Gelingen oder Scheitern einer anreizgesteuerten Proliferation im Proliferationskonflikt mit Nordkorea

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1 Politik Gerald Hensel Gelingen oder Scheitern einer anreizgesteuerten Proliferation im Proliferationskonflikt mit Nordkorea Magisterarbeit

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3 Gelingen oder Scheitern einer anreizgesteuerten Proliferation im Proliferationskonflikt mit Nordkorea. Magisterarbeit im Studiengang Politische Wissenschaften Vorgelegt von: Gerald Hensel Universität Mannheim Sozialwissenschaftliche Fakultät, Lehrstuhl für Politische Wissenschaften II, Mannheim, 17. Oktober 2003

4 Danksagung Für mich als Autor war diese Magisterarbeit weit mehr als nur ein Stück meines Examens. Sie hat mich sechs Monate lang fast auf Schritt und Tritt begleitet und intellektuell gefordert. Dass ich sie in der vorliegenden Form abgeben kann, verdanke ich u.a. vier Personen. Zunächst sei ganz herzlich dem Lehrstuhl II von Prof. Dr. Kohler-Koch gedankt. Frau Professorin Dr. Kohler-Koch hat mir nicht nur den nötigen fachlichen Input gegeben, um einen Ansatz zu dieser Arbeit zu finden, sondern vielmehr gegenüber mir als Studenten ihre Loyalität in einer persönlich schwierigen Lage klar demonstriert. In diesem Kontext möchte ich vor allem auch ihrer Sekretärin Frau Urusla Horn danken, die mir nach einem Trauerfall im engsten Familienkreis Mut gemacht hat und nicht zuletzt viele Fragen mit stoischer Ruhe und absoluter Verlässlichkeit beantwortet hat. Ein dritter akademischer Ansprechpartner, dem mein Dank gilt, ist Dr. Alexandre Y. Mansourov vom Asia-Pacific Center for Security Studies, Honolulu, der seine wertvolle Zeit opferte, um ein kurzes Interview mit mir zu führen und einige fachliche Fragen zu beantworten. Ein ganz besonderes Dankeschön gilt Angela Becker. Sie hat nicht nur die persönlichen Auswirkungen einer Examensarbeit mit absoluter Gelassenheit ertragen, sondern vielmehr war sie ein verlässlicher und engagierter Reflexionspartner in allen Phasen der Arbeitserstellung.

5 Inhalt 1 Einleitung 1 2 Das Gelingen kooperativer Proliferationssteuerung Nichtkooperatives Verhalten: Erklärungsansätze und Folgewirkungen Warum Staaten institutionelle Regeln brechen Wie viel Nichtbefolgung ist nicht befolgt? Reaktionsmöglichkeiten auf Regelbrüche Verregelte Konfliktbearbeitung in der weltweiten Nonproliferation Defektion als grundsätzliches Problem der 11 Nichtverbreitungsnorm Zur Anreizsteuerung kritischer Akteure Einführung in die Fallstudie Operationalisierung und Formulierung von Grundannahmen 20 3 Der Regelrahmen des Genfer Rahmenabkommens Zur rechtlichen Verfasstheit des Genfer Rahmenabkommens Die Verregelung des Genfer-Rahmenabkommens: Ziele ohne Wege Abkommensinhalte mit hohem Verregelungsgrad Ungenau definierte Abkommensregeln 26 4 Der Implementierungsverlauf unter dem Einfluss geringer Verregelungsdichte Implementierungsverzögerungen unter KEDO Eingeschränkte IAEO-Kontrollmechanismen Der Effekt geringer Verregelungsdichte auf den Ausbau bilateraler Beziehungen und den Sicherheitsdialog mit Nordkorea Zusätzliche US-Forderungen für den Ausbau bilateraler 38 Beziehungen Der Aufbau von Verbindungsbüros Negative Sicherheitsgarantien und der Inter-Korea-Dialog Ergebnisse 43 5 Die Rolle innenpolitischer Akteure in der Implementierung des Genfer-Rahmenabkommens Der US-Kongress als Vetospieler im Implementierungsprozess 46 1

6 5.2 Die Folgen der finanziellen US-Blockade Kapazitätsengpässe im Reaktortransfer Kapazitätsengpässe im Transfer von Schweröl Die legislative Blockade des Kongress im Reaktortransfer Ergebnisse 52 6 Die Revision des Genfer-Rahmenabkommens ab Neuer Handlungsbedarf: Kumchangri und der Taepodong-Test Das nordkoreanische Raketenprogramm als neue Herausforderung Die Formulierung einer neuen Sicherheitsagenda für Nordostasien Eine neue Kooperation in Nordostasien? Der Verhandlungsmarathon der endenden Ära Clinton Die Revision der Revision: Korea und die Bush-Administration bis zum 11.September Die Ablehnung des Status Quo Eine Revision der Revision? Die Auswirkungen des 11.Septembers auf die koreanische Halbinsel Der militärstrategische Paradigmenwechsel in den USA Das Ende des Genfer-Rahmenabkommens? Ergebnisse 82 7 Fazit und Ausblick It takes two to tango Regelbrüche in der 85 Abkommensimplementierung 7.2 Die Abkommensrevision in der Kritik Lehren für die Anreizsteuerung in zukünftigen 89 Proliferationskonflikten 7.4 Jüngste Entwicklungen und Ausblick auf eine potentielle zukünftige Lösung des Proliferationskonflikts mit Nordkorea 91 8 Bibliographie 93 Anhang 2

7 1. Einleitung Das Ende des Ost-West-Konflikts nährte die Hoffnung, dass atomare Rüstungskontrollkonflikte zukünftig einen weniger prominenten Platz auf der Agenda internationaler Institutionen inne hätten. Positiv stimmende Entwicklungen in der weltweiten Begrenzung vertikaler Proliferationsanstrengungen 1 schienen diese Hoffnung zunächst zu bestätigen: Russland und die USA unternahmen weitreichende Schritte, um ihre strategischen und taktischen Atomarsenale zu reduzieren, und die VR China und Frankreich traten 1992 dem Nichtverbreitungsvertrag (NVV) bei. Die neuen Herausforderungen des internationalen Nichtverbreitungsregimes sollten jedoch primär in der Begrenzung horizontaler Proliferation liegen, was bereits durch die Entdeckung eines fortgeschrittenen militärischen Atomprogramms und umfangreicher Bestände an B- und C-Waffen im Irak des Jahres 1991 bestätigt wurde: Trotz IAEO-Kontrollen war das NVV-Mitglied Irak in der Lage gewesen, umfangreiche Waffenprogramme aufzulegen, ohne dass diese Verstöße bemerkt worden wären. Eine wesentlich größere Herausforderung für das weltweite Nichtverbreitungsregime sollte sich jedoch noch auf der koreanischen Halbinsel entwickeln. Am 38. Breitengrad der Grenze zwischen der Demokratischen Republik Korea (im Folgenden Nordkorea genannt) und der Republik Korea (im Folgenden Südkorea genannt) - war der beendet geglaubte Kalte Krieg immer noch sehr präsent US-Soldaten und Südkoreaner standen an der Waffenstillstandsgrenze von 1953 nach wie vor der nordkoreanischen Armee gegenüber, die mit einer Millionen Mann unter Waffen die viertgrößte Armee der Welt ist. Letztere bewachte dabei einen Staat, der seit Streichung subventionierter Gütertransfers aus dem Ostblock und dem Zusammenbruch der marxistisch-leninistischen Ideologie kurz vor dem Zusammenbruch zu stehen schien. Geführt von einer vergötterten Vaterfigur, dem großen Führer Kim Il-Sung, geleitet von gleichgeschalteten Massenmedien, die den ewigen Kampf gegen Japan, Südkorea und die USA predigten, war aus der Nordhälfte des wohl ältesten noch immer bestehenden Nationalstaats der Welt ein auf sozialistischer Ideologie beruhendes Politexperiment geworden, das den unvereinbaren Gegensatz zu Südkorea als identitätsstiftendes Element in sich trug. 1 Definitorisch sind horizontale und vertikale Proliferation abzugrenzen. Vertikale Proliferation entspricht der absoluten Anzahl an Kernwaffen, horizontale Proliferation der internationalen Verbreitung von Atomwaffen; vgl. Häckel, Erwin: Proliferation. In: Handwörterbuch Internationale Politik Hrsg.: Wichard Woyke. 8. aktualisierte Auflage. Opladen: Leske + Budrich S

8 Beide koreanischen Teilstaaten sahen sich dabei seit jeher als legitimer Vertreter eines geeinigten Koreas. Schon seit den 1950er Jahren existierte in Nordkorea ein Atomprogramm, das seinerzeit mit dem Ziel, sozialistische Staaten im Fernen Osten ökonomisch zu modernisieren, intensiv von der UdSSR unterstützt wurde 2. Erst 1985 band die Sowjetunion die Lieferung eines Atomreaktors an die nordkoreanische Unterschrift unter den Nichtverbreitungsvertrag, was die militärische Rüstung Nordkoreas unter internationale Beobachtung stellen sollte. 1992, unter Eindruck des IAEO- Kontrollfiaskos im Irak, verstärkte die IAEO ihre Verifikationsmechanismen und erreichte nach Jahren konfliktreicher Zusammenarbeit, dass Nordkorea eine Erklärung unterzeichnete, in es seine gesamte atomare Infrastruktur offen legte 3. Dieser vermeintliche Erfolg sollte sich jedoch bald schon als Phyrrussieg herausstellen, als der Behörde Irregularitäten bezüglich des Verbleibs nuklearer Rohstoffe in Nordkorea auffielen. Diese Entdeckung konnte durch die Routine- und ad-hoc Inspektionen der IAEO jedoch nicht genauer untersucht werden. Nachdem die Organisation daraufhin im Jahr 1993 spezielle Inspektionen vor dem UN- Sicherheitsrat forderte, durch die sie wesentlich umfassendere Kontrollkompetenzen gewonnen hätte, trat Nordkorea aus dem Nichtverbreitungsvertrag aus 4. Infolge dessen machte das nordostasiatische Land deutliche Schritte zum Aufbau eines eigenen Atomwaffenarsenals. Nordkoreas unilateraler Schritt bestärkte seinerzeit Pessimisten in der Ansicht, dass ein weiteres Scheitern der Staatengemeinschaft in dieser Frage die umfassende Erosion der Nichtverbreitungsnorm zur Folge haben könnte. Zudem wollte man auf der koreanischen Halbinsel einer der wohl sicherheitspolitisch instabilsten Regionen der Welt kein atomar bewaffnetes Nordkorea tolerieren. Trotz des Versuchs der USA weitere Sanktionen gegen Nordkorea zu verhängen, sollte das Land erst nach Gewährleistung eines umfassenden Anreizpakets, unter dem so genannten Genfer-Rahmenabkommen ( Agreed Framwork ), 1994 in den Rahmen des NVV zurückkehren. Acht Jahre nach Beginn der Implementierung des Genfer- Rahmenabkommens verließ Nordkorea im Dezember 2002 jedoch wieder das 2 vgl. Kaurov, Georgiy: A Technical History of Soviet-North Korean Nuclear Relations. In: The North Korean Nuclear Program. Security, Strategy and New Perspectives from Russia. Hrsg. v. James Clay Moltz und Alexandre Y. Mansourov. 1. Auflage. London: Routledge S vgl. Diehl, Sarah, Moltz, James Clay: Nuclear Weapons and Nonproliferation. A Reference Handbook. 1. Auflage. Santa Barbara: ABC-Clio 2002 (=Contemporary world issues) 4 Ebd.: 19 4

9 Nichtverbreitungsregime und kehrte zurück zum offensichtlich militärischen Ausbau seines Atomprogramms. Diese Arbeit hinterfragt, welche Gründe zum Scheitern des Genfer- Rahmenabkommens geführt haben und welche Schlüsse man daraus für das Gelingen anreizgesteuerter Proliferation unter dem Nichtverbreitungsvertrag ziehen kann. Als Untersuchungsgegenstand wurde das Genfer-Rahmenabkommen gewählt, da durch eine Untersuchung dieser Institution Rückschlüsse auf die Erfolgsaussichten positiver Anreizsteuerung im Nonproliferationskontext zu erwarten sind. Die Analyse beinhaltet jedoch noch einen zweiten Untersuchungszweck. Ziel dieser Arbeit ist es auch, eines der wichtigsten Nonproliferationsprojekte unserer Zeit zu strukturieren und damit beurteilbar zu machen. So soll die vorliegende Arbeit auch einen Beitrag zur Diskussion um die Interaktion mit anderen Kernwaffenaspiranten leisten. Die formulierte Fragestellung ist insofern abzugrenzen, als der Hauptbeobachtungskomplex sich auf die Implementierung und nicht primär auf die Aushandlung des Genfer-Rahmenabkommens beschränkt. Der Beobachtungszeitraum der Fallstudie Nordkorea wird somit zwischen 1994 und Dezember 2002 liegen. Dessen Ende ist insofern als fix gewählt, da Nordkorea im Oktober 2002 die Existenz eines Atomwaffenprogramms eingestand, worauf es im Dezember aus dem NVV austrat. Diese Maßnahme beendete mittelfristig die Kooperation unter dem bestehenden Genfer-Rahmenabkommen. Um eine Beantwortung der Fragestellung zu ermöglichen, wird wie folgt vorgegangen: In Kapitel 2 wird der theoretische Hintergrund in Hinblick auf die Fragestellung entwickelt. Zentral dabei ist die Frage nach den Bedingungen und den Erfolgsaussichten anreizgesteuerter Proliferation und deren Umsetzung im Rahmen kooperativer Arrangements. Infolge dessen wird eine kurze Einführung in die zu erarbeitende Fallstudie gegeben. Die Operationalisierung theoretischer Befunde auf die vorzunehmende Fallstudie und die Formulierung von Annahmen schließt dieses Kapitel ab. Kapitel 3 gibt einen grundsätzlichen Überblick über den Regelrahmen des Genfer-Rahmenabkommens. Dieser bildet die Grundlage für die nachfolgende Untersuchung der Implementierungsleistungen, die in zwei Schritten erfolgt. In Kapitel 4 und 5 wird die Kooperation der Geberländer mit Nordkorea bis zum Jahr 1999 analysiert. Die beiden Kapitel untersuchen Erfolge bzw. Misserfolge der 5

10 eigentlichen Implementierungsleistungen und gliedern sich entsprechend der in Kapitel 2 formulierten Grundannahmen. Kapitel 6 untersucht Argumentation und Verlauf der Abkommensrevision ab Diese wird als maßgeblich zur Beantwortung der Fragestellung erachtet, wobei die in den Kapiteln 4 und 5 identifizierten Probleme in der Abkommensimplementierung als Begründung für die Abkommensrevision herangezogen werden. Dieses Vorgehen soll die finale Beantwortung der formulierten Fragestellung ermöglichen, was in Kapitel 7 angestrebt wird. Dabei wird auf die am Ende jedes Kapitels vorgenommenen Zwischenfazits zurückgegriffen, die eine durchgängige Argumentation und finale Beantwortung erleichtern sollen Quellenlage und Forschungsstand Die Quellenlage zu den Implementierungsleistungen und deren Folgen unter dem Genfer-Rahmenabkommen ist diffus. Während die Konstituierung des Genfer- Rahmenabkommens bereits von verschiedenen Autoren untersucht wurde 5, ist das Gros der Literatur, das die Abkommensimplementierung untersucht, rein deskriptiv oder sie bildet zeitlich und thematisch isolierte Elemente ab. Hervorzuheben ist in diesem Kontext dennoch ein von James Clay Moltz und Alexandre Mansourov herausgegebener Sammelband 6, der den Verlauf der nuklearen Diplomatie mit Nordkorea umfassend aus russischer Sicht darstellt. Bei der Suche nach Sekundärquellen erwiesen sich insofern vor allem Zeitschriftenartikel als äußerst hilfreich. Hierbei sei vor allem auf die Nonproliferation Review verwiesen, deren Inhalte für diese Arbeit von sehr großem Wert waren. Darüber hinaus sollten auch die umfangreichen Inhalte in den Online-Angeboten verschiedener NGOs und akademischer Institutionen nicht unerwähnt bleiben - hierbei vor allem die hervorragend aufbereitete Internetseite des Center for Nonproliferation Studies ( am Monterey Institute for International Studies und die vielfältigen Inhalte und Informationen, welche die Arms Control Association (ACA) unter bereitstellt. 5 Hervorzuheben sind dabei folgende Monographien: Mazarr, Michael J.: North Korea and the Bomb. A Case Study in Nonproliferation. 1. Auflage. New York: St. Martin s Press 1995.; Sigal, Leon V.: Disarming Strangers. Nuclear Diplomacy with North Korea. 1. Auflage. Princeton: Princeton University Press 1998 (=Princeton Studies in International History and Politics); Reiss, Mitchell: Bridled Ambition. Why Countries Constrain their Nuclear Capabilities. 1. Auflage. Baltimore: The John Hopkins University Press 1995 (=Woodrow Wilson Center Special Studies) 6 Moltz, James Clay und Mansourov, Alexandre (Hrsg.): The North Korean Nuclear Program. Security, Strategy, and New Perspectives from Russia. 1. Auflage. London: Routledge

11 Beim Rückgriff auf Primärquellen wurde sich hauptsächlich auf Dokumente der involvierten Institutionen und der beteiligten Nationalstaaten bzw. deren Behörden konzentriert. Dabei soll vor allem auf die Möglichkeit verwiesen werden, nordkoreanische Nachrichtenagenturmeldungen auf der Website der Agentur KCNA einzusehen, die unter zu finden ist. Die wichtigen Inhalte des Genfer-Rahmenabkommens finden sich u.a. auf der Internetseite 7

12 2. Das Gelingen kooperativer Proliferationssteuerung Grundsätzlich wird in dieser Arbeit davon ausgegangen, dass Akteure Kooperation ungeregelten Formen der Konfliktbearbeitung vorziehen, weil internationale Zusammenarbeit deutlich optimalere Ergebnisse als unilaterales Handeln verspricht und zwar vor allem unter Eindruck interdependenter Handlungszwänge oder beim Auftreten kollektiver Dilemmata (siehe Abschnitt 2.2.). Das Weltbild des Rationalismus folgt dabei dem Homo Oeconomicus, also dem unabhängigen und rationalen Nutzenmaximierer, dessen Präferenzen grundsätzlich fix sind, der sein Verhalten jedoch auf die gewinnbringendste Alternative einstellt. Nach Keohane (1989) 7 zielt internationale Kooperation darauf ab, dass das Verhalten von mindestens zwei Akteuren durch einen politischen Koordinationsprozess in Einklang gebracht wird. Dem Rationalismus folgend, generiert dieser Koordinationsprozess im Erfolgsfall konvergente Verhaltenserwartungen durch die Etablierung gemeinsam formulierter Normen und Regeln, wodurch schon per se Institutionenbildung erfolgt 8. Kooperation stärkt insofern das Vertrauen in Verhaltensreziprozität und Erwartungssicherheit 9, indem ihr institutionalisierter Rahmen die Schaffung von Transparenz fördert, was mit einem zunehmenden Grad an Regeleinhaltung einher geht 10. Zudem senken Institutionen die Transaktionskosten der Interaktion, d.h. die Kosten für die Aufrechterhaltung von Kommunikation, indem sie ein festes Procedere in der Zusammenarbeit zur Verfügung stellen Nichtkooperatives Verhalten: Erklärungsansätze und Folgewirkungen Internationale Kooperation bedingt eine Grundbereitschaft, einen umstrittenen Handlungsbedarf gemeinsam lösen zu wollen. Speziell unter sehr unterschiedlichen Interessenkonstellationen ist der Aufbau eines vertragsgebundenen Umfeldes 7 vgl. Keohane, Robert O.: International Institutions: Two Approaches. In: Hans-Hermann Hartwich (Hrsg.): Macht und Ohnmacht politischer Institutionen. Opladen: Leske + Budrich S Ebd.: Kohler-Koch, Beate: Zur Empirie und Theorie internationaler Regime. In: Theorien Internationaler Politik. Hrsg. v. Ursula Lehmkuhl. 3. ergänzte Auflage. München; Wien: Oldenbourg S Vgl. Zürn, Michael: Positives Regieren jenseits des Nationalstaates. Zur Implementation internationaler Umweltregime. In: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 4 (1997) Nr.1. S