Mapping German Development Cooperation in Peace Negotiations and Mediation:

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1 Mapping German Development Cooperation in Peace Negotiations and Mediation: Experience, Potentials, Gaps and Areas for Strategic Support Deutsche Zusammenfassung der wichtigsten Empfehlungen Eine Studie von Berghof Peace Support 1 im Auftrag von und in Zusammenarbeit mit dem GIZ-Sektor- Programm Frieden und Sicherheit (SP-FuS) Die Studie befasst sich spezifisch mit den Aktivitäten der deutschen staatlichen EZ in Friedensverhandlungen und Mediationsprozessen: 2 Sie fasst Erfahrungen der deutschen staatlichen EZ in diesem Bereich zusammen und erarbeitet auf dieser Basis Empfehlungen für ein weiteres Engagement der deutschen EZ zur Unterstützung von Friedensverhandlungen und Mediationsprozessen. 3 Insbesondere befasst sie sich mit vier grundlegenden Fragestellungen bezüglich der Aktivitäten, der Kapazitäten, der potentiellen Rolle und des synergetischen Beitrags der deutschen EZ in Bezug auf Jenseits ihrer traditionellen Rolle im Bereich der Not- und Flüchtlingshilfe, der Krisenprävention und des Wiederaufbaus nach Konflikten kann die deutsche EZ im Kontext von Krisen und Konflikten einen wesentlichen Beitrag zur Unterstützung von Friedensverhandlungen leisten. Eine zentrale Vorbedingung für solche Unterstützungsleistungen ist allerdings die Einbettung der Entwicklungszusammenarbeit in einen ressortkohärenten Ansatz unter Leitung des Auswärtigen Amtes, das für das deutsche Engagement in Friedensverhandlungen federführend ist. 4 Zu jedweder Drittparteienintervention bedarf es darüber hinaus natürlich der Zustimmung der Konfliktparteien. Durch das eingeschränkte Mandat der staatlichen EZ (z.b. bezüglich der Arbeit mit nichtstaatlichen Gewaltakteuren oder oppositionellen Gruppen) können staatliche entwicklungspolitische Akteure nicht allparteilich fungieren. Sollte die Absicht bestehen, die Rolle dieser Akteure in diesem Bereich zu stärken, so müsste hier arbeitsteilig gegebenenfalls auch die Zusammenarbeit mit internationalen oder nationalen Nichtregierungsorganisationen in Betracht gezogen werden. 1 Luxshi Vimalarajah hat diese Studie für Berghof Peace Support im November 2011 verfasst. Im Januar 2012 haben sich Berghof Peace Support (BPS), Berghof Conflict Research und ift Tübingen unter dem Dach der Berghof Foundation zusammengeschlossen. Besonderer Dank geht an Barbara Unger, Ulrike Hopp, Oliver Wils und Norbert Ropers von BPS, die mit ihren Kommentaren einen wertvollen Beitrag zu dieser Studie geleistet haben. Die Autorin dankt darüber hinaus Nina Scherg (GIZ), Denis Dressel (GIZ), Klaus Schreiner (GIZ) und Stephanie Schell-Faucon (GIZ) für hilfreiches Feedback und Kommentare zu früheren Versionen dieses Papiers. Zuletzt möchten wir all denjenigen danken, die für diese Studie interviewt wurden und mit ihrer Zeit, ihrer Energie und ihren Bemühungen diese Studie überhaupt erst ermöglicht haben. Erste Ergebnisse der Studie wurden bereits beim GIZ Network International Cooperation in Conflicts and Disasters, , sowie bei einem internen GIZ/BMZ Treffen am vorgestellt. 2 Die Studie basiert auf der Analyse von Materialen unterschiedlicher Projekte der deutschen EZ (ehemalige GTZ, DED/ZFD und InWEnt).Darüber hinaus wurden Interviews mit 46 Mitarbeitern der deutschen EZ geführt. Insgesamt wurden in der Studie Beispiele von Programmen und Erfahrungen aus 20 Ländern in Afrika, Asien, Südamerika und Südosteuropa berücksichtigt; zudem wurden Programme einbezogen, die sich auf Regionalorganisationen beziehen (AU, SADC, ECOWAS, etc). 3 Der Mediationsfokus beschränkt sich hier nicht nur auf politische Verhandlungsprozesse, sondern umfasst auch andere Sektoren (so z.b. Wirtschaftsbereich, Weiterbildungssektor, Land- Wasser- und Ressourcenmanagement). 4 Für eine detaillierte Analyse der Annahmen, warum sich die EZ während, vor und nach Friedensverhandlungen stärker engagieren sollte, muss an dieser Stelle auf die ausführliche Studie verwiesen werden. 1

2 Trotz des eingeschränkten Mandats hat die deutsche EZ bereits vereinzelt gezielte Aktivitäten im Vorfeld, während oder nach einer Friedensverhandlung durchgeführt. Anhand dieser Programme wurde deutlich, dass die Effektivität und der Erfolg solcher Maßnahmen gestärkt werden könnte, wenn die Programme langfristig und strategisch ausgerichtet würden und sie stärker in sich kohärent und komplementär zu den nationalen und internationalen Bemühungen aufgelegt würden. Da die Erfahrungen der deutschen EZ in Hinblick auf die direkte Unterstützung von Friedensverhandlungen entsprechend der Erkenntnisse dieser Studie eher begrenzt sind, wurden die Ergebnisse entlang der unterschiedlicher Kategorien von Akteursebenen (Track und Track 2-3) und Verhandlungsphasen ((Vor-)Verhandlungsphase und Post-Verhandlungsphase) dargestellt. Dies erlaubt es, Unterstützungsaktivitäten zu erfassen, welche Verhandlungen lediglich indirekt unterstützen, jedoch strategisch mit der makro-politischen Ebene (Track 1) verbunden sind. Das zentrale Argument der Studie ist, dass die staatliche deutsche EZ über ein beachtliches Potential im Bereich der Unterstützung von Friedensverhandlungen und Mediationsaktivitäten verfügt, welches bisher lediglich in Anfängen genutzt wurde. Ein breites Erfahrungsspektrum und Expertise ist vor allem in den Bereichen des individuellen und institutionellen capacity development, der Errichtung von Netzwerken und Allianzen, sowie im Bereich der Schaffung von Räumen für Dialoge zu einem breiten Themenspektrum unter Beteiligung diverser Akteure vorhanden. Diese Kernkompetenzen sollten für die Unterstützung von Friedensverhandlungen ausgebaut werden und für diesen Anwendungsbereich stärker ausgearbeitet und weiterentwickelt werden. Dabei würde eine explizite Absichtserklärung zum Engagement in diesem Bereich und eine Professionalisierung in Hinblick auf gewissen Themen (z.b. power-sharing, security arrangements, etc), Methoden (z.b. Unterstützung von Friedensstrukturen, multi-track Ansätze, etc) und Instrumente (z.b. Mediation) das Profil der deutschen EZ weiter stärken. Dies sollte in Zusammenarbeit mit lokalen und internationalen Organisationen aus dem Feld der Konfliktbearbeitung und Friedensförderung unternommen werden. Haupterkenntnisse 5 Die deutsche EZ hat direkte Unterstützung von Friedensverhandlungen durch logistische Hilfeleistung, Kapazitätsaufbau und finanzielle Unterstützung geleistet. Insgesamt kommt die Studie jedoch zu dem Schluss, dass sich die deutsche EZ trotz ihres enormen Potentials kaum bei der Unterstützung von Friedensverhandlungen auf der Ebene von Track 1 und 1.5 engagiert. Dies gilt für alle Phasen von Wesentlich stärker ist die Unterstützung von Friedensverhandlungen dagegen auf der zivilgesellschaftlichen Ebene (Track 2 und 3). Durch thematische Expertise und Kapazitätsaufbau von zivilgesellschaftlichen Akteuren, welche die Verhandlungen beeinflussen konnten, gelang es Programmen zu veranschaulichen, dass sie nicht notwendigerweise auf der Ebene von Track 1 ansetzen müssen, um diese zu beeinflussen. Wichtig ist hier jedoch, dass Ansätze auf Track 2 und 3 strategisch so ausgerichtet sein müssen, dass sie die Ebene von Track 1 beeinflussen. Am deutlichsten zeigt sich die Expertise der deutschen EZ derzeit im Bereich der Mediation. In den meisten Programmen wurden auch lokale Mediationsmethoden berücksichtigt. Allerdings variiert das in den verschiedenen Programmen zugrunde gelegte konzeptuelle Verständnis von Mediation und die Übergänge zwischen Mediation, Dialog, Verhandlungen und Runden Tischen erscheinen oft fließend. Eine klare konzeptionelle Verortung ist daher sinnvoll. 5 Die ausführliche Schilderung der Projektbeispiele kann in der Studie (Abschnitt IV und Appendix I) nachgelesen werden. 2

3 Zentrale Schlussfolgerungen und Hauptempfehlungen Die Möglichkeiten der EZ zur Unterstützung von Friedensverhandlungen entlang unterschiedlicher Phasen Unterstützungsmaßnahmen können entlang unterschiedlicher Phasen des Verhandlungsprozesses unternommen werden (vgl. Grafik), wobei die Maßnahmen selbstverständlich entsprechend des Anwendungskontextes variieren. Hervorzuheben ist hier das konstruktive Engagement in Bezug auf so genannte spoiler. Auch wenn diese häufig bei Maßnahmen zur Unterstützung von Friedensverhandlungen ignoriert oder marginalisiert werden, ist eine Einbindung solcher Kräfte zentral für den nachhaltigen Frieden. Oppositionsbewegungen und Rebellenorganisationen sollten daher bei capacity development Maßnahmen berücksichtigt werden. Letzteres kann die EZ nur bedingt selbst übernehmen und müsste solche Maßnahmen daher in Kooperation mit internationalen oder nationalen Nichtregierungsorganisationen durchführen. Die deutsche EZ hat viele der in der folgenden Grafik dargelegten Maßnahmen bereits unternommen. Allerdings waren diese nicht immer miteinander abgestimmt und nicht in eine ganzheitliche strategische Logik eingebettet. Häufig handelte es sich eher um Einzelmaßnahmen, welche lediglich für eine kurze Dauer angelegt waren (häufig auch mit den Mitteln des AA). Graphik: Stages of negotiation process and possible DC support activities Die Förderung von friedensverhandlungsunterstützenden Strukturen als Schwerpunkt ( Infrastructures for Peace ) Auf Basis der Erkenntnisse aus der Studie empfehlen wir, dass die deutsche EZ ihren strategischen Beitrag zur Unterstützung und Stabilisierung von Friedensverhandlungen auf die Stärkung und den Aufbau von unterstützenden Strukturen für Frieden fokussiert. Im Kern geht es dabei um den Aufbau und die Unterstützung inklusiver Friedensstrukturen (z.b. Friedenssekretariate, Nationale Dialogprozesse, etc). Maßnahmen zu deren Förderung umfassen die technische, logistische und finanzielle Unterstützung sowie Kapazitätsaufbau. 3

4 Die Schwerpunktsetzung auf Community Mediation Hierbei geht es um die Fokussierung auf den Aufbau von lokalen Kapazitäten im Bereich Mediation. Dies beinhaltet die Ausbildung von Multiplikatoren und Schlüsselfiguren im Bereich Mediation, welche die Rolle von insider mediators in Krisen und Konflikten übernehmen können. Spezifische Empfehlungen auf der politischen und auf der Implementierungsebene Neben den bereits genannten Kompetenzen besteht das besondere Potential der deutschen EZ zur Unterstützung von Friedensverhandlungen in der herausragenden Kenntnis lokaler Kontexte, den Zugangsmöglichkeiten vor Ort durch langjährige Präsenz, dem gut vernetzten und kompetenten nationalen Personal und Partnerorganisationen, bestehenden Netzwerken und Kontakten auf allen Ebenen sowie in der sehr guten Reputation der deutschen EZ. Nicht zuletzt da diese Reputation durch das gleichzeitige militärische Engagement Deutschlands in gewissen Kontexten aufgeweicht werden könnte, ist es von besonderer Bedeutung, dass die deutsche EZ in eine kohärente und komplementäre Gesamt-Strategie deutscher Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik eingebettet ist. Ferner empfehlen wir dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium für Verteidigung: Die Verbesserung der Kommunikation, Koordination und Kooperation zwischen den verschiedenen Regierungsakteuren zur Herstellung eines Konsenses über die Unterstützung von Friedensverhandlungen und für die Einbettung der unterschiedlichen Aktivitäten in einer ressortübergreifenden Gesamtstrategie. Die enge Abstimmung und Koordination dieser Maßnahmen durch unterschiedliche Regierungsakteure, um Synergieeffekte zu nutzen und Komplementaritäten zu identifizieren. Ausgangspunkt für eine bessere Koordinierung wäre die Erstellung einer umfassenden Bestandsaufnahme (Mapping) der Aktivitäten von AA und BMVg in diesem Bereich. Die Entwicklung eines kohärenten und komplementären Ansatzes zur Förderung von Dies beinhaltet die Entwicklung einer langfristigen Strategie, welche alle Verhandlungsphasen miteinschließt. Dies wiederum setzt eine Klärung des Mandats der beteiligten Akteure voraus. Die Klärung der gegenwärtigen und zukünftigen Rolle von deutschen Entwicklungsakteuren, um effektive und zeitnahe Interventionen in Friedensverhandlungen zu ermöglichen. Strategische Prioritätenbereiche und Wege auf Opportunitätsstrukturen zu reagieren, sollten in Abstimmung mit dem AA erfolgen. dem BMZ: Die Klärung des Mandats für Mitarbeiter der deutschen EZ vor Ort, die Koordinierung mit den relevanten Akteuren und die Festlegung von corridors of engagement für das Engagement in Konfliktsituationen. Dies ist die Voraussetzung dafür, dass plötzlich aufkommende windows of opportunity zeitnah genutzt werden können. Länderstrategien, länderbezogene Runde Tische und Länderteams bieten Raum und Gelegenheiten für derartige Abstimmung und Koordinierung. 4

5 Die strategische Ausrichtung auf Friedens-Infrastrukturen im Hinblick auf die Unterstützung von Die strategische Ausrichtung und Fokussierung von Maßnahmen der deutschen EZ auf community mediation. Die Suche nach Wegen, das Engagement aufrechtzuerhalten (etwa über die Unterstützung von NGOs und Drittparteien) im Falle einer Aussetzung oder Abschwächung bilateraler Beziehungen (etwa mit zerfallenen oder zerfallenden Staaten). 5