Treiber und institutionelle Schranken der Staatsverschuldung in Deutschland

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1 Treiber und institutionelle Schranken der Staatsverschuldung in Deutschland Sebastian Voll 1

2 Gliederung 1. Treiber der Staatsverschuldung a) Entwicklung der Staatseinnahmen b) Abgaben und Neuverschuldung im internationalen Vergleich c) Entwicklung der Staatsausgaben in Deutschland d) Entwicklung der Staatsausgaben nach Ausgabenbereichen 2. Institutionelle Schranken der Staatsverschuldung a) Was ist damit gemeint? b) Die Anfänge der Bundesrepublik Neustart 1949? c) Der Weg in den Schuldenstaat die Finanzreform von 1969 d) Den Fuß auf der Schuldenbremse die Finanzreform von

3 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 3.1 vom ; Zinsausgaben : Sachverständigenrat, Ausgaben der Sozialkassen von : Erbsland, Manfred (1996) 1,200,000 1,000, , , , ,000 0 Entwicklung der gesamtstaatlichen Ausgaben Gesamtausgaben ohne SK und Zinsen Zinsausgaben Sozialkassen 3

4 Entwicklung der gesamtstaatlichen Ausgabenarten Entwicklung der Staatsausgaben nach Ausgabenarten, Gesamtstaat, Mrd Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 3.1 vom Personal Personal 97ff Sachaufwand SA 97ff Zinsen Bau Ausdehnung der öffentlich Beschäftigten: 1950: 1,3 Mio. Vollzeitäquivalente Stellen im ÖD 2005: 2,7 Mio. Vollzeitäquivalente Stellen im ÖD 4

5 Entwicklung der Anteile der gesamtstaatlichen Ausgaben nach Bereichen (182 Mrd. i.p. v. 2010) (410Mrd., i.p.v. 2010) (474 Mrd. i. P.v. 2010) 01% 06% 05% 04% 01% 02% 06% 04% 07% 07% 12% 06% 03% 18% 08% 13% 05% 07% 07% 06% 11% 07% 08% 20% 03% 08% 04% 26% 01% 04% 22% 19% 02% 11% 23% 02% pol. Führung und Verwaltung ÖS und Vert Bildung gesamt F&E SozSi ohne SK G-U-S-Lw W-St-R-komG WiFö Vk-TK St-Unt Vermögen Allg. FiWi ohne Zi Quelle: siehe Folie 11 5

6 Erläuterung der Legende: i.p.v.: in Preisen von F&E: Forschung und Entwicklung außerhalb der Hochschulen ÖS und Vert: Öffentliche Sicherheit und Verteidigung SozSi ohne SK: Soziale Sicherheit ohne Sozialkassen G-U-S-Lw: Gesundheit, Umweltschutz, Sport, Landwirtschaft W-St-R-komG: Wohnungsbau, Städtebau, Raumordnung, kommunale Gemeinschaftsdienste WiFö: Wirtschaftsförderung Vk-Tk: Verkehrswesen und Telekommunikation St-Unt: Staatsunternehmen Allg. FiWi ohne Zi: Allgemeine Finanzwirtschaft ohne Zinsen 6

7 Fazit zu den Treibern der Staatsverschuldung Vergleich mit anderen OECD-Ländern: Steuer- und Abgabenquote in Deutschland langjährig über OECD- Durchschnitt Zusammenhang zwischen Abgabenquote und Neuverschuldung: 1. Höhere Abgabenquoten schützen nicht vor höherer Neuverschuldung 2. Aber: niedrigere Abgabenquoten führen nicht zwingend zu höherer Neuverschuldung Staatsverschuldung ist eher ein Ausgaben- als ein Einnahmenproblem Wesentliche Treiber der Ausgabensteigerungen nach Bereichen schwer zu identifizieren Generell: Steuerfinanzierte Sozialausgaben, Bildungspolitik, Verteidigung, Allgemeine Finanzwirtschaft: Pensionen Aber: jährliche (nominelle) Wachstumsraten im Budget von 5-9% p.a. in jedem Bereich seit

8 Gerhard Schröder Angela Merkel Ludwig Erhard K.G.Kiessinger Willi Brandt Helmut Schmidt Helmut Kohl Verschuldungsverlauf % 80.0% 70.0% 60.0% Konrad Adenauer 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Quelle: Verschuldung: statistisches Bundesamt, FS 14R5, BIP: SVR, ZR40; Planung Verschuldung ab 2013: BMF nach Vorgaben des Europäischen Fiskalpaktes 8

9 Institutionelle Schranken der Staatsverschuldung in Deutschland Was ist damit gemeint? sowohl rechtliche (formelle) Regelungen aber auch damit verbunden die Meinung der a) Öffentlichkeit b) Fachexperten c) Politiker über die Anwendung und Auslegung der formellen Regeln 9

10 Anfänge der Bundesrepublik Art. 115 GG i.d.f. von 1949 [1] Im Wege des Kredites dürfen Geldmittel nur bei außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken und nur auf Grund eines Bundesgesetzes beschafft werden. [2] Kreditgewährungen und Sicherheitsleistungen zu Lasten des Bundes, deren Wirkung über ein Rechnungsjahr hinausgeht, dürfen nur auf Grund eines Bundesgesetzes erfolgen. [3] In dem Gesetze muß die Höhe des Kredites oder der Umfang der Verpflichtung, für die der Bund die Haftung übernimmt, bestimmt sein 10

11 Anfänge der Bundesrepublik Art. 115 GG i.d.f. von 1949 Welche öffentliche Meinung liegt hier zu Grunde? Staatsverschuldung und Inflation (offen und verdeckt) im 1. und 2. Weltkrieg sowie den Zwischenkriegsjahren Währungsreformen und Schuldenschnitt 1948 (Schuldenschnitt um 93%) Folge: Enteignung der Bürger, da nur ca. 0,3% Auslandsverschuldung 11

12 Anfänge der Bundesrepublik Art. 115 GG i.d.f. von 1949 Welche fachliche Meinung liegt hier zu Grunde? Rechtlich-formell: Unmittelbare Anknüpfung an Art. 87 der Weimarer Reichsverfassung bzw. Art. 65 der Preußischen Verfassung von 1920 Ökonomische: Klassische Sicht der Nationalökonomie zur Staatsverschuldung o Sog. Crowding-out der privaten Investitionen durch die kreditfinanzierten Staatsausgaben o produktive private Nachfrage vs. unproduktive staatliche Nachfrage o Staatsverschuldung eher politisch zu begründen: Verschiebung Steuerlast o Ricardianische Schuldenillusion der Wähler Regelmäßige Finanzierung des Haushaltes über Schulden soll nicht stattfinden 12

13 Anfänge der Bundesrepublik Art. 115 GG i.d.f. von 1949 Rechtliche Schranken des Grundgesetzartikels Verschuldung nur bei außerordentlichen Bedürfnissen: o Krieg, Katastrophen etc. o (Heutige) Interpretation: muss sich Kontrolle des Staats entziehen Im Regelfall nur bei Ertrag bringenden Ausgaben o Projekte, die auch später wieder zurechenbare Einnahmen erbringen Per Bundesgesetz, nicht nur einfacher Haushaltsbeschluss des Parlamentes exakte Spezifikation der Verwendung und der Höhe nach, kein Ermächtigungsrahmen zur beliebigen Verschuldung 13

14 Der Weg in den Schuldenstaat die Finanzreform von 1969 Auszug Troeger-Gutachten von 1966: Der moderne Industriestaat muß seine Wirtschafts[politik ] in den Dienst der inneren und äußeren finanziellen Stabilität eines kräftigen, möglichst gleichmäßigen Wirtschaftswachstums einer optimalen Ausnutzung der [ ] nationalen Produktionsfaktoren und einer gewissen Verringerung der Ungleichmäßigkeit in der Einkommens- und Vermögensverteilung stellen. Diese Zielsetzungen müssen von der Bundesregierung stärker als bisher durch eine wirksame Fiskal- und Kreditpolitik gefördert werden. Dazu muss ihr das notwendige Instrumentarium zur Verfügung stehen. 14

15 Der Weg in den Schuldenstaat die Finanzreform von 1969 Welche fachliche Meinung liegt hier zu Grunde? 1. Änderung der Ansichten über Staatsverschuldung: We owe it to ourselves (Abba Lerner, 1948) o In der Periode der Rückzahlung der Staatsverschuldung: Umverteilung von Ressourcen innerhalb der Gesellschaft keine Lasten in Zukunft Konzept der zukunftsbegünstigenden Staatsverschuldung o Rechtfertigt die Beteiligung späterer Generationen o Da diese auch Nutzen aus Verschuldung ziehen 2. Änderung der Ansichten über die Rolle des Staates in der Wirtschaft: Trotz Verdrängungswirkung der privaten Ausgaben durch Staatsausgaben positive Multiplikatoreffekte der Staatsausgaben Idee der Globalsteuerung (Karl Schiller) von Konjunkturzyklen Staat als aktiver Spieler zur Glättung der Zyklen 15

16 Der Weg in den Schuldenstaat die Finanzreform von 1969 Welche öffentliche Meinung ist zu erkennen? Staatsverschuldung ist als Problem noch nicht zu erkennen Fiskalillusion? Hohe Zeitpräferenz? Soziale Aufstieg und Wohlstandsgewinn breiter Bevölkerungsschichten ist wichtig Gefahr des Endes des Wirtschaftswunders der Wiederaufbaujahre: Irrtum der Eltern? 16

17 Der Weg in den Schuldenstaat Art. 115 GG i.d.f. von 1969 (1) [1] [2] Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. [3] (2) Für Sondervermögen des Bundes können durch Bundesgesetz Ausnahmen von Absatz 1 zugelassen werden. 17

18 Schwächen des Art. 115 GG i.d.f. von 1969 Der Investitionsbegriff Rechtfertigt Schuldenfinanzierung in wirtschaftlichen Normalzeiten Schulden nun ein normales Instrument der Einnahmeerzielung Probleme des Investitionsbegriffes (notwendigerweise) unvollständiger Investitionsbegriff o Bildungsausgaben gelten nicht als Investition trotz Ertrag o schönere Landratsämter sind Investition; Ertragsfähigkeit fraglich Brutto- statt Nettoinvestitionsbegriff o Abschreibungen aus der Vorperiode müssten der Tilgungsleistung entsprechen (bzw. mögliche Neuverschuldung in nächsten Periode reduzieren) o Sonst droht Überschuldung 18

19 % 90.0% 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Schwächen des Art. 115 GG i.d.f. von 1969 der Investitionsbegriff Gesamtvermögen des Staates in % des BIP Nichtwohnbauten immaterielle Anlagegüter Wohnbauten Bauland Geldvermögen sonst. Sachanlagen Quelle: Statistisches Bundesamt (2013) Sektorale und Gesamtwirtschaftliche Vermögensbilanzen; 04. September

20 % 90.0% 80.0% 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Schwächen des Art. 115 GG i.d.f. von 1969 der Investitionsbegriff Gesamtvermögen des Staates in % des BIP Reinvermögen (Eigenkapital) Fremdkapital Quelle: Statistisches Bundesamt (2013) Sektorale und Gesamtwirtschaftliche Vermögensbilanzen; 04. September

21 Schwächen des Art. 115 GG i.d.f. von 1969 Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes Ausnahmevorbehalt rechtfertigt Verschuldung über (Brutto-) Investitionen hinaus Probleme dieses Begriffes rechtlich überaus unbestimmt und nicht konkretisierbar BVerfGE 79, 311: o starke und nachhaltige Störung des GesGG, o Schuldenaufnahme muss zur Störungsabwehr dienen o Aber: Beurteilungsspielraum liegt bei Regierung allein Folge: o seit 1969 verstieß jeder Finanzminister gegen den Grundsatz der Neuverschuldung nur in Höhe der Investitionsausgaben o allein seit 1990 bis 2011 bereits 15 mal 21

22 Gerhard Schröder Angela Merkel Ludwig Erhard K.G.Kiessinger Willi Brandt Helmut Schmidt Helmut Kohl Verschuldungsverlauf % 80.0% 70.0% 60.0% Konrad Adenauer 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% Quelle: Verschuldung: statistisches Bundesamt, FS 14R5, BIP: SVR, ZR40; Planung Verschuldung ab 2012: BMF 22

23 Die Schuldenbremse - Art 115 GG i.d.f. von 2009 Juristisch: Meinung der Fachexperten und Politiker o Unzufriedenheit mit den Begriffen aus Art. 115 i.d.f. von 1969 Ökonomisch: o Konzept der konjunkturellen Globalsteuerung verworfen o Hohe Staatsverschuldung international als Auslöser langjähriger Krisen o Buchanan (1958): Last der Schulden als Nutzeneinbuße zukünftiger Generationen, da Zahlungen nicht freiwillig Politisch: o immer stärkere Einschränkung des politischen Gestaltungsspielraumes durch Zinslasten o trotz fehlender Tilgung und sinkender Zinsen o Zuspitzung dieser Entwicklung in Zukunft durch Demographie absehbar 23

24 Die Schuldenbremse - Art 115 GG i.d.f. von % 18.0% 16.0% 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% Zins-Steuer-Quote einfache Zinslast * Quelle: Sachverständigenrat 2011, Datenreihe Einnahmen und Ausgaben der Öffentlichen Haushalte; Destatis 2011, Schulden der öffentlichen Haushalt, Fachserie 14, Reihe 5; *einfache Zinslast: eigene Berechnungen; hier: nur Bundeshaushalt, Ohne öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen des Staatssektors neues Erhebungsprogramm des statistischen Bundesamtes 24

25 Der Weg aus dem Schuldenstaat (?) Art. 115 GG i.d.f. von 2009 Aus meiner Sicht muss eine Neuregelung des Art. 115 GG [ ] folgenden Kriterien genügen: erstens mit den Bestimmungen des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes konsistent sein, zweitens eine ökonomisch plausible Begrenzung der strukturellen Neuverschuldung sicherstellen drittens ein Atmen der öffentlichen Haushalte mit der konjunkturellen Entwicklung ermöglichen und viertens glaubwürdig in dem Sinne sein, dass ihre Einhaltung wirksam kontrolliert und sanktioniert werden kann (Peer Steinbrück, ) 25

26 Der Weg aus dem Schuldenstaat (?) Art. 115 GG i.d.f. von 2009 Art. 115 GG i.d.f. von ) Verschuldung prinzipiell möglich; Bundesgesetz als Grundlage 2) Satz 1 und 2: Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Diesem Grundsatz ist entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. Abkehr von Verschuldung als normales Mittel der Einnahmenerzielung Ziel: strukturelles Defizit verhindern Erstmals eine feste volkswirtschaftliche Kennziffer ins Grundgesetz aufgenommen Wieso 0,35% Verschuldungsspielraum? 26

27 Der Weg aus dem Schuldenstaat (?) Art. 115 GG i.d.f. von 2009 Art. 115 GG i.d.f. von ) Sätze 3 bis 5: Ermöglicht Verschuldung für antizyklische Fiskalpolitik Dieser Teil der Verschuldung wird auf einem sog. Kontrollkonto erfasst Saldo soll 1,5% nicht überschreiten Überschreitet der Saldo des Kontos 1% des BIP ist dieses (konjunkturgerecht) zurückzuführen Ziel: verhindern des halben Keynesianismus Probleme: o Schätzfehler begründen Recht zur Schuldenaufnahme o Aufschwung nicht zwingend symmetrisch zum Abschwung o Wann ist Konjunktur gut genug zur Rückführung? 27

28 Der Weg aus dem Schuldenstaat (?) Art. 115 GG i.d.f. von 2009 (2) Sätze 6 bis 8 Rechtfertigen Schuldenaufnahme bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen Diese Schulden sind mit einem Tilgungsplan im Bundestag zu verabschieden Hierunter fallen v.a. Kriege, Atomunfälle oder ähnliches Aber auch laut Gesetzesbegründung: eine plötzliche Beeinträchtigung der Wirtschaftsabläufe in einem extremen Ausmaß aufgrund eines exogenen Schocks, wie beispielsweise der aktuellen Finanzkrise... Exogene Schocks sind Auslöser von konjunkturellen Wendepunkten Tilgungsplan als Parlamentsbeschluss nicht rechtsbindend für den folgenden Bundestag 28

29 Endogene Konjunkturzyklen oder exogene Schocks? Veränderungsraten des realen BIP Quelle: Bundesbank, 2010 VGR, preisbereinigt, Serie JJ

30 Fazit zu Art 115 GG aktuelle Fassung Neuverschuldungsverbot ist einfach und transparent Regel ist anpassungsfähig im Sinne von atmend aber: Konjunkturkomponente der Verschuldung enthält unbestimmte Begriffe und Komponente für Notlagen: lässt viel Spielraum für Interpretationen, Tilgungsplan ist nicht rechtsverbindlich Problematisch: Rolle der Bundesländer und Gemeinden 30

31 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit 31

32 Abkürzungen BIP: Bruttoinlandsprodukt OECD: Organisation für ökonomische Zusammenarbeit und Entwicklung GG: Grundgesetz 32