Daseinsvorsorge und Siedlungsentwicklung Befunde zum demographischen Wandel aus Sicht der Raumordnung

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1 Demographiekongress Ideenforum für ländliche Infrastruktur Juni 2011 im BMVBS Berlin Daseinsvorsorge und Siedlungsentwicklung Befunde zum demographischen Wandel aus Sicht der Raumordnung Dr. Hans-Peter Gatzweiler, Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) Was gibt es noch Neues an Befunden, die das Modellvorhaben der Raumordnung, das Aktionsprogramm Regionale Daseinsvorsorge des BMVBS begründen? Ich möchte gestützt auf Prognosen, Modellrechnungen und Analysen des BBSR sowie einschlägige Modellvorhaben der Raumordnung zeigen, dass es einen großen Handlungsbedarf für ein solches Aktionsprogramm gibt. Denn in vielen ländlichen, dünn besiedelten Regionen sind die Auswirkungen des demographischen Wandels auf die Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen und privaten Dienstleistungen zunehmend zu spüren. Verstärkt durch geringe finanzielle Spielräume werden Städte, Gemeinden und Landkreise vor neue Herausforderungen gestellt. Im Einzelnen werde ich einige ausgewählte Befunde vorstellen, die Antworten geben auf - Fragen der Tragfähigkeit von Infrastruktureinrichtungen und des Ausmaßes der Betroffenheit von Bevölkerungsrückgang und Alterung als Auslöser von Handlungsbedarf im Bereich der Daseinsvorsorge und - Fragen der Kosten und der künftigen Finanzierbarkeit öffentlicher und privater Daseinsvorsorge angesichts schon bestehender regionaler Disparitäten in der Infrastrukturversorgung sowie - ein paar Schlussfolgerungen aus verschiedenen Modellvorhaben der Raumordnung ziehen, die in den vergangenen Jahren schon nach Antworten auf die Herausforderungen des demographischen Wandels gesucht haben. Als räumliche Analyseebene dienen mir dabei u. a. Mittelbereiche (bundesweit rd. 900). Mittelbereiche decken eine wichtige funktionale räumliche Alltagsebene ab, die insbesondere der Bedeutung von Klein- und Mittelstädten für eine flächendeckende Grundversorgung der Bevölkerung in ländlichen Räumen Rechnung trägt.

2 (1) Mittelbereiche und ihre Tragfähigkeit (Folie 1) Der demographische Wandel, vor allem Bevölkerungsverluste, können zu Tragfähigkeitsproblemen für Versorgungseinrichtungen an zentralen Orten führen. Eine (schon etwas ältere) MKRO- Entschließung fordert für die Auslastung der Einrichtungen im Mittelbereich eine Mindesteinwohnerzahl von und in dünn besiedelten Gebieten von Einwohnern. Die kartographische Analyse der Tragfähigkeitsgefährdung zeigt im Ergebnis, welche Mittelbereiche schon heute und in Zukunft diese Tragfähigkeitsschwellen unterschreiten. Tragfähigkeitsprobleme treten besonders dort hervor, wo eine stark abnehmende Bevölkerung und noch relativ dichte zentralörtliche Netze zusammentreffen, wie etwa in Südniedersachsen, Nordhessen oder im thüringisch-bayerischen Grenzraum. Aber auch in weiten Teilen Mecklenburg-Vorpommerns, Sachsen-Anhalts und Brandenburgs drohen noch Tragfähigkeitsprobleme, obwohl hier in den letzten Jahren schon eine Anpassung, d. h. Ausdünnung des Zentrale-Orte- Systems (Reduzierung der Zahl und Stufen) an den demographischen Wandel in Verbindung mit Erreichbarkeitseinbußen erfolgt ist. Mittelbereiche und ihre Tragfähigkeit 2

3 (2) Räume mit vordringlichem Handlungsbedarf (Folie 2) Der demographische Wandel als Risikofaktor einer flächendeckenden Daseinsvorsorge macht sich nicht nur in einem allgemeinen Nachfragerückgang nach Infrastrukturleistungen, der die ökonomische Tragfähigkeit von Einrichtungen und Anlagen gefährdet, bemerkbar. Hinzu kommen vor allem altersstrukturbedingte Verschiebungen der Nachfrage nach Leistungen, die sich in z. T. massiven Bedarfsrückgängen nach bestimmten Leistungen (z. B. Schulen) bei gleichzeitigen Bedarfszuwächsen bei anderen Infrastrukturen äußern (z. B. Gesundheitsleistungen, Altenpflege). Der Index der Betroffenheit von Bevölkerungsrückgang und Alterung als Auslöser von Handlungsbedarf im Bereich der Daseinsvorsorge ist ein Versuch, die Gesamtintensität des vom demographischen Wandel ausgelösten Handlungsbedarfs für den Bereich der Daseinsvorsorge zu erfassen. Es zeigt sich deutlich, dass es in erster Linie die ländlichen, dünn besiedelten Räume in den neuen Ländern sind, wo sich die Aufgabe der Sicherung der Daseinsvorsorge als Zukunftsaufgabe stellt. Aber auch viele ländliche Räume im Westen der Republik sind zunehmend betroffen. Neben dem Risikofaktor Demographischer Wandel gibt es noch weitere Risikofaktoren für die künftige Infrastruktur. Eine wichtige Rolle für eine zukunftsfähige, flächendeckende Daseinsvorsorge spielt so auch der Risikofaktor Privatisierung/Liberalisierung. Betroffen hiervon sind vor allem Leistungen privater Dienstleister, deren Angebotsverhalten nicht oder nur eingeschränkt staatlicher Regulierung unterliegt. Beispiele sind etwa Telekommunikations- und Bankdienstleistungen, der Lebensmitteleinzelhandel oder auch die Gesundheitsversorgung, speziell die Krankenhausversorgung. Am Beispiel der Krankenhausversorgung lässt sich das Zusammenspiel beider Risikofaktoren verdeutlichen: Die betriebswirtschaftliche Rentabilität von Krankenhäusern hängt von der Nachfrage nach medizinischen Leistungen ab, die wiederum stark vom Alter abhängt. Besonders ausgeprägt ist die Zunahme der Inanspruchnahme von Leistungen mit dem Alter bei den Krankenhäusern der Grundversorgung. Aus der Verknüpfung der prognostizierten alters- und geschlechtsspezifischen Bevölkerungsentwicklung mit dem entsprechenden Nachfrageverhalten ergibt sich insgesamt eine Zunahme der Nachfrage, d. h. der Krankenhausfälle, insbesondere im Westen, weniger im Osten. In vielen Teilräumen ist hier sogar eine Abnahme der Krankenhausfälle zu erwarten (Folie 3). 3

4 Betroffenheit von Bevölkerungsrückgang und Alterung Der Gesamtindex setzt sich zusammen aus Indikatoren zu: Bevölkerungsdichte und -verteilung gegenwärtiger und künftiger Abnahme der Bevölkerung gegenwärtiger und künftiger demographisch bedingter Änderung altersspezifischer Nachfrage nach sozialer Infrastruktur Krankenhausstandorte und demographische Entwicklung in den neuen Ländern auch Teilräume mit abnehmender/ stagnierender Nachfrage 4

5 Für die Grundversorgung in der Fläche ist die Erreichbarkeit der Krankenhäuser von entscheidender Bedeutung. Schon heute beträgt die Pkw-Fahrtzeit zum nächsten Krankenhaus der Grundversorgung in vielen ländlichen Räumen schon 20 Min. und mehr (siehe Folie 4, linke Karte). Kommt es zur Reduktion der Krankenhausdichte aus betriebswirtschaftlichen Gründen siehe Szenario Wegfall des jeweils nächsten Krankenhauses ist in weiten Teilen des ländlichen Raums das nächste Krankenhaus der Grundversorgung nicht mehr in 20 Minuten zu erreichen (siehe Folie 4, rechte Karte). Hier gilt es, das Zentrale-Orte-System als Sicherungsinstrument einer flächendeckenden Grundversorgung anzuwenden. Durch die Konzentration von Krankenhäusern in hochrangigen zentralen Orten kann eine abgestufte stationäre Gesundheitsversorgung flächendeckend gesichert werden. Um negativen Folgen für die Versorgung der Bevölkerung entgegenzuwirken, sollten frühzeitig Krankenhausstandorte in ländlichen Räumen identifiziert werden, die bei einer Gefährdung ihrer Tragfähigkeit zur Sicherung der Versorgung in der Fläche gefördert werden sollten. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz eröffnet hier die Möglichkeit eines Sicherstellungszuschlags ( 17 b KHG), um Krankenhausstandorte zu erhalten und damit eine wohnraumnahe Grundversorgung zu sichern. Erreichbarkeit von Krankenhäusern 5

6 (3) Finanzierbarkeit öffentlicher Daseinsvorsorge Der demographische Wandel hat auch Folgen für die Finanzierbarkeit öffentlicher Daseinsvorsorge, denn die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben hängen stark vom Alter der Bevölkerung ab. Dies belegt eine Studie Arbeitsmarkteffekte und finanzpolitische Folgen der demographischen Alterung in Deutschland des Forschungsinstituts zur Zukunft der Arbeit. Das Altersprofil der staatlichen Ausgaben pro Kopf verhält sich nahezu spiegelbildlich zum Profil der öffentlichen Einnahmen (Folie 5). Bei einer Betrachtung des Altersquerschnitts ist offensichtlich, dass der mit einer Zunahme der Bevölkerung in den höheren Altersgruppen entstehende Ausgabendruck nicht durch relative Entlastungen bei jüngeren Altersgruppen aufgefangen werden kann, zumal die z. T. starke Abnahme der mittleren Jahrgänge auch einen Einnahmerückgang (bei den lohnbezogenen Steuern und Beiträgen) bewirkt. Anhand einer einfachen Modellrechnung lässt sich zeigen, dass bei unverändertem Niveau der Einnahmen und Ausgaben pro Kopf, also des Altersprofils der staatlichen Einnahmen und Ausgaben die rasche Alterung der Bevölkerung zwangsläufig zu einer Veränderung der jährlichen Einnahmen- und Ausgabenströme führt. Dies wirkt sich wiederum auf die jährlichen öffentlichen Haushalte aus, d. h. die finanzielle Situation von Städten und Gemeinden. Ergebnis der Modellrechnung ist ein Indikator, die finanzpolitische Nachhaltigkeitslücke, gemessen als Nettofinanzierungsbeitrag in Euro je Einwohner. Er verdeutlicht, dass sich aufgrund ihrer Demographiesensibilität die Situation der öffentlichen Haushalte und damit die finanzielle Situation der allermeisten Kommunen, mittelfristig deutlich verschlechtern dürfte (Folie 6). Flächendeckend betroffen sind vor allem wiederum die neuen Länder, aber neben altindustrialisierten Verdichtungsräumen (Ruhrgebiet, Saarland) auch weite ländliche Gebiete in den alten Bundesländern. Die demographische Entwicklung dürfte also unter Umständen die Haushaltsprobleme vieler Kommunen in Deutschland noch verschärfen und damit auch die Finanzierung der öffentlichen Daseinsvorsorge. 6

7 Finanzpolitische Folgen der demographischen Alterung Staatseinnahmen und -ausgaben in Abhängigkeit vom Alter Bei unverändertem Niveau der Einnahmen und Ausgaben pro Kopf führt die rasche Alterung der Bevölkerung zwangsläufig zu einer Veränderung der Einnahmen und Ausgabenströme mit Auswirkungen auf die finanzielle Situation von Städten und Gemeinden, d. h. auch die Finanzierbarkeit öffentlicher Daseinsvorsorge. Quelle: Arndt und Bonin 2002, IZA DP No. 667 Das Altersprofil der staatlichen Ausgaben pro Kopf verhält sich nahezu spiegelbildlich zum Profil der öffentlichen Einnahmen. Finanzpolitische Nachhaltigkeitslücke Entwicklung

8 (4) Abnahme der Siedlungsdichte und Infrastrukturkosten Schrumpfende und alternde Regionen machen es erforderlich, sich auch mit den Themen Siedlungsflächenzunahme und Abnahme der Siedlungsdichte intensiver auseinander zu setzen. Denn Infrastrukturleistungen und -kosten stehen in direkter Abhängigkeit zur Siedlungsstruktur. Je geringer die Siedlungsdichte, umso höher sind die Infrastrukturkosten bzw. bei einer Abnahme der Siedlungsdichte Kostensteigerungen durch Remanenzkosteneffekte. Damit ist gemeint, dass die sinkende Nachfrage nicht mit proportionalen Kostensenkungen der Leistungserbringung beantwortet werden kann. Eine gering verdichtete, disperse Siedlungsweise verursacht im Bereich der technischen Infrastruktur erheblich mehr Aufwand und Kosten als eine verdichtete Siedlungsform. Kostensteigerungen durch Remanenzkosteneffekte sind hier am wahrscheinlichsten (Faustformel: Halbierte Siedlungsdichte = doppelte Kosten) (siehe Folie 7). Auch die Erreichbarkeit sozialer Infrastruktureinrichtungen korrespondiert eng mit der Siedlungsdichte. Gering verdichtete Siedlungsgebiete sind mit längeren Wegen verbunden hinzu kommt die geringe Leistungsdichte des öffentlichen Personennahverkehrs in ländlichen Räumen. Siedlungsdichte und Infrastrukturkosten Infrastrukturleistungen und - kosten stehen in direkter Abhängigkeit zur Siedlungsstruktur. Je geringer die Siedlungsdichte umso höher sind die Infrastrukturkosten bzw. Kostensteigerungen durch Remanenzkosteneffekte. Damit ist gemeint, dass die sinkende Nachfrage nicht mit proportionalen Kostensenkungen der Leistungserbringung beantwortet werden kann. 8

9 Die Karte zeigt die Räume, für die möglicherweise ein überdurchschnittlicher Trend zu höheren Pro-Kopf-Kosten der technischen Infrastruktur wie auch bestimmter sozialer Infrastrukturen zu erwarten ist (Folie 8). Betroffen sind vor allem Räume mit schon heute sehr geringer Siedlungsdichte und einem starken und sehr starken weiteren Rückgang der Siedlungsdichte (wobei eine hier nicht angenommene, aber wahrscheinlich weitere Zunahme der Siedlungsfläche zu einer Problemverschärfung führen würde). Für die künftige Siedlungsentwicklung ist deshalb Umbau statt Zuwachs angesagt. Siedlungsdichte und Infrastrukturkosten Räume, für die möglicherweise ein überdurchschnittlicher Trend zu höheren Pro-Kopf-Kosten der technischen Infrastruktur wie auch bestimmter sozialer Infrastrukturen zu erwarten ist, sind vor allem Räume mit schon heute sehr geringer Siedlungsdichte und einem starken und sehr starken weiteren Rückgang der Siedlungsdichte (wobei eine hier nicht angenommene, aber wahrscheinlich weitere Zunahme der Siedlungsfläche zu einer Problemverschärfung führen würde). Umbau statt Zuwachs muss deshalb die Strategie für die Siedlungsentwicklung in diesen Räumen sein. 9

10 Schon heute bestehen große regionale Unterschiede in der Infrastrukturversorgung (Folie 9). Was Einrichtungen der allgemeinen Grundversorgung betrifft, die der täglichen Bedarfsdeckung dienen, wie z. B. Einzelhandelsgeschäfte, Bäckereien, Metzgereien, Gaststätten oder wichtige Dienstleistungseinrichtungen wie Postfilialen, Sparkassen-/Bankfilialen oder Polizeidienststellen sowie Einrichtungen der Gesundheitsversorgung, die für eine alternde Bevölkerung immer wichtiger wird, ist der Besatz, die Dichte dieser Einrichtungen in den gefährdeten Mittelbereichen schon heute mit Abstand am niedrigsten. Regionale Disparitäten in der Infrastrukturversorgung Mittelbereiche in denen bereits sehr geringe Siedlungsdichten vorliegen und gleichzeitig eine sehr starke Abnahme der Siedlungsdichte erwartet wird, weisen die niedrigsten Infrastrukturdichten auf Sicherung der Grundversorgung Mittelbereiche mit relativ hoher Siedlungsdichte, in denen diese aber auf Grund der demographischen Entwicklung stark zurückgehen wird, weisen die höchste Infrastrukturdichte auf erheblicher Infrastrukturrückbau 10

11 (5) Schlussfolgerungen aus Modellvorhaben der Raumordnung Modellvorhaben sind schon seit längerem ein bewährtes Instrument der Raumentwicklungspolitik, um zusammen mit der Praxis vor Ort, in den Regionen, neue innovative Lösungen für anstehende Herausforderungen zu finden. So standen in den letzten Jahren die Folgen des demographischen Wandels und die damit verbundenen Anpassungserfordernisse im Mittelpunkt des raumordnerischen Aktionsprogramms (MORO) des BMVBS (siehe Folie 10). Die Erfahrungen aus diesen Modellvorhaben zeigen, dass die mit dem demographischen Wandel verbundenen Herausforderungen Aufgaben in nahezu allen kommunalen und regionalen Handlungsfeldern umfassen. Diese Situation erfordert einen breiten Politik-, Finanzierungs- und Maßnahmenansatz. Mit einzelnen Projekten in einzelnen Handlungsfeldern lässt sich keine strategisch ausgerichtete Regionalentwicklung für schrumpfende Regionen etwa nach dem Motto Umbau statt Zuwachs realisieren. 11

12 Eine alternative Regionalpolitik muss sich aus kleinsten Ansätzen, aus der Region selbst heraus entwickeln. Das setzt Akteure voraus, die aus eigener Kenntnis und eigenem Antrieb neue Wege gehen wollen. Solche Akteure, das zeigen unsere Erfahrungen in zahlreichen Modellvorhaben und Wettbewerben, gibt es in allen Regionen. Der MORO-Wettbewerb Menschen und Erfolge Aktiv für Ländliche Infrastruktur belegt dies eindrucksvoll. Er zeigt, dass es zahlreiche, vielfältige Lösungen für eine zukunftsfähige Infrastrukturversorgung in ländlichen Räumen gibt, die sich auf Subsidiarität und Solidarität stützen. Regionalplanung und Raumordnung unter dem Vorzeichen der Schrumpfung gelingt nur durch kommunikative und kooperative Prozesse und die müssen zudem auf lange Zeit ausgelegt sein, um die notwendigen Abstimmungen und Anpassungen von Einrichtungen in den Regionen durchführen zu können. Das zeigen vor allem die Erfahrungen aus dem Modellvorhaben Demographischer Wandel Region schafft Zukunft. Das aktuell vom BMVBS initiierte und vom BBSR betreute Aktionsprogramm Regionale Daseinsvorsorge will diese Erfahrungen nutzen und eine kontinuierliche Auseinandersetzung mit dem regionalen Umbau der Daseinsvorsorge in Deutschland anstoßen. Stärkung des Bottum-up- Prinzips, von Subsidiarität, und einer Trial-and-Error-Strategie, von Innovation, sind die Vorgaben des Bundes an die ausgewählten Regionen zur eigenständigen Ausgestaltung einer zukunftsfähigen regionalen Daseinsvorsorgepolitik. In diesem Zusammenhang sei noch eine letzte Anmerkung bzw. Frage gestattet: Brauchen wir ein neues Paradigma und eine andere Politik für die Gestaltung/Sicherung der Daseinsvorsorge? Ich finde, die nachhaltige Sicherung und Gestaltung der räumlichen Daseinsvorsorge muss der unabänderlichen Tatsache der Gleichzeitigkeit und des räumlichen Nebeneinanders von Wachstum und Schrumpfung in Deutschland Rechnung tragen. Seit längerem schon ist dies und mittel- /langfristig wird dies auch weiter der Trend der Raumentwicklung in Deutschland sein. Er legt ein Abschiednehmen vom wohlfahrtsstaatlich geprägten Leitbild der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse und eine Hinwendung zum europarechtlich inspirierten Leitbild des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts nahe. Mit einem solchen Paradigmenwechsel ließen sich neue Gestaltungsspielräume gewinnen, auch für eine Regionalstrategie Daseinsvorsorge bzw. das Aktionsprogramm regionale Daseinsvorsorge, dessen Anspruch es ist, flexibler, offener für Neues zu sein und mehr inhaltliche Lösungsmöglichkeiten zu bieten. 12