Stellungnahme. des Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft. ID-Nummer

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1 Stellungnahme des Gesamtverbandes der Deutschen Versicherungswirtschaft ID-Nummer zum Vorschlag einer Verordnung zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus (SRM) Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e. V. Wilhelmstraße 43 / 43 G, Berlin Postfach , Berlin Tel.: Fax: , rue Montoyer B Brüssel Tel.: Fax: Ansprechpartner: Tim Ockenga Leiter Kapitalanlagen t.ockenga@gdv.de Dr. Christian Kemter Kapitalanlagen c.kemter@gdv.de

2 Zusammenfassung Der GDV unterstützt grundsätzlich das Ziel, einheitliche Vorschriften und Verfahren für eine geordnete Abwicklung von Banken zu schaffen. Mit rund Milliarden Euro Kapitalanlagen sind die deutschen Versicherer einer der wichtigsten institutionellen Investoren. Ca. 25 % der Kapitalanlagen sind in Anleihen und Bankenschuldverschreibungen sowie weitere rund 25 % in Pfandbriefen und Covered Bonds investiert. Versicherer gehören zu den wichtigsten Kapitalgebern für Banken und sind daher als Investoren direkt von den geplanten Regelungen betroffen. Wir möchten insbesondere auf folgende kritische Punkte hinweisen: Die Übertragung der Abwicklungsentscheidung von der zuständigen nationalen Aufsicht auf die Europäische Kommission wird kritisch bewertet. Wir sehen deutliche Vorteile in einem Netz aus nationalen Abwicklungsbehörden, welche den einheitlichen europäischen Abwicklungsmechanismus anwenden. Einer europäischen Abwicklungsagentur sollte die wichtige Funktion der Überwachung einer kohärenten Handhabung und Umsetzung sowie die Koordination bei grenzüberschreitenden Bankenabwicklungen zukommen. Die geplante finanzielle Unterstützung der Einlagensicherung im Bedarfsfall durch Darlehen des Abwicklungsfonds führt zu einer Vermischung beider Systeme. Im worst case erfolgt eine Vergemeinschaftung von Bankverbindlichkeiten. Dies wird abgelehnt. Bereits existierende funktionierende Abwicklungseinrichtungen in den Mitgliedsstaaten sollten berücksichtigt werden. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass der SRM zum Schutz der Finanzmarktstabilität primär auf die Abwicklung systemrelevanter Banken ausgerichtet ist. Die Abwicklung anderer Banken soll nach den jeweiligen nationalen Verfahren erfolgen, welche kohärent zum europäischen Abwicklungsmechanismus sind. Bei der Ausgestaltung der Bail-in-Regelungen sollte der Treuhandcharakter des von den Versicherungsunternehmen in Bankenwerte investierten gebundenen Vermögens berücksichtigt werden. Zur Sicherstellung der Bankenrefinanzierung und zur Vermeidung eines Anlagenotstandes der Versicherer sollten die Bail-in-Regelungen und die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an die Anlage des gebundenen Vermögens aufeinander abgestimmt sein. Bei der geplanten Ausnahme für kurzfristige Verbindlichkeiten vom Anwendungsbereich der Bail-in Regelungen ist sicherzustellen, dass langfristige Investoren nicht benachteiligt werden. Seite 2 / 8

3 Einleitung Der GDV unterstützt das Ziel des Verordnungsvorschlages, einen europäischen Rahmen für die einheitliche geordnete Abwicklung von Kreditinstituten zu schaffen. Die Einführung einheitlicher Vorschriften und funktionierender Abwicklungsverfahren ist ein wichtiger Beitrag zur Finanzmarktstabilität und zur Schaffung von Investorenvertrauen. Zweifel bestehen aber, ob die Europäische Kommission und neu zu schaffende Abwicklungsagentur praktisch in der Lage wäre, eine geordnete Bankenabwicklung schneller und effizienter als ein Netz von nationalen Abwicklungsbehörden zu entscheiden und durchzuführen. Zudem wurde in der Diskussion bereits von deutscher Seite die grundsätzlich fehlende rechtliche Legitimation der Europäischen Kommission hierzu aufgebracht. Neben diesen generellen Punkten möchten wir darauf hinweisen, dass jegliche Maßnahmen zur Beteiligung privater Gläubiger an der Sanierung und Abwicklung in Schieflage geratener Banken Auswirkungen auf die Refinanzierungsmöglichkeiten der gesamten Bankenbranche haben. Investoren berücksichtigen risikorelevante aufsichtsrechtliche Maßnahmen bei ihren Anlageentscheidungen, was sich in steigenden Refinanzierungskosten für Banken und dem teilweisen Austrocknen von bestimmten Refinanzierungsmöglichkeiten äußern kann. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, dass die Bail-in-Regelungen so ausgestaltet werden, dass auch zukünftig die Anlage von gebundenen Vermögen in Bankenassets zulässig und möglich ist. Aus Sicht der deutschen Versicherer ergeben sich insbesondere die nachfolgenden Punkte: 1. Beibehaltung des Systems nationaler Abwicklungsbehörden Die deutsche Position in der Diskussion zur fehlenden rechtlichen Legitimation für eine Übertragung der Entscheidungsbefugnis zur Abwicklung von Banken von den Mitgliedsstaaten auf die Europäische Kommission wird geteilt. Die Begründung der Rechtsgrundlage mit Art. 114 AEUV wird kritisch gesehen, da die Gründung einer europäischen Abwicklungsagentur sowie die Übertragung der Entscheidungsbefugnisse zur Bankenabwicklung auf die Europäische Kommission keine Voraussetzungen für die Harmonisierung des Binnenmarktes sind. Notwendig und ausreichend sind für die Stabilisierung des europäischen Finanzsystems sind aus un- Seite 3 / 8

4 serer Sicht die Einführung einheitlicher europäischer Vorschriften und Verfahren für geordnete Bankenabwicklungen. Die Entscheidungsbefugnis und Umsetzung einer Bankenabwicklung kann in kohärenter Anwendung des europäischen Abwicklungsrahmens durch die Abwicklungsbehörden der Mitgliedsstaaten erfolgen. Für die Abwicklung grenzüberschreitend tätiger Banken steht ein Netz an nationalen Abwicklungsbehörden zur Verfügung. Für alle nicht unmittelbar von der EZB, sondern von den nationalen Behörden beaufsichtigten Banken bestehen erst recht Zweifel an der Sinnhaftigkeit, die Abwicklung auf europäische Ebene zu heben. Auf europäischer Ebene sehen wir die wichtige Aufgabe und Funktion, durch eine bestehende Behörde oder eine neu zu schaffende Abwicklungsagentur eine einheitliche Handhabung und Umsetzung der Abwicklungsvorschriften und Verfahren zu überwachen und sicherzustellen. Für die Beibehaltung des Systems nationaler Abwicklungsbehörden spricht weiterhin die Notwendigkeit, dass die Abwicklungsbehörde in Kenntnis der Marktgegebenheiten kurzfristig handelt und tragfähige Abwicklungsentscheidungen trifft. Die Schieflage einer Bank und die Einleitung von Abwicklungsmaßnahmen haben weitreichende negative Auswirkungen auf die gesamte Branche. Vielfach sind insbesondere in sich zuspitzenden Krisensituation schnelle fundierte Entscheidungen zur Beruhigung der Märkte notwendig. Vor dem Hintergrund, dass das Insolvenz-, Gesellschafts- und Zivilrecht in den Mitgliedsstaaten nach wie vor erhebliche Unterschiede aufweist, bestehen Bedenken, ob die geplante europäische Abwicklungsagentur in zeitkritischen Situationen in der Lage wäre, fundierte umsetzbare Abwicklungsmaßnahmen kurzfristig zu veranlassen. Vielmehr erscheint es sinnvoll, die Entscheidung und konkrete Umsetzung bei den mit den jeweiligen Rechtssystemen vertrauten nationalen Aufsichtsbehörden zu belassen und einer europäischen Abwicklungsbehörde die Überwachung und Sicherstellung der kohärenten Handhabung der europäischen Abwicklungsvorschriften zu übertragen. Des Weiteren teilen wir die deutsche Position zur zweifelhaften europarechtlichen Zulässigkeit der vorgesehenen Umlagefinanzierung des Abwicklungsfonds. Die Erhebung von Umlagebeiträgen von allen betroffenen Unternehmen ist keine Maßnahme zur Angleichung von Rechtsvorschriften, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben, sondern die Erschließung einer neuen Einnahmequelle zur Finanzierung des Abwicklungsfonds. Seite 4 / 8

5 2. Keine Vermischung von Einlagensicherung und Bankenabwicklungsmechanismus Der Verordnungsentwurf sieht vor, dass der Abwicklungsfonds dem Einlagensicherungssystem die erforderlichen Mittel zur Verfügung stellt, falls dessen Mittel nicht zur Deckung der an die Einleger zu entrichtenden Zahlungen ausreichen (Art. 73 Abs. 4). Durch die vorgeschlagene Möglichkeit dem Einlagensicherungssystem die erforderlichen finanziellen Mittel als Darlehen zur Verfügung zu stellen, sehen wir nicht nur eine Vermischung von zwei verschiedenen Sicherungssystemen, sondern auch die Gefahr, dass letztlich Verbindlichkeiten von in Schieflage geratenen Banken vergemeinschaftet werden. Der durch Beiträge aller Banken finanzierte Abwicklungsfonds wäre mit dem Risiko konfrontiert, dass ein nationales Einlagensicherungssystem überfordert ist und auf absehbare Zeit die überlassenen Mittel nicht an den Abwicklungsfonds zurückzahlen kann. Darüber hinaus sollen alle Kreditinstitute zu außerordentlichen Beiträgen herangezogen, soweit die verfügbaren Finanzmittel nicht ausreichen um Verluste, Kosten und Aufwendungen im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme des Fonds zu decken (Art. 67). Die Einlagensicherung und Abwicklungsfinanzierung sind zwei getrennte Systeme. Das Vertrauen in das Instrument der geordneten Bankenabwicklung in der Öffentlichkeit und im Finanzmarkt, sollte nicht durch Vermischung mit dem Einlagensicherungssystem gefährdet werden. 3. Berücksichtigung funktionierender nationaler Abwicklungssysteme Ausgehend vom Zweck des vorgeschlagenen europäischen Abwicklungsmechanismus geordnete Bankenabwicklung und Minimierung der negativen Auswirkungen auf die Volkswirtschaften der Mitgliedsstaaten sollten die bereits bestehenden funktionierenden nationalen Sicherungsmechanismen stärker berücksichtigt werden. Derzeit ist lediglich allgemein vorgesehen, dass der Abwicklungsmechanismus erst zur Anwendung kommt, wenn keine alternativen Maßnahmen des privaten Sektors zur Verfügung stehen (Erwägungsgrund 31). Bei der konkreten inhaltlichen Ausgestaltung des Abwicklungsmechanismus und des Abwicklungsfonds Seite 5 / 8

6 werden die bestehenden nationalen Abwicklungssysteme bislang nicht berücksichtigt. In diesem Zusammenhang wird kritisch bewertet, dass grds. alle Kreditinstitute gemäß ihrem Risikoprofil Beiträge in den Abwicklungsfonds einzahlen müssen. Der Fonds stellt aber nur Mittel zur Abwicklung systemrelevanter Banken zur Verfügung. Für funktionierende nationale Abwicklungssysteme dürfte kaum Raum zur hinreichenden Ausstattung mit Finanzmitteln bleiben. Zur Gewährleistung der Finanzmarktstabilität in den einzelnen Mitgliedsstaaten ist es aber erforderlich, dass zur Abwicklung der Kreditinstitute unterhalb der systemrelevanten Ebene in den nationalen Abwicklungssystemen ausreichend finanzielle Mittel vorhanden sind. Vor diesem Hintergrund ist eine stärkere Berücksichtigung nationaler Systeme und eine zielorientierte Finanzierung notwendig, um ein für den gesamten Bankensektor nachhaltiges Abwicklungssystem zu gewährleisten. 4. Berücksichtigung der aufsichtsrechtlichen Anforderungen an die für das gebundene Vermögen zulässigen Anlagen beim Bail-in-Mechanismus Bei der Ausgestaltung der Bail-in-Regelungen sollten die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an die für das gebundene Vermögen zulässigen Anlagen berücksichtigt werden, um auch zukünftig eine Refinanzierung der Banken durch die Versicherer sicherzustellen. Eine Umschuldungsregelung ist ein wirksames Instrument zur Reduzierung der Verbindlichkeiten einer in Schieflage geratenen Bank, welche neben den wirtschaftlichen Auswirkungen auch rechtliche Konsequenzen für die Investoren hat. Versicherer haben bei der Anlage des gebundenen Vermögens die aufsichtsrechtlichen Vorgaben der Anlageverordnung zu beachten. Sie sind insbesondere gesetzlich verpflichtet, das gebundene Vermögen, sicher anzulegen. Die Einführung eines Mechanismusses zur Abschreibung des Nennwerts von Bankenanleihen zur Rekapitalisierung und Umschuldung kann im Verhältnis zu Anleihen von anderen Unternehmen ohne diesen Mechanismus ein überproportionales Verlustpotential darstellen. Gemäß den allgemeinen Anlagegrundsätzen und der Handhabung seitens der Seite 6 / 8

7 Versicherungsaufsicht sind Anlagen mit einem überproportionalen Verlustrisiko für das gebundene Vermögen unzulässig. Auch die im Rahmen der Bail-in-Regelung vorgesehene Umwandlung von Fremd- in Eigenkapital hat für Versicherer weitreichende rechtliche Konsequenzen. Die Anlageverordnung gibt feste qualitative und quantitative Quoten zur Mischung und Streuung des gebundenen Vermögens vor. Im Falle eines generellen Umwandlungsrechts hätten die Investoren keine Kapitalgarantie und keinen Einfluss auf die Ausübung der Umwandlung. Solche Anlagen sind im Unterschied zu klassischen Wandelanleihen, bei denen die Investoren entweder am Laufzeitende den Nennwert erhalten oder selbst wandeln dürfen, für das gebundene Vermögen nach jetzigen Stand ebenfalls nicht zulässig. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, dass im Interesse einer gesicherten Bankenrefinanzierung und zur Vermeidung von Anlagenotständen auf der Versicherungsseite die Bail-in Regelungen und die aufsichtsrechtlichen Vorschriften zur Anlage des gebundenen Vermögens aufeinander abgestimmt werden. 5. Gleichbehandlung von lang- und kurzfristigen Investoren im Rahmen der Bail-in-Regelung Grundsätzlich begrüßen wir, dass in dem Verordnungsentwurf zum SRM die Ausnahmen für kurzfristige Verbindlichkeiten im Unterschied zum Entwurf der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Banken (BRRD) auf Verbindlichkeiten gegen Institute mit einer ursprünglichen Laufzeit von weniger als 7 Tagen begrenzt wurden. Hierdurch wird sichergestellt, dass der Umfang der für einen Bail-in zur Verfügung stehenden Verbindlichkeiten nicht zum Nachteil der langfristigeren Investoren unnötig verringert wird und keine ungewollten Anreize für eine sehr kurzfristige Fristentransformation gesetzt werden. Der Grundsatz der Gleichberechtigung der Gläubiger (pari passu) ist insoweit zu beachten, als alle gleichrangigen Gläubiger gleichbehandelt werden. Die Laufzeit der Gläubigeransprüche wird nicht als geeignetes Kriterium für die Teilnahme oder den Ausschluss von der Bail-in Regelung gesehen. Hierfür sprechen insbesondere folgende Gründe: Die Reihenfolge der Inanspruchnahme der Forderungen sollte nicht von deren Laufzeiten abhängen, da andernfalls das Interesse Seite 7 / 8

8 der Investoren an langfristigen Anlagen in Schuldverschreibungen von Banken sinken dürfte. Dies kann zu unabsehbaren negativen Folgen für die Stabilität und Verlässlichkeit der Bankenrefinanzierung führen. Langfristig orientierte Investoren würden systematisch benachteiligt. Dies würde im signifikanten Widerspruch zu den Lehren aus der aktuellen Finanzkrise stehen. Die OECD und die Europäische Kommission haben in mehreren Untersuchungen die Bedeutung der Förderung von langfristigen Anlagen für die Stabilität des Finanzsystems betont. Lebensversicherer und Pensionskassen haben langfristige Verbindlichkeiten zu erfüllen, was idealerweise eine Absicherung durch ebenso vergleichbar langlaufende Anlagen erfordert. Die Rangfolge, basierend auf der Forderungslaufzeit, hätte tiefgreifende Auswirkungen auf das Anlageverhalten der langfristigen Investoren und würde deren gesetzlich vorgeschriebenen und bewährten Anlage- und Forderungsmanagement (asset liability management) entgegenstehen. Berlin, den Seite 8 / 8