Staatsverschuldung in der ökonomischen Theorie

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1 Staatsverschuldung in der ökonomischen Theorie Sebastian Voll Volkswirtschaftliches Seminar im Rahmen der Bildungsveranstaltungen der Hanns-Seidel-Stiftung , Wildbad Kreuth 1

2 1. Staatsfinanzen im Zeitablauf: Wieso wächst der Staat? 2. Staatsverschuldung: Gibt es gute ökonomische Gründe? 3. Wie erklären Ökonomen schlechte Verschuldung? 2

3 1. Staatsfinanzen im Zeitablauf wieso wächst der Staat? Mrd x Staatseinnahmen, Mrd. Euro, Kaufkraft von 2010 Linear (Staatseinnahmen, Mrd. Euro, Kaufkraft von 2010) 103 Mrd. 3

4 Staatsfinanzen im Zeitablauf wieso wächst der Staat? 1) reales BIP-Wachstum : Faktor 7,5 2) Steigerung der Staatseinnahmenquote des BIP: Faktor 1, Abgabenquote, % des BIP; Quelle: Bundesbank (links) reales BIP (Index), 2010=100, Statistisches Bundesamt, (rechts) 4

5 1. Staatsfinanzen im Zeitablauf wieso wächst der Staat? Rein ökonomische Begründungen Wagnersches Gesetz: (Adolph Wagner, 1893) Technischer Fortschritt erfordert neue Bereiche der Staatstätigkeit Bereitstellung größerer Vielfalt versch. Dienstleistungen (Straßenbeleuchtung, Flughäfen, Bildung, Gesundheit ) dadurch steigende Staatsquoten Ökonomische Begründung zu wohlfahrtsstaatlicher Aktivität und Subvention (Bildung, Arbeitslosenversicherung, Krankenversicherung, Umweltsubventionen, Forschungsförderung ) Brechtsches Gesetz : (Arnold Brecht, 1932) Bevölkerungsdichte als Ausgabentreiber Zusammenleben moderner Gesellschaften in Städten und Urbanisierung erfordert Mehrausgaben (Recht und Ordnung, Infrastruktur etc.) 5

6 1. Staatsfinanzen im Zeitablauf wieso wächst der Staat? Politische Prozesse als Ausgabentreiber Stimmentausch & Koalitionenbildung - Gordon Tullock Folge: sparsame Mehrheit im Parlament wird überstimmt Lobbying - Gary Becker, Mancur Olson Staatsausgaben sind oft Folge von Lobbying Je stabiler eine Nation, desto besser lernen Lobbygruppen, ihre Interessen zu artikulieren Anzahl und Macht der Interessengruppen wächst im Zeitablauf Bürokratietheorie - Wildavsky, Niskanen, Popitz, Brennan und Buchanan Behörden und Verwaltungen dehnen sich mit der Zeit aus: Leviathan Dadurch Kostenanstieg und Wachstum des Staates Mehrheiten im Kabinett Ein einzelner Finanzminister vs. mehrere Fachminister Je mehr Fachminister, desto stärkere Ausgabensteigerungen 6

7 1. Staatsfinanzen im Zeitablauf wieso wächst der Staat? Geographische Interessenvertretungen - Föderalismus Ein anderer zahlt die Rechnung (Weingast, Shepsle und Johnsen (1981)): Nutzen regionaler Projekte wird überschätzt wenn Nachbarn Teil der Finanzierungskosten tragen dadurch Ausdehnung der Ausgaben im Gesamtstaat Dort oben hat jemand Geld und die Nachbarn nehmen es sich doch auch (Besley, Coate (2003)): Zentralstaat verfügt über meisten Einnahmen unteren Ebenen über viele Aufgaben Zentralbudget ist demnach Allmendegut und wird übernutzt Wählerstimmen durch Bundesmittel (Mueller, 2003) Bundesebene kann durch regionale Projekte Wählerstimmen gewinnen dadurch Ausdehnung regionaler Projekte tw. zu Lasten bundesstaatlicher Aufgaben 7

8 Staatsverschuldung: gute ökonomische Gründe (1) 90.0% Deutschland: Staatsverschuldung in % des BIP 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Quelle: Verschuldung: statistisches Bundesamt, FS 14R5, BIP: SVR, ZR40; Verschuldung ab 2014 nach Vorgaben des europäischen Fiskalpaktes, Stand: November

9 2. Staatsverschuldung: gute ökonomische Gründe (1) Begründung konjunktureller Defizite: Antizyklische Fiskalpolitik: Keynes (1936) Kompensation des privaten Nachfrageausfalls in Konjunkturkrisen Problem des halben Keynes Einnahmenstabilisierung: Barro (1979) Schuldenaufnahme zur Kompensation von Einnahmeausfällen Empirische Untersuchung der USA und GB für 200 Jahre Problem: Schuldenanstieg seit 1960er Jahren nicht zu erklären 9

10 2. Staatsverschuldung: gute ökonomische Gründe (2) Begründung struktureller Defizite: Investitionen: Lorenz von Stein (1878) Goldene Regel der Fiskalpolitik Beteiligung zukünftiger Generationen an den Finanzierungslasten von Investitionen in dem Maße, in dem diese profitieren Aufnahme der privaten Ersparnisse: Diamond (1965); von Weizsäcker (erneut 2012): hohe private Ersparnis kann vom privaten Sektor nicht aufgenommen werden bzw. führt zu niedrigsten Zinsen Staat muss daher Schulden aufnehmen, damit Ersparnis überhaupt angelegt werden kann Wichtig: gilt nur für Inlandsverschuldung 10

11 Staatsverschuldung: gute ökonomische Gründe (3) 6 Konjunkturelle vs. strukturelle Defizite, % des BIP Quellen: RWI, 2012 ; BMF, 2013; SVR, 2013 konjunkturell bedingtes Defizit strukturelles Defizit tatsächlicher Finanzierungssaldo strukt. Def. BMF 11

12 2. Staatsverschuldung: gute ökonomische Gründe (3) Investitionen vs. Defizite, Mrd. Euro Quelle: Statistisches Bundesamt (2013), FS 18, Reihe 1.5 Bruttoinvestitionen (-)Finanzierungssaldo Positiv: im Durchschnitt Investitionen = Verschuldung Aber: Nettoinvestitionen? Ertragswert der Investitionen (Abschreibungen und Zinsen?) Eigenbeteiligung? 12

13 Staatsverschuldung: gute ökonomische Gründe (3) Quelle: Statistisches Bundesamt (2013), FS 18, Reihe 1.5 Volkswirtschaftliches Sparen in % des verfügbaren Einkommens Sparen der privaten Haushalte in % des verfügbaren Einkommens Sparquoten des privaten Sektors steigen nicht dauerhaft Langfristiger Trend: leicht sinkende Sparquoten (in allen Industrieländern) Dabei aber: zyklische Entwicklungen 13

14 2. Staatsverschuldung: gute ökonomische Gründe (4) Zwischenfazit es gibt tatsächlich gute Gründe für Staatsverschuldung diese erklären aber nicht, wieso der Staatsschuldenstand stetig weiter steigt, denn: 1. konjunkturelle und antizyklische Defizite sollten sich im Zeitablauf mit konjunkturellen Überschüssen ausgleichen 2. Defizite, die auf der goldenen Regel der Fiskalpolitik beruhen, sollte in der langen Frist zu Mehreinnahmen führen 3. Seit 1960 sinkende private Sparquote rechtfertigt keine Staatsverschuldung Wie erklären Ökonomen die dauerhaft zu hohe Neuverschuldung sonst? Ökonomische Theorie der Politik 14

15 3. Schlechte Schulden : ökonomische Erklärungen Fiskalillusion Irrationalität der Bürger Amilcare Puviani (1897), J. Buchanan (1977): o Wähler überschätzen Nutzen der (kreditfinanzierten) Staatsausgaben o Unterschätzen aber zukünftige Steuerlasten Irrationalität o Probleme dieser Theorie: 1. Unplausibel, warum die Wähler ständiger Fehleinschätzung unterliegen Psychologie: rationale Ignoranz 2. Hoffen die einzelnen Bürger, sich der Rückzahlung entziehen zu können? 3. Wieso tritt Fiskalillusion anscheinend erst ab 1970 auf? 4. Wieso nicht in allen Ländern gleichermaßen? 15

16 3. Schlechte Schulden : ökonomische Erklärungen Intergenerationale Verteilung Der Irrtum der Eltern Paradoxon: Eltern und die ganze Gesellschaft vererben i.d.r. positives privates (Netto-) Vermögen Aber die (relative) Staatsverschuldung erhöht sich mit steigendem Wohlstand ebenfalls poliitische Wahl der Eltern passt nicht zu privatem Handeln Zukunftsoptimismus: (Cukierman und Meltzer (1989)): Arme Eltern erwarten ein Wachsen der Wirtschaft in der Zukunft: den Kindern geht es viel besser als ihnen selbst Der Schuldendienst in der Zukunft ist für Kinder daher leichter möglich als Sparen der Eltern heute Problem: Wieso steigen die Schulden seit 1970, während die Wachstumsraten sinken? 16

17 3. Schlechte Schulden : ökonomische Erklärungen Parteienwettbewerb, Wählerpolarisierung und Unsicherheit International ist zu beobachten, dass diejenigen Länder höhere Schulden haben, in denen: häufige Regierungswechsel stattfinden Wählerschaft stark polarisiert ist Reagan-Paradoxon : (Persson und Svensson (1989), Alesina und Tabellini (1990)) Heutige Regierung betrachtet Staatsverschuldung als Mittel, um Handlungsspielraum der zukünftigen Regierung einzuschränken kann Schuldenaufnahme über viele Parteien erklären, auch bei konservativen Parteien 17

18 3. Schlechte Schulden : ökonomische Erklärungen Verteilungskonflikte in Regierungskoalitionen International ist zu beobachten, dass: Je länger eine Regierung an der Macht ist, desto geringer sind ihre Defizite Je höher die Anzahl der Koalitionsparteien ist, desto länger wird die Anpassung der Defizite verzögert Wieso sparen auch konservative Parteien nicht?: Stellungskrieg der Gruppen Alesina und Drazen (1991) Ursache ist Parteienwettbewerb: diejenige Partei, die zuerst mit (hartem) Sparen anfängt, verliert die nächste Wahl Bei Wirtschaftswachstum wird nicht gespart alle erfreuen sich an sprudelnden Mehreinnahmen Im Fall des Abschwungs: Kampf um verbliebene Mittel, kein Sparen Aufschub und Verstärkung der Schuldenproblematik Wieso sparen Regierungen nicht, die aus Koalitionen bestehen?: Schwache Regierungskoalitionen: Drazen und Grilli (1993) Hoffnung auf alleinige Regierung nach der nächsten Wahl Um damit Kosten den anderen Wählergruppen aufzubürden 18

19 3. Schlechte Schulden : ökonomische Erklärungen Strenge des Haushaltsrechtes Von Hagen (1992): Defizite sind geringer, je: o stärker die Position des Finanzministers im Haushaltsrecht o stärker die Prozedur des Haushaltsbeschlusses vorgegeben ist o geringer die Änderungsmöglichkeiten des Parlamentes an der Haushaltsvorlage o transparenter das Haushaltsrecht ist o wenn Parlament über den Haushalt als Paket statt über viele einzelne Punkte abstimmen kann o IWF (1997) In bundesstaatlich organisierten Nationen lässt sich beobachten, dass: o geringe wirtschaftliche Ungleichheit zwischen den Ländern: dezentrale Schuldenschranken ausreichend o Bei höherer Ungleichheit sind nur zentral beaufsichtigte Schuldenschranken wirksam o Einmalige Schuldenübernahme durch Zentralregierung verringert die Haushaltsdisziplin in der langen Frist 19

20 Fazit Konjunkturelle und antizyklische Defizite lassen sich ökonomisch rechtfertigen Erklären jedoch nicht den Anstieg der Staatsverschuldung seit 1960 Dieser ist eher auf strukturelle Defizite zurückzuführen Rein ökonomische Rechtfertigungen für diese Schuldenarten sind tw. umstritten Und erklären auch die Höhe der strukturellen Defizite nicht Der Ansatz der politischen Ökonomie kann den Anstieg der Staatsverschuldung aus dem politischen Prozess heraus erklären Die wichtigste Schranke für Anstieg der Staatsverschuldung ist der institutionelle Rahmen siehe den Vortrag am Sonnabend 20

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