Prädisposition, Disposition und Entscheidung

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1 Prädisposition, Disposition und Entscheidung MEINUNGSBILDUNG ZU VOLKSABSTIMMUNGEN Referat von Claude Longchamp im Rahmen der Vorlesung "Politische Kommunikation in der Schweiz", 11. Dezember 2003 Bern, den 11. Dezember 2003 Revidierte Fassung 09. Januar Remake 26. Januar 2005

2 Einleitung Das kennen fast alle: verliebt, verlobt, verheiratet! Das geschieht den meisten Menschen, und deshalb gehört es zu den breit geteilten Alltagserlebnissen mit festen Bildern. Diese repräsentieren je ein Stadium, die man mit den Begriffen der Kommunikationswissenschaft wie folgt beschreiben kann: Verliebt zu sein, ist eine Prädisposition, das heisst eine Reaktionsweise auf andere Menschen, die eine gewisse Festigkeit hat und möglichen Entscheidungen vorausgeht. Sich zu verloben, ist schon mehr. Es bedeutet, auf der Basis der Prädisposition eine Entscheidungsabsicht zu entwickeln und dies auch zu bekunden. Man nennt dies eine Disposition. Wer schliesslich heiratet, realisiert seine Entscheidungsabsicht, indem er oder sie sich für eine der Möglichkeiten festlegt. Politische Entscheidungen finden nicht im privaten Rahmen statt, sondern als Reaktionsweise auf Meinungen, die politische Akteure in der Öffentlichkeit äussern, wenn eine kollektive Entscheidung ansteht. Aus individuellen Prädispositionen entwickeln sich erste politische Absichten, sowohl durch die persönliche, wie auch durch die massenmediale Kommunikation beeinflusst. Dabei werden verfügbare Informationen verarbeitet, die helfen, Überzeugungen zu bilden, vorhanden Ansichten zu verstärken oder sie zu relativieren. Daraus entsteht dann die individuelle Entscheidung, die in einem institutionell geregelt Rahmen Kund getan wird. Prädispositionen, Dispositionen und Entscheidungen sind auch die wichtigsten Stadien der Meinungsbildung, für die sich die politische Kommunikation interessiert. Individuell gefällte Entscheidungen, sei es bei einer Wahl oder in einer Sachabstimmung, stehen nicht ein für alle Mal fest, sondern entwickeln sich. In einer ersten Phase leiten sie sich aus Alltagserfahrungen mit Problemen und politischen Gruppierungen ab, die Lösungen vorschlagen. Es sind erste Entscheidungsabsichten, die einen prädisponierten Charakter haben, ohne schon verbindlich zu sein. Durch weitere Kommunikation persönlicher oder massenmedialer Natur verdichtet sich die frühe Entscheidungsabsicht zu einer Disposition, einer vorläufigen Entscheidung, die realisiert wird, indem man sich für oder gegen eine Sache festlegen muss. Diese und ähnliche Beobachtungen, die ich in den letzten 15 Jahren theoriegeleitet in der forschenden Praxis zu Entscheidungen über Volksabstimmung in der Schweiz gesammelt habe, führten mich zur Auffassung, die klassischen Modelle der Wahlforschung, wie sie die politische Ökonomie oder die Sozialpsychologie anbieten und wie sie in der Politik- oder Kommunikationswissenschaft verwendet werden, seien nicht ausreichend. Vielmehr ist es hierfür nötig, ein eigenes Vorgehen mit Begriffen und Modellen zu formulieren, dem ich den Namen "Dispositionsansatz" gegeben habe. Dahinter steckt eine Theorie der Meinungsbildung in der direkten Demokratie, die sich sowohl von Elitetheorien wie auch von basisdemokratischen Vorstellungen zu Volksentscheidungen abgrenzt. Ich verstehe den Dispositionsansatz als realistische Theorie, wie Meinungsbildung zu politischen Sachfragen stattfindet, zu welchen Ergebnissen sie führt, und was die Mechanismen sind, welche dies bewirken. Weil hierbei der öffentlichen Kommunikation, ihrer Rezeption und Verarbeitung viel Gewicht beigemessen wird, zählt der Dispositionsansatz auch zu den Konzepten der politischen Kommunikation. Meine Ausführungen zum Dispositionsansatz als Konzept der politischen Kommunikationsforschung speziell zu Volksabstimmung werde ich in vier Teile gliedern: 2

3 Erstens, in den Teil zur Klärung der Grundbegriffe samt der Entwicklung der Thesen; zweitens, in den Teil mit der Skizzierung idealtypischer Verläufe der Meinungsbildung bei Volksinitiativen; drittens, die Präsentation des Gleichen für Behördenvorlagen und viertens, in die Synthese, die uns zur Ausgangsfrage zurückführt, wie Meinungsbildung zu Volksabstimmungen stattfindet. Die Thesen des Dispositionsansatzes Beginnen wir mit der These des Dispositionsansatzes, die zunächst aus der Sicht der Sender formuliert wird. Ergebnisse von Volksabstimmungen sind demnach das Produkt aus einer Vorlage, über die entschieden werden muss, dem Konfliktmuster in der meinungsbildenden Elite, das mit der behördlichen Willensbildung entstanden ist, Kampagnen, die sich im Abstimmungskampf entwickelt, Prädispositionen, welche die BürgerInnen haben, und Umfeldbedingungen, die auf die Entscheidung einwirken. Grafik 1: Der allgemeine Dispositionsansatz für die Analyse von Prozessen der Meinungsbildung bei Volksabstimmungen Voraussetzungen der Entscheidung Bedingungen der Entscheidung Entscheidung Umfeld Vorlage Prädispositionen Betroffenheit Interessenlage Grundhaltungen Abstimmungsroutinen Dispositionen Stimmentscheid Individuelle Begründungen Informationsstand Stimmverhalten Kampagnen Quelle: GfS-Forschungsinstitut, Politik und Staat, Bern Aus der Sicht der Empfänger von Botschaften kehrt sich die These um. Die Entscheidungen, welche die BürgerInnen am Abstimmungstag fällen, sind das Ergebnis aus ihren Prädispositionen einerseits, der Informationserarbeitung anderseits, die unter dem Eindruck von Kampagnen entsteht. 3

4 Als Prädispositionen kommen allgemeine wie auch thematische Einstellungen in Fragen, die eine Entscheidungsrelevanz bekommen können. Allgemeine Prädispositionen sind etwa das Regierungsvertrauen oder die Parteibindungen, während die Alltagserfahrungen mit einem Problem, das geregelt werden soll, die thematischen Prädispositionen bilden. Damit sind die beiden Thesen, die wir für die Analyse des Prozesses der Meinungsbildung brauchen, entwickelt. Wir können sie nun auf konkrete Entscheidungen anwenden. Dabei lehrt die bisherige Erfahrung, sinnvollerweise zwischen Meinungsbildungsprozessen, wie sie meist bei Volksinitiativen vorkommen, und solchen, die für Behördenvorlagen typisch sind, zu unterscheiden. Stützen kann sich der Dispositionsansatz auf rund 45 Fallstudien zur Dynamik der Meinungsbildung, wie sie vor allem aus demoskopischen Untersuchungen unseres Instituts hervorgehen. Diese wurden in den letzten 10 Jahren als Erweiterung der Nachanalysen, wie sie aus den VOX-Befragungen bekannt sind, entwickelt. Sie versuchen nicht, ex post zu eruieren, wer wie gestimmt hat, sondern wie es zur Entscheidung gekommen ist. Die Frage nach dem Warum wird nicht strukturell zu beantworten gesucht, sondern aus der Dynamik von Voraussetzung der Meinungsbildung und den kommunikativen Wirkungsfaktoren. In einzelnen Fällen konnten wir die Befragungen der Bürgerschaft mit Medieninhaltsanalysen kombinieren, sodass die Zusammenhänge exemplarisch verdeutlich werden konnten. Wenn dies auch nicht immer der Fall wäre, hat die Vielzahl der bereits realisierten Fallstudien auf demoskopischer Basis einen grossen Vorteil: Aus dem Vergleich von Meinungsbildungsprozessen in vielen Entscheidungen mit stark variierenden Themen und zu unterschiedlichen Zeitpunkten kann man den Einfluss der Randbedingungen und die themenspezifischen Eigenheiten abschätzen, was bei einer Fallstudie nur schwer möglich wäre. Idealtypische Verläufe der Meinungsbildung bei Volksinitiativen Volksinitiativen sind ein typisches Oppositionsinstrument in der direkten Demokratie. Mit Volksinitiativen greifen Gruppen, die im parlamentarischen Willensbildungsprozess unterrepräsentiert oder nicht mehrheitsfähig sind, Probleme auf, die sie zur Diskussion stellen, damit sie in eine bestimmte Richtung gelöst werden sollen. Wenn eine Volksinitiative so verfährt, kann sie sich in der Regel auf ein minimales Problembewusstsein in der stimmberechtigten Bevölkerung stützen. Sonst kommt es kaum zu Volksinitiativen. Ist der Handlungsbedarf evident, handelt es sich um ein Thema, das die BürgerInnen der Politik sogar aufdrängen wollen. Wenn es dazu schon eine längere öffentliche Diskussion gibt, kann man mit ersten Meinungen in der Bürgerschaft rechnen. Wenn die Forderungen, die gestellt werden, einfach, konkret und anschaulich sind, erleichtert es dies, auch ohne längere Diskussion, rasch eine erste Entscheidungsabsicht zu haben. Insbesondere wenn es sich um Probleme handelt, die für die BürgerInnen eine hohe Bedeutung haben, sei dies symbolisch oder materiell, ist mit einem eigentlich prädisponierten Thema zu rechnen. 4

5 Grafik 2: These zur Ausgeprägtheit der Prädispositionen Offensichtlicher Handlungsbedarf Hohe Bedeutung (Betroffenheit/ Symbolik) Hoher Grad an Konkretheit Lange öffentliche Debatte (oder Vorkampagne) Geringer Schwierigkeitsgrad Vorlage Hoher Grad an Prädispositionen Quelle: GfS-Forschungsinstitut, Politik und Staat, Bern, Campaigning Unter dieser Bedingung können die BürgerInnen von Beginn an auf die öffentliche Thematisierung von Volksinitiativen reagieren. Sie haben entscheidungsrelevante Einstellungen zur Trägerschaft von Volksbegehren, und sie haben auch in der Sache einen vorläufigen Standpunkt. Jeder fünf Sachverhalte, die in der obigen Grafik dargestellt sind, beeinflusst das Mass der Vorbestimmtheit einer Entscheidung beeinflussen. Ist einer der Faktoren jedoch deutlich nicht gegeben, beeinflusst dies die Ausprägung von Prädispositionen in umgekehrter Richtung. Grafik 3: Potenzielle Mehrheitsinitiative mit Opposition gegenüber der Problemlösung in % Stimmberechtigter mit Teilnahmeabsicht 100% 80% Nein 60% Unentschieden 40% Ja 20% 0% Vor der Kampagne Abstimmungstag gfs.bern, Campaigning Handelt es sich um ein Thema, das von der Mehrheit der BürgerInnen als problematisch angesehen wird, sind die Prädispositionen nicht nur breit vorhanden, sondern auch im Sinne der Initianten gerichtet. Das ist bei Volksinitiativen, die nicht mit ganz verwege- 5

6 nen Forderungen auftreten, denn auch der Normalfall. Die anfängliche Zustimmungstendenz darf jedoch nicht als verbindliche Zustimmung zu ihrer Initiative gewertet werden, etwa wie in einer Volksabstimmung. Vielmehr handelt es sich in der frühen Phase der Meinungsbildung nur um eine Reaktion auf das mit der Initiative aufgegriffene Problem. Entsprechend zeigen demoskopische Untersuchungen vor oder in der Frühphase eines Meinungsbildungsprozesses meist eine zustimmende Mehrheit. Ausser die Initiative greift ein Problem auf, das nur von einer Minderheit geteilt wird, ist dies die normale Ausgangslage. Mit dem Prozess der Meinungsbildung verändern sich jedoch die anfänglichen Stimmabsichten. Die Erfahrungen hiermit zeigen nicht beliebige Pfade der Veränderung, sondern eigentlich nur eine Entwicklung: Mit der Informationsverarbeitung während des Abstimmungskampfes verändert sich der Focus der Entscheidung. Es verringert sich die Bedeutung des anfänglichen Problembewusstseins aus verschiedenen Gründen. Der wichtigste ist allerdings, dass sich die Meinungsbildung nun verstärkt an der vorgeschlagenen Lösung, die mit einer Volksinitiative propagiert wird, ausrichtet. Dabei kann man sehr wohl die Problemdefinition im Sinne der Initianten teilen, die vorgeschlagene Lösung jedoch ablehnen. Entsprechend erhöht sich unter Kampagnebedingungen nicht nur der Nein-Anteil, sondern es verringert sich auch der Ja-Anteil mit hoher Wahrscheinlichkeit. Grafik 4: Übersicht zur Klassierung von Volksinitiativen aus der Sicht der politischen Kommunikation Effektive Mehrheit Potenzielle Mehrheit Mehrheitsanliegen Minderheitsanliegen Volks-Initiativen Oder anders gesagt: Die Meinungsbildung unter Bedingungen instrumenteller Kommunikation in Abstimmungskämpfen dynamisiert anfängliche Stimmabsichten, wobei der Haupttrend ins Nein geht. Je nach Ausgangspunkt und Mass der Veränderung während des Abstimmungskampfes kommt es sogar zu einem Wechsel der Mehrheit. Aus der anfänglich zustimmenden Mehrheit wird eine Ablehnung am Abstimmungstag. Das ist nicht ein Artefakt demoskopische Produkte, sondern eine Regularität der Meinungsbildung, die sich fast immer zeigt. Ausnahmen ergeben sich dann, wenn es keine oder kaum einen Nein-Kampagne gibt, was äusserst selten ist. Es kommt dann vor, 6

7 wenn der Problemdruck sehr hoch ist, und die Stimmabgabe als symbolischer Protest verstanden wird, bei dem es weniger um eine Bewertung der Forderungen geht, als um eine Unmutsäusserung breiter Bevölkerungsteile. Gerade wenn der Meinungsdruck der ablehnenden Behörden zu gross, kann es zu einer Gegenreaktion kommen. Dies kann nämlich zu sprunghaft ansteigenden Beteiligungsabsichten in der Schlussphase führen. Unter dieser Bedingung erhöht sich auch recht kurzfristig der Anteil von Personen, die zustimmenden prädisponiert, aber unsicher in ihrer Beteiligungsabsicht sind. Aus der Sender-Perspektive bedeutet Meinungsbildung zu Volksinitiativen: Der Nein- Anteil erhöht sich auf jeden Fall, und es kommt zu einem Focuswechsel vom Problem zur Lösung, deren Ablehnung durch die BürgerInnen auch dann erreicht werden kann, wenn das Problem geteilt wird. Natürlich kann sich das Problem selber entschärfen, sich das Umfeld verändern und damit auch die Bedeutung der Entscheidung anders werden. Meinungsbildung zu Volksinitiativen aus der Ja-Seite entspricht gar nicht dem, was sich Initiativkomitees normalerweise vorstellen. Meist gehen sie davon, ihr Anliegen werde zu Beginn nur von einer Kerngruppe getragen, und mit der Unterschriftensammlung oder dem Abstimmungskampf steige die bekundete Unterstützung. Selbst wenn dies unter den Aktiven, die sich für eine Volksinitiative einsetzten, so ist, darf daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass sich unter den Stimmberechtigten die Basis verbreitert. Vielmehr findet genau das Gegenteil statt. Aus der Empfängerperspektive bedeutet Meinungsbildung bei Volksinitiativen nämlich, dass eine anfängliche, aber nur oberflächliche Sympathie mit der Initiative, die sich vor allem aus der mit dem Begehren angesprochenen Problematik ableitet, im Verlauf der Meinungsbildung hinterfragt wird. Dabei kommt es zu einer Neubeurteilung vor allem des Lösungsvorschlages. Dies fällt in der Regel negativer aus, als in der ersten, problemorientierten Stellungnahme. Grafik 5: Minderheitsinitiative mit Meinungswandel in % Stimmberechtigter mit Teilnahmeabsicht 100% 80% Nein 60% Unentschieden 40% Ja 20% 0% Vor der Kampagne gfs.bern, Campaigning Bisher nicht nachgewiesen Abstimmungstag Zum Mass des Meinungswandels gibt es keine verbindliche Regel: Nein-Kampagnen können nachgewiesener Massen den Nein-Anteil um 20 bis 50 Prozent erhöhen, während Ja-Kampagnen dann erfolgreich sind, wenn sie einen Rückgang der Zustimmungsbereitschaft verhindern können. Meist kommt es aber zu einer Verringerung von 10 bis 7

8 30 Prozent, die ausnahmsweise auch einmal grösser sein kann. Aus Unentschiedenheit zu einer Volksinitiative entsteht meist eine Ablehnung; sodass die Faustregel gilt: Wer bei einer Volksinitiative am Anfang nicht dafür ist, ist am Ende sicher dagegen. Man kann sagen: Volksinitiativen, die Minderheitenproblem aufgreifen, werden sicher abgelehnt. Volksinitiativen, die Mehrheitsprobleme aufgreifen, sind aber nur potenzielle Mehrheitsinitiativen, denn es kann auch zu einer Reduktion der Zustimmungsbereitschaft während des Abstimmungskampfes kommen, die sogar einen Mehrheitswechsel mit einschliesst. Entsprechend sind effektiven Mehrheitsinitiativen, bewertet durch Prädispositionen und Kampagnen, sehr selten. Bei den meisten veränderte sich die anfängliche Zustimmungstendenz in eine ablehnende Mehrheit. Damit zeigt die Untersuchung konkreter Prozesse der Meinungsbildung zur Volksinitiativen genau das Gegenteil von dem, was man demokratiepolitisch normalerweise annimmt. Die Thematisierung von Problemen mittels einer Volksinitiative führt nicht dazu, dass die Zustimmung zur Problemsicht und Lösungsverständnis der Initianten steigt, sondern dass namentlich letzteres sinkt. Dies gilt im Wesentlichen für klar linke wie auch klar rechte Volksinitiativen. Idealtypische Verläufe der Meinungsbildung bei Behördenvorlagen Der Ausgang von Behördenvorlagen ist deutlich offener, und auch der Prozess, wie es dazu kommt, kann nicht wie bei Volksinitiativen einfach formalisiert werden. Der Hauptgrund hierfür ist, dass lange nicht alle Behördenvorlagen auf eine Bevölkerungsinteresse stossen, wie dies bei den Volksinitiativen der Fall ist. Zwar gibt es sehr wohl Behördenvorlagen, die ähnlich breit und stark prädisponiert sind, wie wir das bei den Volksinitiativen gesehen haben. Doch ist das bei weitem nicht der Regelfall. Vielmehr kommen als Behördenvorlagen auch Gegenstände in die Volksabstimmung, welche die BürgerInnen gar nicht interessieren, deren Relevanz sie nicht automatisch erkennen, bei denen es keinen offensichtlichen Handlungsbedarf gibt oder auch kein Problembewusstsein existiert. Sind diese Vorlagen dann noch abstrakt formuliert oder in der Sache kompliziert, ja sogar komplex, wird die Ausgangslage noch schwerer fassbar. Kurz, die Sicherheit relativ stark verbreiteter prädisponierter Stimmabsichten ist nicht gegeben. Gerade deshalb ist es hier schwieriger zwischen einen Normalfall und einigen abweichenden Entwicklungstendenzen zu unterscheiden. Beginnen wir, indem wir hier die häufigsten Prozesse erwähnen. Meinungsbildung zu Behördenvorlagen bedeutet häufig nicht, dass vorhandenen Meinungen verstärkt oder abgeschwächt werden, sondern überhaupt erst Meinungen gebildet werden müssen. Die Informationsarbeit ist vor allem bei Themen, die aus der BürgerInnen-Sicht nicht aufdringlich sind, nötig. Mit Vereinfachungsstrategien wie der Konkretisierung oder Emotionalisierung müssen sie überhaupt erst zu den BürgerInnen näher gebracht werden, damit sich unter dem Eindruck von Kampagnen Stimmabsichten überhaupt erst entwickeln. Es gilt: Je weniger prädisponierte Stimmabsichten vorhanden sind, desto wahrscheinlicher ist es, dass das Ergebnis einer Entscheidung den Kampagnenaktivitäten entspricht, welche die beiden Seiten, die in einer Volksabstimmung einander gegenüber stehen, entwickeln. Kommuniziert die Behördenseite unter dieser Bedingung passiv, verliert sie mit hoher Wahrscheinlichkeit die Volksabstimmung, während ihre Chancen intakt sind, wenn sie offensiv kommuniziert. 8

9 Grafik 6: Verhältnis von Prädispositionen und Kampagnenwirkungen auf Ergebnis Einfluss Kampagneninformationen Einfluss Prädispositionen prädisponierte Vorlage nicht prädisponierte Vorlage Quelle: GfS-Forschungsinstitut, Politik und Staat, Bern, Campaigning Dies hat sich in den letzten 10 Jahren deutlich entwickelt, und deshalb hat sich auch die Abstimmungsbilanz der Behörden in der Tendenz verbessert. Dies darf jedoch nicht damit verwechselt werden, dass es nun Staatspropaganda gäbe, welche bestehende BürgerInnen-Meinungen umkrempeln würde. Vielmehr besteht der Hauptgrund darin, dass die aktive Themenführung bei Behördenvorlagen, die nicht oder nur wenig prädisponierte Stimmabsichten kennen, die Zustimmungswahrscheinlichkeit erhöht resp. die Chancen, kurzfristig angesetzter Nein-Kampagnen, der Ziel die Verunsicherung der BürgerInnen im letzten Moment gewesen ist, verringert hat. Grafik 7: Nicht vorbestimmte Behördenvorlage mit offensiver Kommunikation in % Stimmberechtigter mit Teilnahmeabsicht 100% 80% Nein 60% Unentschieden 40% 20% Ja 0% Vor der Kampagne Während der Kampagne Abstimmungstag gfs.bern, Campaigning Es gibt allerdings auch Behördenvorlagen, die in einem bestimmten Masse prädisponierte Stimmabsichten kennen. Normalerweise überwiegt dann in der Ausgangslage die 9

10 Zustimmungsbereitschaft gegenüber der Ablehnungstendenz, ohne dass es eine Mehrheit sein muss, die anfänglich ja sagen will. Der Hauptgrund besteht darin, dass sich Behördenvorlagen daran ausrichten, was in der Bevölkerung wenigstens in der mehrheitliche Tendenz angelegt ist, oder aber, dass die Zustimmungsbereitschaft mit der behördlichen Willensbildung bereits aufgebaut werden konnte. Grafik 8: Offensiv kommunizierte Behördenvorlage mit defensiver Kommunikation in % Stimmberechtigter mit Teilnahmeabsicht 100% 80% Nein 60% Unentschieden 40% Ja 20% 0% Vor der Kampagne Während der Kampagne Abstimmungstag gfs.bern, Campaigning Was in der Volksabstimmung resultiert, hängt auch hier von der Themenführung im Abstimmungskampf ab. Die Chancen der Behördenseite verbessern sich, je offensiver sie auftritt, und sie verringern sich, je defensiver sie in Erscheinung tritt. Allerdings muss es nicht, wie in fast allen bisherigen Beispielen, zu praktisch linearen Trend in der Meinungsbildung kommen. Vielmehr ist bei labil vorbestimmten Entscheidungen zu Behördenvorlagen, die mittels kontroverser Kampagnen beworben werden, möglich, dass es zu Wendeereignissen kommt, nach denen sich die Meinung in eine andere als der bisherigen Richtung entwickelt. Grafik 9: Nicht vorbestimmte Behördenvorlage mit mehreren Wendepunkten in % Stimmberechtigter mit Teilnahmeabsicht 100% 80% Nein 60% Unentschieden 40% Ja 20% 0% Vor der Kampagne Während der Kampagne Abstimmungstag gfs.bern, Campaigning 10

11 Zu diesen relevanten Ereignissen zählen der Auftakt von Kampagnen, mit dem sich vor allem die Behördenseite profilieren kann, aber auch herausragende Wendemomente in Kampagnen, die zu Gegenteiligem führen können. Verdichtete Handlungsabfolgen, die eine Konsequenzerwartung auslösen, welche vor allem die Gegner füllen können, gehören typischerweise hierzu. Seltner gelingt es auch der befürwortenden Seite, solche Wendemomente zu erzeugen. Die Zahl der Wendeereignisse ist in der Regel recht gering, vor allem weil die Dauer von Abstimmungskämpfen zu Behördenvorlagen beschränkt ist. Sie setzen meist erst nach der parlamentarischen Entscheidung ein, wenn Regierung und Parlament ihre Entscheidung in der Öffentlichkeit vertreten haben. Aus kommunikativer Sicht muss dies überhaupt nicht so sein; vielmehr haben auch die parlamentarischen Entscheidungen das Potenzial, Wendemomente zu sein, die sich vor allem für die Behörden vorteilhaft auswirken können. Die Verlängerung der kommunikativen Phase bei einer Behördenvorlage erhöht jedoch auch die Wahrscheinlichkeit, dass es der Nein-Seite gelingt, ein oder mehrere Mal ein Wendeereignis zu erzeugen. Maximal konnten wir hierzu sieben solcher Momente nachweisen. Die unsichere Ausgangslage, verbunden damit, dass die Meinungsbildung seltener linear erfolgt, macht es schwieriger, allgemeine Regeln aufzustellen, was die Folgen von Meinungsbildungsprozessen zu Behördenvorlagen sind. Entsprechend sind auch die Schlussfolgerung, die sich aus dem Dispositionsansatz ableiten lassen, offener: Immerhin gilt aus der Senderperspektive, dass die Notwendigkeit auch kurzer Kampagnen vor allem dann gross ist, wenn es sich um Themen handelt, die sich aus Bevölkerungssicht nicht aufdrängen, und bei denen es verbreitete keine prädisponierten Stimmabsichten gibt; dabei hat die Seite die besseren Chancen, die sich aktiver um das Thema bemüht. Ohne überzeugende Ja-Kampagnen werden solche Vorlagen in der Regel verworfen. Bestehen prädisponierte Stimmabsichten kommt es auch auf die Themenführung an, vor allem aber auch auf die Fähigkeit, mit dramaturgischen Effekten Wendemomente in der Meinungsbildung zu erzeugen, oder geschickt auf solche der Gegenseite reagieren zu können. Je nachdem fällt das Ergebnis der Volksabstimmung aus, meist zu Gunsten der Behörden, bei weitem aber nicht sicher. Gerade weil die Ausgangslagen häufig offener sind als bei Volksinitiativen, ist es schwieriger Meinungsbildung aus der Senderperspektive zu betreiben, was die Wahrscheinlichkeit der Übereinstimmung am Schluss von Kommunikationsprozessen relativiert. Aus der Perspektive der Empfänger erschwert die Vielzahl von Behördenvorlagen die Meinungsbildung. Vor allem dann, wenn Themen vorgelegt werden, die sich aus BürgerInnen-Sicht gar nicht aufdrängen, die sie nicht kennen oder die nicht selbstredend erschlossen werden können, ist Informationsverarbeitung gefragt. Das heisst nichts anderes, als dass es zu situativ bestimmten Meinungsbildungsprozessen kommt, die stark kampagnenabhängig sind. Die Orientierung an der Behördenposition, an Parolen vertrauenswürdiger Parteien, an der Meinung von Experten oder Exponenten wir hier wichtiger, als die Beurteilung der Sache selber. In unseren Worten: Die allgemeinen Prädispositionen können hier wirkungsvoll zur Meinungsbildung mobilisiert werden. Wenn die Sache beurteilt werden kann, kommt es zu den üblichen Prozessen, der Meinungsbildung: Hier bilden die thematischen Prädispositionen die Grundlage der Meinungsbildung, die durch Informationsverarbeitung in ihrer Tendenz entwickelt, verstärkt oder auch abgeschwächt werden kann. Zwischen diesen beiden Extremen angesiedelt ist die eher stimmungsmässige Beurteilung einer Vorlage, bei der nicht nur die Position von Referenzgruppen abgestellt wird, sondern auch auf Ereignisse reagiert wird, welche 11

12 symbolisch für die Fähigkeit stehen, den einmal eingenommen Standpunkt sichtbar zu machen. Synthese Was hat uns der Rundgang durch idealtypische Ergebnisse aus den Fallstudien, die wir zur Meinungsbildung bei Volksabstimmungen erstellt haben, ergeben? Gestartet sind wir mit den Thesen des Dispositionsansatzes; diese lauten: Ergebnisse von Volksabstimmungen sind demnach das Produkt aus der Vorlage, über die entschieden werden muss, dem Konfliktmuster in der meinungsbildenden Elite, das mit der behördlichen Willensbildung entstanden ist, den Kampagnen, die sich im Abstimmungskampf entwickeln, den Prädispositionen, welche die BürgerInnen haben, und den Umfeldbedingungen, die auf die Entscheidung einwirken. Die Entscheidungen, welche die BürgerInnen für sich fällen, entwickeln sich unter dem Eindruck öffentlicher Diskurse, und sie sind das Ergebnis aus den Prädispositionen der BürgerInnen einerseits, der Informationserarbeitung anderseits, die unter dem Eindruck von Kampagnen entstehen. Der Rundgang durch die idealtypischen Verläufe der Meinungsbildung hat gezeigt, dass zwei Prozesse unterschieden werden müssen: der Meinungsaufbau, wobei sich die Zahl der BürgerInnen vermehrt, die eine Stimmabsicht in einer Sachfrage haben, und der Meinungswandel, bei dem erste Stimmabsichten unter dem Eindruck der Informationsverarbeitung modifiziert werden. Eigentlich gibt es noch einen dritten Verlauf, die Stabilität von Stimmabsichten, der allerdings keine Dynamik beinhaltet und deshalb nur bedingt als Prozess verstanden werden kann. Die Summe der individuellen Prozesse der Meinungsbildung führt bei Volksinitiativen dazu, dass sich die Annahmechance während eines Abstimmungskampfes verringert. Immer erhöhen sich die ablehnenden Stimmabsichten meist auf Kosten der Unschlüssigen. Es kommt aber auch häufig vor, dass sich die Ablehnung auch zulasten der Zustimmung verstärkt. Man kann hier von einem saldierten oder auch kollektiven Meinungswandel sprechen. Dieser geht entgegen den Erwartungen der Initianten kaum je in die positive Richtung, sondern im Normalfall in die Negative. Der Grund besteht darin, dass anfängliche Positionsbezüge nicht mit fixen Stimmabsichten verwechselt werden dürfen. Vielmehr sind es nicht mehr als prädisponierte Stimmabsichten, die sich unter dem Eindruck der Informationsverarbeitung entwickeln werden. In den prädisponierten Stimmabsichten ist das Problembewusstsein massgeblich. Es determiniert, ob man eher für oder eher gegen eine Vorlage ist. Mit der Informationsverarbeitung verlagert sich das Gewicht von der Problemdefinition auf die Lösungsbeurteilung. Dabei ist die Schwachstelle im Forderungskatalog, der mit einer Initiative erhoben wird, häufig das ausschlaggebende Element. Überzeugt dieses nicht, kommt es mit einer erhöhten Wahrscheinlichkeit zu einer Ablehnung, selbst wenn man Teile der Lösung für gut befindet, oder das Problem auch weiterhin als solche bewertet. Für Initianten heisst dies nicht, dass sie die Tendenz ihrer Forderungen beurteilen, sondern ihr Massnahmenpaket gegen den Strich kämmen sollten. Wenn etwas nicht ganz überzeugt, dass sollte vor allem das fallen gelassen werden. 12

13 Bei Behördenvorlagen gibt es ebenfalls saldierten Meinungswandel. Dieser ist allerdings bei weitem nicht so eindeutig vorhersehbar. Es gibt keine Dominanz der Nein-Seite, wenn die zustimmende Seite, sprich die Behörden und ihre Verbündeten, Kampagnen führen. Die Unentschiedenen vor einer Kampagne verteilen sich mit der Meinungsbildung auf beide Seiten, wobei der Schlüssel von der Kampagnenführung beider Seite im Vergleich abhängt. Ohne Themenführung der Behördenseite, die sich vor allem in der Eröffnung von Kampagnen ausdrückt, aber auch in der Fähigkeit Verbündete vorzuschicken, die politische oder sachverständige Unterstützung signalisieren, sinken ihre Chancen der Verstärkung. Es kann sogar zu einem Zerfall der prädisponierten Zustimmung kommen, wie man das aus den Meinungsbildungsprozessen bei Volksinitiativen kennt. Normalerweise können bei Behördenvorlagen beide Seiten teilweise Übereinstimmungen zu Lasten der anfänglich unentschiedenen BürgerInnen herstellen. Kommunikation wurde hier als Handeln von Akteuren definiert, das auf Verständigung aus ist. In Kampagnen verengt sich die Verständigungsabsicht auf das Ziel der Übereinstimmung von Positionen. In der Regel leistet dies politische Kommunikation, wenn sie dort anknüpft, wo die BürgerInnen zu Beginn eines Kommunikationsprozesses stehen, und wenn die Meinungsbildung geführt abläuft. Die Wahrscheinlichkeit des Gelingens hängt von den Kampagnen im Vergleich und von der Ausprägung und der Verteilung prädisponierter Entscheidungsabsichten ab. Zu glauben, diese seien durch Kampagnen nicht veränderbar, ist schlicht falsch. Kommunikation ist vor allem dann, wenn nur schwache Prädispositionen auf den Gegenstand wirken, effektiv. Zu glauben, man könne mit Kampagnen umgekehrt auch alles machen, negiert die Existenz von Prädispositionen an sich. Einen realistischen Weg zwischen beiden Extrempositionen geht der Dispositionsansatz, der sich für die Analyse sämtlicher Meinungsbildungsprozesse zu Volksabstimmungen eignet, weil er eigens hierfür entwickelt worden ist. Kennzeichnend hier für ist, im Bürgerbild weder von einer Tabula rasa, noch von unveränderlichen Standpunkten auszugehen. Vielmehr entwickelt sich Entscheidungen zu politischen Sachfragen unter Eindruck der öffentlichen Meinung im Dreischritt von Prädisposition, Disposition und Entscheidung. Wem das zu kompliziert tönt, behält einfach "verliebt, verlobt, verheiratet" in Erinnerung. 13