Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA): Fragen und Antworten

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1 MEMO/07/88 Brüssel, den 1. März 2007 Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA): Fragen und Antworten 1. Was haben die Länder Afrikas, der Karibik und des pazifischen Raums (AKP) von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA)? 2. Wer sagt, dass regionale Abkommen besser funktionieren als die bestehenden Vereinbarungen? 3. Warum soll von den AKP-Regionen verlangt werden, ihre Zölle abzubauen? 4. Wie will die AKP die durch Zollsenkungen eingebüßten Einnahmen ersetzen und weiter staatliche Leistungen finanzieren? 5. Warum sollten WPA auch Regelungen über Investitionen enthalten? 6. Wie sieht der Zeitrahmen für Reformen aus? 7. Sind WPA die einzige Alternative zu Cotonou? 8. Werden die AKP-Staaten mehr Mittel in Form handelsbezogener Hilfe ( Aid for Trade ) erhalten? 9. Könnte die WTO-rechtliche Absicherung des EU-AKP-Abkommens (so genannter Cotonou-Waiver) verlängert werden? 1. Was haben die Länder Afrikas, der Karibik und des pazifischen Raums (AKP) von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA)? Einfach ausgedrückt: Nach über 30 Jahren beschränkt sich der bilaterale Handel der AKP-Staaten mit Europa noch immer auf ein paar Grunderzeugnisse, für die sie in den meisten Fällen auch noch niedrigere Preise erzielen als vor 20 Jahre. Die alten Rezepte haben nicht zu einer stärkeren Diversifizierung und zu mehr Wettbewerbsfähigkeit und Wachstum geführt. Darüber hinaus sind sie nicht mehr mit dem Diskriminierungsverbot der WTO vereinbar und wurden deshalb mit Erfolg angefochten. Es müssen daher dringend neue Lösungen gefunden werden. Die EU handelt derzeit mit den sechs Regionen des AKP-Raums WPA aus. Sie werden an die Stelle der Handelskapitel des Cotonou-Abkommens treten, wenn die Ausnahmen von den WTO-Regeln, die für diese Kapitel gelten, im Jahr 2008 auslaufen. Bis dahin hat die Union Zeit, neue Abkommen auszuhandeln, die WTOkompatibel sind. Die WPA enthalten umfassende Vereinbarungen und sollen zunächst zum Aufbau regionaler Märkte und zur Diversifizierung der Wirtschaft im AKP-Raum beitragen, bevor in einem zweiten Schritt die Marktöffnung im Interesse eines intensivierten, ausgewogenen und nachhaltigen Handelsverkehrs zwischen den beiden Wirtschaftsräumen erfolgt. Die WPA werden die Beziehungen der EU zum AKP- Raum verändern; die Praxis der Zollpräferenzen ein Auslaufmodell wird abgelöst von der Förderung des Aufbaus beständiger und effizienterer regionaler und internationaler Märkte für AKP-Staaten.

2 2. Wer sagt, dass regionale Abkommen besser funktionieren als die bestehenden Vereinbarungen? Regionale Integration ist das Kernstück der Entwicklungsstrategien der AKP-Staaten selbst. De facto sind die Volkswirtschaften der AKP-Staaten zu klein, um die Veränderungen allein anzugehen. Außerdem treiben die meisten Staaten mehr Handel mit Europa als mit ihren Nachbarn, und es werden mehr Zölle auf Ausfuhren von Entwicklungsland zu Entwicklungsland gezahlt als auf Ausfuhren in OECD- Länder. Die regionale Integration hat also das Potenzial, den Handel vor Ort anzukurbeln, größere Märkte zu schaffen und Handel und Investitionen anzuziehen. Die meisten AKP-Staaten sind derzeit von ihren Ausfuhren in die EU abhängig. Das lässt sich am Falle Ghanas veranschaulichen: 49 % der ghanaischen Ausfuhren gehen in die EU, jedoch nur 2,6 % in das benachbarte Benin. 61 % der Ausfuhren Kameruns entfallen auf die EU, 55 % der Einfuhren ebenfalls. Die Beseitigung von Handelsschranken zwischen Nachbarstaaten und die Bemühungen um eine echte Integration würden den Handelsverkehr begünstigen und das Wirtschaftswachstum ankurbeln. Dadurch würden die Märkte größer und für Investoren attraktiver und der Handel mit Binnenstaaten leichter. Wenn sich eine AKP-Region auf eine Zollunion vorbereitet, wie in West- und Zentralafrika, steigen die Möglichkeiten der WPA sprunghaft an. Andererseits drängt die Europäische Union die Staaten nicht zur Bildung einer Zollunion, solange sie eine solche nicht in Erwägung ziehen oder noch nicht reif dafür sind. 3. Warum soll von den AKP-Regionen verlangt werden, ihre Zölle abzubauen? Die Union wird über die Zollsenkungen verhandeln, die zum Abschluss eines WTOkompatiblen Freihandelsabkommens erforderlich sind. Die Einigung muss jedoch in gegenseitigem Einverständnis und nicht etwa mit Druck seitens der EU erreicht werden. Die AKP-Staaten und die EU haben bereits vereinbart, ihre Handelsbeziehungen neu zu ordnen und Handelsschranken schrittweise abzubauen. Nur so kann die Marginalisierung der AKP-Staaten beendet und das Wachstum und die Armutsbekämpfung in dieser Region vorangetrieben werden. Dies ist auch eine notwendige Voraussetzung für größere Rechtssicherheit, denn dafür müssen die EU-AKP-Handelsbeziehungen mit dem WTO-Diskriminierungsverbot vereinbar sein. Der Hintergrund ist, dass die meisten AKP-Waren bereits eine Präferenzbehandlung erfahren und zollfrei in die EU eingeführt werden; nicht so die EU-Ausfuhren in die AKP-Staaten. Die EU ist nicht an einem bevorzugten Zugang zu den AKP-Märkten interessiert; sie will lediglich erreichen, dass die Behandlung den WTO-Regeln gerecht wird. Abgesehen davon haben die Erfahrungen in aufstrebenden asiatischen Volkswirtschaften gezeigt, dass eine schrittweise, gezielte Senkung der Zölle den Verbrauchern und Unternehmen (die preiswertere Maschinen, Rohstoffe und Montageteile benötigen) durchaus zugute kommt und dass sich die Wettbewerbsfähigkeit lokaler Erzeugnisse verbessert, wenn sie einem richtig zugeschnittenen ausländischen Wettbewerb ausgesetzt sind. Die Europäische Union hat zu keinem Zeitpunkt die völlige Beseitigung von Zöllen vorgeschlagen, noch hat sie die AKP-Staaten gedrängt, ihre Märkte im selben Grad wie die EU zu öffnen oder übereilt zu handeln. Sie hat auch nie vorgeschlagen, dass der niedrigste Zollsatz aller AKP-Staaten die Grundlage für die regionale Liberalisierung oder für einen einheitlichen Außenzoll bilden sollte. 2

3 Die EU hat vielmehr klargestellt, dass lange Übergangsfristen, ein gestaffelter Abbau von Zöllen, die Befreiung sensibler Waren von der Liberalisierung und ein stark asymmetrisches Vorgehen der EU und der AKP bei der Marktöffnung völlig akzeptabel und vernünftig sind. 4. Wie will die AKP die durch Zollsenkungen eingebüßten Einnahmen ersetzen und weiter staatliche Leistungen finanzieren? Diese Frage ist nicht so dringlich, wie manche glauben machen wollen, außerdem gibt es Antworten darauf. Der Ersatz von Zöllen durch andere steuerliche Einnahmequellen ist eine Reform, die die meisten Länder bereits vollzogen haben, weil andere steuerliche Einnahmequellen sowohl für die Wirtschaft als auch für die Regierung wirksamer sind. Langfristig ist der Umstieg von Zöllen auf Steuereinnahmen (Besteuerung von Verbrauch, Umsatz oder Einkommen) die wesentlich bessere Lösung, ebenso die Verbreiterung der Steuerbasis durch Ankurbelung des Handels und Steigerung des Wirtschaftswachstums. Diese Einnahmequellen bieten eine nachhaltigere Finanzierungsgrundlage für die dringend benötigte soziale Grundversorgung beispielsweise in den Bereichen Gesundheit und Bildung. Einige Studien überbewerten die Auswirkungen von Zollsenkungen auf die Steuereinnahmen und lassen andere Aspekte unberücksichtigt. Die Annahme, dass die Liberalisierung auf Seiten der AKP rasch vorankommt, ist eindeutig falsch. Die noch immer hohen Zölle leisten Schmuggel und Korruption Vorschub, und die theoretisch möglichen Einnahmen werden häufig durch Ausnahmeregelungen und Unregelmäßigkeiten geschmälert. Niedrigere Zölle würden weniger Anreize für derartige Praktiken liefern. Die Zolleinnahmen würden zudem durch intensiveren Handel ansteigen, so dass die Gewinne die ursprünglichen Einbußen weitgehend wettmachen würden. Vor diesem Hintergrund ist die EU bereit, die AKP bei Steuerreformen und beim Ausgleich etwaiger WPA-bedingter Nettosteuerausfälle zu unterstützen, wozu sie auch die Mittel und Möglichkeiten hat. Die EU hat ihre finanzielle Unterstützung verstärkt; das ist der beste Weg, den Übergang zu erleichtern. Sie ist außerdem bereit, über regionale Finanzierungsinstrumente zu reden. 5. Warum sollten WPA auch Regelungen über Investitionen enthalten? Asien und Lateinamerika lenken ausländische Investitionen entsprechend ihrem volkswirtschaftlichen Bedarf in die Infrastruktur und den Beschäftigungsaufbau. Der UNCTAD-Bericht vom Oktober 2006 über globale Investitionen in Entwicklungsländern verdeutlicht, wie weit v. a. das südliche Afrika hinter die übrigen Entwicklungsländer zurückfällt, was den entwicklungspolitisch unerlässlichen Zufluss ausländischer Investitionen betrifft. Gerade Afrika fehlen die Handlungsmöglichkeiten angesichts verstaatlichter Industrie-Erbhöfe, zersplitterter regionaler Märkte und der Schranken für ausländische Investitionen. Sogar die eigenen Investoren investieren lieber außerhalb des afrikanischen Kontinents. Ein Schlüsselziel der WPA ist gerade die Schaffung integrierter Regionalmärkte, die Anreize für ausländische Investoren bieten und den Abfluss afrikanischer Investitionen ins Ausland verhindern. Die EU ist bereit, diesen Volkswirtschaften dabei zu helfen, die Voraussetzungen für den Zufluss ausländischer Investitionen zu verbessern: klarere Rechte und Pflichten für alle Unternehmen. Geeignete regionalstrategische Rahmenbedingungen werden ebenfalls dazu beitragen, die nationalen Märkte zu konsolidieren und sie einzeln und in ihrer Gesamtheit attraktiver zu machen. 3

4 Der UNCTAD-Bericht veranschaulicht am besten, warum WPA ein entwicklungspolitisches Förderprogramm darstellen. Wer die Position der EU in diesen Verhandlungen so darstellt, als gehe es ihr darum, diese Märkte für unerwünschte EU-Investitionen aufzubrechen, verdreht die Absichten der Union. 6. Wie sieht der Zeitrahmen für Reformen aus? Es geht der Europäischen Union nicht darum, ein simples Liberalisierungsprogramm durchzudrücken. Die WPA sollen lange Übergangsfristen für die AKP vorsehen (mit Sicherheit Fristen, die über die üblichen 12 Jahre anderer Abkommen hinausgehen); außerdem werden Ausnahmeregelungen für sensible Waren bestehen bleiben. Peter Mandelson hat zugesagt, diese Ausnahmen erforderlichenfalls in der WTO zu verteidigen. Studien und Erfahrungswerte belegen, dass die regionale Integration und die Liberalisierung des Handels der AKP-Länder untereinander klare wirtschaftliche Vorteile bringt. Die Vorstellung, dass die AKP-Länder permanent von Einfuhren bedroht sind, ist falsch. Einfuhren sind grundsätzlich auch für Entwicklungsländer förderlich. Sie können nämlich genau den Input liefern, den die Hersteller vor Ort brauchen, um sich weiterzuentwickeln und zu diversifizieren; um sich aus der derzeitigen Abhängigkeit von Grunderzeugnissen zu befreien und in Industriebereichen mit höherer Wertschöpfung Fuß zu fassen. Auch wenn der EU häufig vorgeworfen wird, ein aggressives Liberalisierungsprogramm gegenüber den AKP durchzuziehen, darf nicht übersehen werden, dass die EU-Ausfuhren in den AKP-Raum nur einen Bruchteil ihres Außenhandels ausmachen und dass die meisten Agrarprodukte der EU bereits zu niedrigen Zollsätzen oder gar zollfrei eingeführt werden. Sie verfolgt kein merkantilistisches Programm für diese Märkte. Die Union hat klar gesagt, dass sie die Ausfuhrsubventionen für alle Produkte streichen wird, bei denen die AKP die entsprechenden Zölle abschaffen. 7. Sind WPA die einzige Alternative zu Cotonou? Theoretisch nicht. Es gibt hingegen keine Alternativen, die dieselben Entwicklungsvorteile aufweisen oder den Zugang der AKP-Staaten zum europäischen Markt im selben Grad verbessern können. Die WTO- Ausnahmeregelung (WTO-Waiver) für die Cotonou-Präferenzen läuft am 31. Dezember 2007 aus; dann kann die EU diese Handelsvereinbarungen nicht mehr anwenden. Genau darum haben sich die AKP und die EU im Cotonou- Abkommen selbst auf WPA als den besten Weg geeinigt. Sollte ein Vertreter aus der Gruppe der am wenigsten entwickelten Ländern kein WPA abschließen wollen, dann kann das betreffende Land zwar in den Genuss der Alles-außer-Waffen -Initiative (EBA, everything but arms) kommen, würde sich aber aller Vorteile der regionalen Integration begeben, die die WPA bieten. Die EU hat auch zugesagt, Alternativen für den Fall zu erwägen, dass ein Land, das nicht zur Gruppe der am wenigsten entwickelten Ländern gehört, signalisieren würde, kein WPA abschließen zu wollen. Indessen war kein Land bereit, von dieser Möglichkeit tatsächlich Gebrauch zu machen; vielmehr verhandeln alle weiter über WPA. 4

5 8. Werden die AKP-Staaten mehr Mittel in Form handelsbezogener Hilfe ( Aid for Trade ) erhalten? Die AKP-Staaten erhalten bereits beträchtliche Hilfen aus dem Europäischen Entwicklungsfonds und dem EU-Haushalt: 1,6 Mrd. EUR im Zeitraum Am 16. Oktober einigten sich die EU-Minister auf die Erarbeitung einer Strategie für die zusätzliche Bereitstellung von 2 Mrd. EUR pro Jahr bis ins Jahr 2010; damit soll den Entwicklungsländern dabei geholfen werden, neue handelspolitische Strategien umzusetzen, die ihr Wachstum ankurbeln und ihnen bei der Integration in die globalen Märkte helfen. Es ist bezeichnend, dass sie beschlossen haben, einen Großteil dieser zusätzlichen Hilfen den AKP-Staaten zukommen zu lassen, wobei Maßnahmen Vorrang haben sollen, die der Umsetzung von WPA dienen. Die bereitgestellten Mittel werden den Ländern helfen, neue Strukturreformen und handelspolitische Strategien auszuarbeiten, sich an den damit verbundenen Wandel anzupassen und ihre Infrastruktur und Wettbewerbsfähigkeit so zu verbessern, dass sie die Chancen des Handels nutzen können. Bei der Bereitstellung der Mittel kommt eine Kombination aus internationalen Partnerschaften sowie Entwicklungsprogrammen der EU und der Mitgliedstaaten zum Einsatz. 9. Könnte die WTO-rechtliche Absicherung des EU-AKP-Abkommens (so genannter Cotonou-Waiver) verlängert werden? Es gibt keine realistischen Alternativen, die denselben Inhalt und dasselbe Potenzial aufweisen wie WPA. Falls es nicht gelänge, ein neues System auf die Beine zu stellen, müsste die EU auf die einzige rechtlich zulässige Alternative ausweichen, nämlich das bestehende EU- System der allgemeinen Zollpräferenzen. Dieses System ist für viele weniger großzügig als das Cotonou-Abkommen; außerdem umfasst es keinen Regelungsrahmen für staatliches Wirtschaftshandeln (Economic Governance Framework). Die Region Westafrika könnte z. B. Handelseinbußen in der Größenordnung von über 1 Mrd. EUR erleiden, da der Durchschnittszoll des allgemeinen Präferenzsystems bei 20 % liegt. 36 % der heutigen Ausfuhren der Elfenbeinküste (700 Mio. EUR) würden mit einem Zollsatz von 27 % belegt, und nicht wie nach dem Cotonou-Abkommen und den WPA mit 0 %; für Ghana ginge es um 25 % seiner Ausfuhren (240 Mio. EUR). Zentralafrika könnte Exporte im Wert von etwa 360 Mio. EUR einbüßen. Wäre es nicht möglich, mit den anderen WTO-Mitgliedern über die Verlängerung der auf sieben Jahre begrenzten Ausnahmeregelung zu verhandeln? In der Praxis wären die Aussichten außerordentlich gering. Die WTO-Ausnahmeregelung für die auszuhandelnden WPA war nur mit einer zeitlichen Begrenzung zu erreichen. Eine Verlängerung steht nicht zur Debatte. Gelegentlich wird die Idee einer neuen Ausnahmeregelung ins Spiel gebracht. Wer aber die WTO kennt, weiß, dass die Aussichten auf eine neue Ausnahmeregelung völlig im Dunkeln liegen. Das Thema war 2000 nicht im Doha-Auftragspaket enthalten. Den Entwicklungsländern außerhalb des AKP-Raums, von denen einige de facto ärmer sind als bestimmte AKP-Länder, ist die EU-Vorzugsbehandlung für die AKP längst ein Dorn im Auge. 5

6 Der ursprüngliche Cotonou-Waiver war nur durch das Zugeständnis zu erreichen, den präferenziellen Zugang der AKP-Staaten einzuschränken. Sollte eine Verlängerung der Ausnahmeregelung erreicht werden, müssten die AKP-Staaten einen hohen Preis in Form weiter erodierender Präferenzen bezahlen. Was im günstigsten Fall dabei herauskäme, wäre die mehrjährige Verlängerung eines perspektivlosen Abkommens, dessen Bedingungen zudem noch aufgeweicht wären und wofür auf lange Sicht die AKP-Länder den Preis zu zahlen hätten. Weitere Informationen zum Thema WPA finden Sie unter: 6