Prof. Dr. rer. pol. Norbert Konegen. downloads:

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1 Prof. Dr. rer. pol. Norbert Konegen downloads: Europäische Geldpolitik auf dem Prüfstand: Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in Sachen Outright Monetary Transactions (OMT-Programm) vom Juni 2015: Chancen und Risiken für das Selbstverständnis des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) und für die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB). Zum Widerstreit vom Primat der Politik (Zeit kaufen) und ökonomischer Ratio in der Euro-Zone (funktionsfähiger Ordnungsrahmen)

2 Agenda I. Einführung II. Sozio-ökonomische Fehlentscheidungen in den Krisenländern ein Rückblick III. Rettungspolitiken im Verlauf der Eurokrise eine Übersicht IV. Die Europäische Zentralbank im Grenzbereich von Geld- und Finanzpolitik eine Bestandsaufnahme V. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und die verfassungsrechtliche Position Deutschlands Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 2

3 Das Grundproblem ausgabefreudige Politiker contra Hüter der Verfassung - das BVerfG als einzig verbliebene Kontrollinstanz noch nicht Quelle: konegen, ifpol uni münsterws 15/16 3

4 Lerneinheiten (Bundesverfassungsgericht (BVerfG); Europäischer Gerichtshof (EuGH) 1. Die Entscheidungsgrundlagen des BVerfG eine Auswahl a) Urteil v (Maastricht - Vertrag) b) 3 Bundesgesetze im Zusammenhang mit dem Lissabon- Vertrag (10/2008) c) Urteil v (Lissabon - Vertrag) d) Urteil v er Gremium e) Urteil v Eurorettungsmaßnahmen f) Urteil v zu ESM + Fiskalpakt : BVerfG setzt Verfahren über Eurorettungspolitik der EZB aus und legt EuGH die Frage vor, ob sich die EZB mit dem Ankauf von Staatsanleihen aus dem OMT-Programm im Rahmen ihrer Zuständigkeit bewegt (6:2 Mehrheit). 3. Literatur Quelle: konegen, ifpol uni münsterws 15/16 4

5 1.a) Urteil v (Maastricht - Vertrag) Quelle: Grimm/Kirchhof 453ff. Grundsätzliche Ausführungen zur Rolle Deutschlands (D) in der EU: Demokratieprinzip D. hindert nicht Mitgliedschaft in einer supranationalen, zwischenstaatlichen Gemeinschaft. Voraussetzung: eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme innerhalb des Staatenverbundes (Art. 79/3, 1,20 GG). Einhaltung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung bei Auslegung einer Vertragsnorm (Grundrechtsschutz). Bundestag müssen Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht verbleiben. Billigung der WWU. D. unterwirft sich nicht einem unüberschaubaren, in seinem Selbstlauf nicht mehr steuerbaren Automatismus zu einer Währungsunion. Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 5

6 1.b) 3 Bundesgesetze im Zusammenhang mit dem Lissabon-Vertrag (10/2008) Quelle: FAZ Zustimmungsgesetz: Bundespräsident ist ermächtigt, Ratifikationsurkunden zu unterzeichnen. Grundgesetzänderungsgesetz: EU darf nur tätig werden, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können. (Klagerecht von Bundestag und Bundesrat vor EuGH). Sog. Begleitgesetz: Gesetzentwurf sieht nicht vor, dass sich Bundestag und/oder Bundesrat grundsätzlich äußern müssen, wenn die Brückenklausel (Art. 48/7 EUV) angewandt werden soll (Staats- und Regierungschefs erhalten Möglichkeit geltendes Abstimmungsverfahren zu verändern ohne EU-Vertrag zu verändern!). Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 6

7 die sog. Brückenklausel (Art. 48/7 EUV) Staats- und Regierungschefs erhalten durch Vertrag die Möglichkeit, das in einem konkreten Fall oder sogar in einem ganzen Politikbereich geltende Abstimmungsverfahren zu verändern (Übergang von Einstimmigkeitsregel zu einer Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit). Der Gesetzentwurf sah nicht vor, dass sich Bundestag und/oder Bundesrat grundsätzlich äußern müssen, wenn diese Brückenklausel angewandt werden soll. Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 7

8 1.c) Urteil v (Lissabon - Vertrag) Quelle: FAZ GG Art. 23 ermächtigt zur Beteiligung und Entwicklung einer als Staatenverbund konzipierten EU. Innerstaatliche Anforderungen des Art. 23/1 GG müssen Vertragsänderungen ohne Ratifikationsverfahren (begrenzte Einzelermächtigung gilt) entsprechen. Im Brückenklauselfall gelten die Art. 23/1S.2 GG. Beschränken sich die Sachbereiche einer Brückenklausel (Art. 48/7 EUV) Regelungen, die durch den Vertrag bereits hinreichend bestimmt sind, ist ein Gesetz i.s. des Art. 12/1S.2 nicht erforderlich. Den Mitgliedsstaaten muss ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse bleiben. BVerfG prüft Rechtsakte der EU hinsichtlich Wahrung des Subsidiaritätsprinzips bei begrenzter Einzelermächtigung. Prüfung, ob unantastbarer Kerngehalt der Verfassungsidentität des GG (Art. 23/1S.3 i.v. mit Art. 79/1S.3 gewahrt ist. Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 8

9 noch Urteil Lissabon-Vertrag BVerfG verwirft Begleitgesetz: Kommen Gesetze nach der sog. Brückenklausel (Art.48/7 EUV) zustande, müssen Bundestag und Bundesrat zustimmen. Zusätzlich behalten sich Verfassungsrichter eine Kontrolle der Verfassungsidentität vor. Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 9

10 noch Urteil BVerfG Quelle: Haucap, Justus, Kooths, Stefan u.a. in: Plädoyer für ein konföderales Europa, in FAZ , Ordnung der Wirtschaft Bundesverfassungsgericht im Urteil zu den Verträgen von Maastricht + Lissabon hinsichtlich Staatenverbund als Kern eines konföderalen Europas: Der Begriff des Verbundes erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten, die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten unterliegt und in der die Völker - das heißt die staatsangehörigen Bürger - der Mitgliedstaaten die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben. Quelle: konegen, ifpol uni münster SS

11 noch BVerfG Das EU-Parlament als demokratische Volksvertretung ist ungeeignet. Das BVerfG im Urteil zum Lissabon-Vertrag: Das Europäische Parlament ist kein Repräsentationsorgan eines souveränen europäischen Volkes. Dies spiegelt sich darin, dass es als Vertreter der Völker in den jeweils zugewiesenen nationalen Kontingenten von Abgeordneten nicht als Vertreter der Unionsbürger als ununterschiedene Einheit nach dem Prinzip der Wahlgleichheit angelegt ist. Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster SS

12 1.d) Urteil v er Gremium Quelle: FAZ Bundestag beschließt Gremium (9 der 41 Mitglieder des Haushaltsausschusses) für eilige oder vertrauliche EFSF - Entscheidungen zur Eurorettung. Dazu das BVerfG: Rechtmäßig nur für den Fall des Ankaufs von Staatsanleihen auf Sekundärmarkt. Grundsätzlich muss Entzug von Abgeordnetenrechten verhältnismäßig sein. Allenfalls (kommt) eine Befassung des Haushaltsausschusses in Betracht. Quelle: konegen, ifpol uni münster; WS 15/16 12

13 1.e) Urteil v Eurorettungsmaßnahmen Quelle: FAZ Bekenntnis zur parlamentarischen Demokratie (Art. 38 GG): Bundestag muss jeder großen Hilfsmaßnahme für andere Staaten im Einzelnen zustimmen. Budgetrecht ist zentrales Element der politischen Willensbildung. Dieses Recht darf nicht durch unbestimmte Ermächtigungen auf andere Akteure übertragen werden. Bundestag darf sich keinen Belastungsmechanismen, die den Haushalt betreffen, ausliefern Feststellung einer verbotenen Entäußerung der Haushaltsautonomie : Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers respektieren. GG ist europafreundlich : strikte Beachtung der der EV durch Brüsseler Organe zentraler Vorschriften: Unabhängigkeit der EZB; Verbot einer Haftungsübernahme (Art. 125 AEUV, Schuldenbremse im GG (Kredite Obergrenze/Bürgschaften keine) Regierung künftig grundsätzlich verpflichtet, mit Zustimmung des Haushaltsauschusses bei Übernahme von Gewährleistungen zu handeln Bundestag hat bisher sein Budgetrecht nicht in unzulässiger Weise entleert Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 13

14 1.f) Urteil v zu ESM + Fiskalpakt Quelle: FAZ Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 14

15 und zum Fiskalpakt Quelle: Pressestelle BVerfG Das Zustimmungsgesetz zum sog. Fiskalvertrag verletzt nicht die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages : Regelungsgehalt deckt sich weitgehend mit Vorgaben zur Schuldenbremse (Art. 109, 115, 143d GG) und den haushaltspolitischen Verpflichtungen aus dem AEUV (Art. 126). Haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages bleibt erhalten. Vertrag sieht kein Austrittsrecht vor. Dennoch: Keine irreversible Bindung an eine bestimmte Haushaltspolitik. Einvernehmlicher oder einseitiger Austritt ist völkergewohnheitsrechtlich möglich. Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 15

16 BVerfG und ESM Urteil Auflagen: Vorbehaltserklärung für alle 19 Euro Staaten gültig? Quelle: FAZ Bundesregierung muss gegenüber den Euro Partnerstaaten in einer Protokollerklärung sicherstellen, dass der deutsche Anteil am Stammkapital des ESM nicht ohne Zustimmung des Bundestages erhöht werden darf und das die Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat gewährleistet ist. Die Bundesregierung muss sicherstellen, dass sie an den Vertrag insgesamt nur gebunden ist, wenn für sie ohne Zustimmung des Bundestages keine über die Haftungsgrenze hinausgehenden Zahlungsverpflichtungen festgestellt werden können. Es ist zu gewährleisten dass Bundestag und Bundesrat die für ihre Willensbildung erforderlichen Informationen erhalten. Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 16

17 das Urteil in der Kritik Quelle: FAZ Gesamtschuldnerische Haftung auf 190 Mrd. begrenzt (W. Franz, Sinn). Implizite kritische Äußerungen der Richter zum Ankaufprogramm der EZB vorhanden (Sinn). Aber Bewährung des ESM dann, wenn Banken rekapitalisiert bzw. abgewickelt werden (Gläubigerbeteiligung!) (Fuest). ESM Haftungsbegrenzung bei D. letztlich von begrenzter Bedeutung. Die deutschen Haftungsrisiken sind wegen der geplanten Staatsanleihenkäufe der EZB ohnehin unbegrenzt. (Fuest). ESM macht Weg frei in eine Euro Inflationsgemeinschaft (These in der Wissenschaft umstritten). Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 17

18 2. a) Zeitlicher Vorlauf zum Urteil des BVerfG v Ab 9/2012 werden Securities Markets Programme (SMP) durch Outright Monetary Transactions (OMT) abgelöst. Sommer 2012: EZB-Chef: Die EZB wird notfalls unbegrenzt Staatsanleihen von Ländern in Not kaufen. Es handelt sich um Wertpapiergeschäfte auf Sekundärmärkten, ohne bevorzugte Gläubigerstellung der EZB, ohne Rückkaufvereinbarung. Bonität: Auch Schrottanleihen bzw. Junk-Bonds. Gegenleistung der Krisenstaaten: Konditionierte Reformbedingungen unter dem ESM. Aktuell hat die EZB noch kein Staatsanleihenkauf nach OMT getätigt. Nach EuGH-Urteil behält sich BVerfG Entscheidung für Deutschland vor. Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 2015/16 18

19 2. b) Senat: BVerfG setzt Verfahren über Eurorettungspolitik der EZB aus und legt EuGH die Frage vor, ob sich die EZB mit dem Ankauf von Staatsanleihen aus OMT- Programm im Rahmen ihrer Zuständigkeit bewegt (6:2 Mehrheit). Der Sachverhalt: Darf die EZB Staatsanleihen ausgewählter Mitgliedstaaten in unbegrenzter Höhe kaufen oder verletzt sie damit Primärrecht? BVerfG behält sich das letzte Wort vor (FAZ ) Die Argumentation des BVerfG: Ziel der EZB, Zinsaufschläge auf Staatsanleihen einzelner Staaten zu neutralisieren ist Wirtschaftspolitik. Der Geldpolitik ist eine zwischen den Mitgliedstaaten differenzierende Vorgehensweise fremd. OMT-Beschluss wirkt ähnlich wie der ESM allerdings ohne parlamentarische Legitimität + Kontrolle. Verbot für EZB Staatsanleihen unmittelbar von den Staaten zu erwerben. Es liegt auf der Hand, dass dieses Verbot nicht durch funktional äquivalente Maßnahmen umgangen werden darf. Quelle: FAZ konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 19

20 die Argumentation des BVerfG Würde man den Kauf von Staatsanleihen bei jeder Störung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus zulassen, käme dies einer Befugnis der EZB gleich, jede Verschlechterung der Bonität eines Euro-Mitgliedstaats durch den Kauf von Staatsanleihen dieses Staates beheben zu dürfen. Das würde das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung weitgehend außer Kraft setzen. (a.a.o.) Nach Auffassung des Senats sprechen wichtige Gründe dafür, dass er über das Mandat der EZB für die Währungspolitik hinausgeht und damit in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergeift sowie gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstößt. (a.a.o.) Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 20

21 zwei Gegenstimmen Richterin Lübbe-Wolf und der Richter Gerhardt haben jeweils ein Sondervotum abgegeben: Sie sind der Ansicht, dass sich das Verfassungsgericht nicht mit dem Fall hätte beschäftigen dürfen. In dem Bemühen, die Herrschaft des Rechts zu sichern, kann ein Gericht die Grenzen richterlicher Kompetenz überschreiten. Das ist meiner Meinung nach hier geschehen (Lübbe-Wolf). Dagegen herrschte unter den übrigen 6 Richtern allem Anschein nach Streit über die Frage, ob der EuGH einbezogen werden muss oder nicht (FAZ ). Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 21

22 kassiert Schäuble die Wunderwaffe der EZB? Quelle: FAZ Der Sachverhalt OMT- Programm: EZB will nur Staatsanleihen von Euroländern kaufen, die sich für Hilfen aus dem dauerhaften Rettungsschirm ESM zu Einsparungen und Strukturreformen verpflichtet haben d.h. ohne den ESM wird auch die EZB nicht aktiv. Schäuble Ende April 2014 Uni Bielefeld: Denn Entscheidungen des ESM sind einstimmig, und wir werden ein solches Programm nach dieser Ankündigung der EZB nicht beschließen. Das gelte erst recht nach der Entscheidung des BVerfG. Er habe damals den EZB Präsidenten davor gewarnt, eine Brücke zwischen Geldpolitik und Finanzpolitik zu schlagen. Quelle: konegen, ifpol uni münster; WS 15/16 22

23 mit der Entscheidung dem EuGH den Fall zur Prüfung vorzulegen, könnte das BVerfG in eine selbst gestellte Falle laufen Hoffen auf Schützenhilfe seines griechischen Präsidenten? Bisherige Erfahrung: So gut wie jedes Urteil des EuGH fiel bislang gegen ein Mitgliedstaat und für die EU aus. EZB hat mit bloßer Ankündigung der strittigen Maßnahmen die Märkte beruhigt. Das setzt die EZB weder juristisch noch ökonomisch ins Recht, sie demonstriert aber Handlungsfähigkeit und Macht. Ein verbindliches Urteil des EuGH, das der EZB rechtliche Grenzen aufzeigt, ist unwahrscheinlich. Mögliche Antwort des EuGH: Solange formal weder etwas beschlossen noch verwirklicht worden sei, bewege sich die EZB im Rahmen ihres Mandats. EuGH dürfte sich erst Mitte 2015 zu der Anfrage äußern. Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 23

24 die Angst vor der eigenen Courage: nun ist guter Rat teuer, mögliche Antworten des BVerfG Erzwingung des Austritts von Deutschland aus dem Währungsverbund nein! Notfalls ist Deutschland zum Austritt Verpflichtet (Udo Di Fabio, ehem. Verfassungsrichter, in: FAZ ) Der EZB wird Karlsruhe keine rechtlichen Grenzen mehr setzen können. EZB könnte unterdessen Staatsanleihen von allen Mitgliedstaaten kaufen, was im Rat übrigens schon intensiv diskutiert wird. Die Richter könnten die Bundesbank anweisen, bei strittigen Aktionen nicht mitzuwirken + brächten damit die Stimme der ordnungspolitischen Vernunft im Rat der EZB zum Verstummen. Das passiert, wenn höchste Richter nach dem Motto handeln: Wasch mich, aber mach mich nicht nass! (Quelle: H.Steltzner, in: FAZ :9) Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 24

25 3. Literatur Grimm, Kirchhof (Hrsg.), Entscheidungen des Bundesverfassungsgericht 2, Studienauswahl, 2.A.Tübingen Bundesverfassungsgericht: Pressemitteilung Nr. 9/2014 vom Hauptsacheverfahren ESM/EZB: Urteilsverkündung sowie Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union ( Quelle: konegen, ifpol uni münster, WS 15/16 25