zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 15 des Gesetzes vom (BGBl. I S. 2808). 5

8 Mit der großflächigen Nutzung solarer Strahlungsenergie im Freiraum sind regelmäßig Auswirkungen auf andere öffentliche Belange verbunden (z.b. Belange des Naturschutzes, die Erhaltung der natürlichen Eigenart der Landschaft oder die Darstellung des Flächennutzungsplanes). Beachtlich ist, dass auch mit der Novellierung des BauGB Anlagen für die Solarenergie ausdrücklich nicht unter die privilegierten Anlagen erneuerbarer Energien (wie Windkraft und z. T. Biomasse) gefasst worden sind. Auf Grund der hohen Raumbedeutsamkeit ist bei großflächigen Solaranlagen im Außenbereich bei einer Flächengröße zwischen 0,5 ha und 10 ha in der Regel eine vereinfachte raumordnerische Prüfung gem. 18 LPlG bei einer Flächengröße über 10 ha in der Regel ein Raumordnungsverfahren gem. 17 LPlG von der zuständigen Landesplanungsbehörde durchzuführen. Die Errichtung von Solaranlagen auf Flächen, die mit verbindlichen Zielen der Raumordnung belegt sind (z. B. Vorranggebiete für den regionalen Biotopverbund, Vorranggebiete für die Landwirtschaft), ist grundsätzlich ausgeschlossen. Im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens ( 10 Abs. 6 LPlG) kann ggf. geprüft werden, ob eine Abweichung von dem tangierten Ziel ausnahmsweise zugelassen werden kann. Der Grundsatz des schonenden Umgangs mit Grund und Boden hat gerade auch bei Planungen im Außenbereich eine hervorgehobene Bedeutung (siehe z.b. 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB). Dem Freiraumschutz wird insbesondere durch die in das Raumordnungsverfahren integrierte vorhabenbezogene Umweltverträglichkeitsprüfung ( UVP der ersten Stufe ) in besonderer Weise Rechnung getragen. Dabei sind im Verfahren die materiellen, nicht aber die formalen Anforderungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) zu erfüllen. 6

9 Ziele und Grundsätze der Raumordnung Die für Solaranlagen im Außenbereich aufzustellenden Bauleitpläne sind an die Ziele der Raumordnung anzupassen und müssen landesplanerische Grundsätze im Rahmen der Abwägung berücksichtigen (vgl. 1 Abs. 4 BauGB). Im Rahmen der raumordnerischen Prüfung wird festgestellt, ob das Vorhaben mit den Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung vereinbar ist bzw. unter welchen Bedingungen eine Vereinbarkeit hergestellt werden kann. Bei Erfüllung der Maßgaben aus dem Raumordnerischen Entscheid ist die nachfolgende Bauleitplanung an die Ziele und Grundsätze der Raumordnung angepasst. In der Regel ist dann eine separate landesplanerische Stellungnahme entbehrlich. Vor dem Hintergrund des sparsamen Umgangs mit Grund und Boden sind Solaranlagen vorrangig an Gebäuden oder Lärmschutzwänden zu errichten. Als Standorte für Freiflächenanlagen sind primär bereits versiegelte oder vorbelastete Flächen zu wählen. Im Sinne einer landschaftsverträglichen Siedlungs- und Infrastrukturentwicklung sind Solaranlagen dabei möglichst in Anbindung an bestehende Siedlungsstrukturen zu errichten. Dabei sollten potenzielle Entwicklungsflächen für Wohnen und Gewerbe jedoch nur in Ausnahmefällen in Anspruch genommen werden Standortprioritäten Für die Entwicklung von Solaranlagen ergeben sich folgende Standortprioritäten: Im besiedelten Raum: 1. Gebäude, insbesondere Dächer von großen gewerblichen und öffentlichen Bauten 2. Siedlungsbrachen, soweit sie nicht für höherrangige Nutzungen im Zuge der Innenentwicklung genutzt werden 3. versiegelte Flächen und gesicherte Altlastenflächen, sofern dies mit den bodenschutzrechtlichen Anforderungen vereinbar ist 4. Einrichtungen des Lärmschutzes, soweit Siedlungsstrukturen und Verkehrsanlagen insbesondere durch Blendwirkungen in ihren jeweiligen Nutzungen nicht beeinträchtigt und bei Verkehrsanlagen insbesondere die Unterhaltungsarbeiten nicht behindert werden 7

10 Im Freiraum: Grundsätzlich sind Flächen geeignet, die bereits eine hohe Vorbelastung aufweisen. 1. Konversionsflächen mit hohem Versiegelungsgrad und ohne ökologische Funktion 2. Sonstige brachliegende, ehemals baulich genutzte Flächen im Außenbereich 3. Ertragsschwache, artenarme oder vorbelastete Acker- und Grünlandflächen 4. Flächen im räumlichen Zusammenhang mit größeren Gewerbeansiedlungen im Außenbereich 5. Flächen für die Windenergienutzung, sofern diese bereits mit Windkraftanlagen belegt sind und die Windenergienutzung nicht unzulässig eingeschränkt wird 6. Deponien, sofern dies mit den abfallrechtlichen Anforderungen (z. B. Schutz der Deponieabdichtung), dem Sanierungserfordernis und den bauordnungsrechtlichen Anforderungen (Standfestigkeit der baulichen Anlagen) vereinbar ist 7. Flächen entlang von Autobahnen und großräumigen/überregionalen Schienenwegen bis zu einer Entfernung von 110 m, sofern insbesondere Belange des Naturschutzes und der Landwirtschaft sowie Sicherheitsaspekte nicht entgegenstehen Ausschlussgebiete Auf Grund entgegenstehender naturschutzrechtlicher Bestimmungen sowie der Vorgabe des LEP IV (Z 166 a) ist die Nutzung der Solarenergie in den folgenden Bereichen grundsätzlich nicht möglich: NATURA 2000-Gebiete (EU-Vogelschutzgebiete und FFH-Gebiete) Gebiete, die die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung nach 16 LNatSchG als Schutzgebiet erfüllen gesetzlich geschützte Biotope geschützte flächenhafte Landschaftsbestandteile oder vergleichbare Schutzgebiete, Flächen bzw. Elemente des Biotopverbundes Kernzonen und Rahmenbereiche der UNESCO-Welterbegebiete Oberes Mittelrheintal und Obergermanisch-Raetischer Limes 8

11 Zu den vorgenannten Gebieten sowie zu Waldgebieten, Kulturdenkmälern und kulturhistorisch bedeutsamen Landschaften ist ein ausreichend dimensionierter, auf die Schutzanforderungen abgestimmter Abstand einzuhalten Bauleitplanung Bei raumbedeutsamen Einzelstandorten mit einer Flächengröße ab m² für Solaranlagen im Freiraum ist der Bauleitplanung i.d.r. eine raumordnerische Prüfung (ROV/VRP) vorgelagert, deren Ergebnis (Raumordnerischer Entscheid) in der Bauleitplanung zu berücksichtigen ist. Solaranlagen im Außenbereich sind keine privilegierten Vorhaben im Sinne des 35 Abs. 1 BauGB. Eine Genehmigungsfähigkeit als sonstiges Außenbereichsvorhaben nach 35 Abs. 2 BauGB ist grundsätzlich nicht gegeben, da in der Regel davon auszugehen ist, dass öffentliche Belange beeinträchtigt sind. Der Bebauungsplan ist aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (Entwicklungsgebot, 8 Abs. 2 BauGB). Die Gemeinde hat dabei auf der Ebene des Flächennutzungsplanes die Möglichkeit, Standortfestlegungen zu treffen. Hierzu wird empfohlen, eine flächendeckende Untersuchung im Gebiet des Trägers der Bauleitplanung durchzuführen, um nachvollziehbar geeignete Standorte für großflächige Solaranlagen zu finden. Damit können die Gemeinden möglichen Interessenten geeignete Flächen anbieten. Auf Grund der hohen Raumbedeutsamkeit von Solaranlagen auf Freiflächen können die Gemeinden für die Standortfindung auch interkommunale Kooperationen, z.b. für gemeindeübergreifende Planungskonzepte, bilden Festsetzungsmöglichkeiten Für großflächige Solaranlagen im Freiraum wird zur planungsrechtlichen Sicherung die Entwicklung über einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan empfohlen ( 12 BauGB). Im Rahmen der Bauleitplanung kann die Darstellung bzw. Festsetzung z.b. als Sondergebiet "Sonnenenergie" oder Sondergebiet Erneuerbare Energien gewählt werden ( 11 Abs. 2 BauNVO). Weitere Festsetzungen im Bebauungsplan um- 9

12 fassen neben den Baugrenzen die erforderlichen Flächen für technische Nebenanlagen, die verkehrliche Erschließung und Ausgleichsflächen bzw. -maßnahmen. Der Ausgleich kann auch vertraglich vereinbart werden oder auf von der Gemeinde zur Verfügung gestellten Flächen erfolgen ( 1 a Abs. 3 Satz 4 BauGB). 4. Fazit Die Nutzung solarer Strahlungsenergie gewinnt zunehmend an Bedeutung und ist eine sinnvolle Ergänzung zu anderen Formen der Energiegewinnung. Die Nutzung solarer Strahlungsenergie an dafür geeigneten Standorten entspricht den raumordnerischen Grundanliegen der sparsamen und schonenden Inanspruchnahme der Naturgüter, der Luftreinhaltung und des Klimaschutzes. Im Freiraum bedingen Solaranlagen eine hohe Flächeninanspruchnahme, die in der Regel in Nutzungskonkurrenz insbesondere zu den Belangen von Natur- und Freiraumschutz sowie von Land- und Forstwirtschaft steht. Durch die große Flächeninanspruchnahme sind insbesondere Auswirkungen auf das Landschaftsbild und damit, ähnlich wie bei der Windenergie, Akzeptanzdiskussionen vor Ort zu erwarten. Bei der Entwicklung von Solaranlagen sind vorrangig Standorte an Gebäuden oder baulichen Anlagen zu wählen. Solaranlagen im Freiraum sind primär auf versiegelten oder vorbelasteten Flächen zu entwickeln. Für Vorhaben im Außenbereich mit einer raumbedeutsamen Flächengröße (ab m²) ist zur raumordnerischen Steuerung in der Regel eine raumordnerische Prüfung (ROV, VRP) durch die zuständige Landesplanungsbehörde durchzuführen. 10