Natura 2000 ein Zwischenfazit aus der Sicht einer europäischen NGO

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1 Natura 2000 ein Zwischenfazit aus der Sicht einer europäischen NGO Christian Baumgartner Die Naturfreunde Internationale hat aktuell den Vorsitz innerhalb der Green 10, dem Zusammenschluss der 10 großen Europäischen Umweltverbände mit Sitz in Brüssel. Ein guter Moment auch in Hinblick auf die 2014 anstehenden EU-Wahlen und der damit verbundenen neuen Kommission einen analytischen Blick auf die Entstehung und aktuelle Situation des wichtigsten europäischen Naturschutzinstruments, der FFH-Richtlinie und dem damit verbundenen Natura 2000 Netzwerk zu machen. Entstehung des Natura 2000 Netzwerkes Mit dem steigendem Umweltbewußtsein in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts kam es auch zur verstärkten Ausweisung von Naturschutzgebieten (Dudley 2008) wurde die Ramsar Konvention unterzeichnet, 1979 die Berner Konvention. Die Umweltinitiativen innerhalb der EU zielten zuerst auf die Bekämpfung von (Luft)Verschmutzung. Dennoch, ohne eigentliche formale Umweltkompetenzen zu haben, wurde 1979 die Richtlinie zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten verabschiedet. Diese Richtlinie verpflichtete die Mitgliedsstaaten u.a. zur Ausweisung von Europäischen Vogelschutzgebieten ( Special Protection Areas, SPAs) für eine Liste von seltenen und/oder gefährdeten Arten, die im Anhang I aufgelistet sind sowie von Gebieten die für Zugvögel wichtig sind. Nach dem Single European Act 1987 hatte die EU endlich Kompetenzen um eigene Aktionen zu setzen (Jordan 2005), was nach heftigen Diskussionen (Sharp 1998) zur Verabschiedung der Habitat Richtlinie (ganz korrekt Richtlinie zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, oft FFH-Richtlinie genannt) im Jahr 1992 führte. Sie beinhaltet Maßnahmen zum strikten Schutz ausgwählter Arten (im Anhang IV) und verpflichtet zur Ausweisung von Schutzgebieten für ausgewählte Habitate und Arten (in den Anhängen I und II), bekannt als Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (Sites of Community Importance, SCIs). Diese Gebiete formen gemeinsam mit den SPAs aus der Vogelschutzrichtlinie das Natura 2000 Netzwerk, das heute mit mehr als Gebieten und mehr als 17,5 % der Europäischen Landfläche das größte wenn auch sehr kleinteilige Schutzgebietsnetzwerk der Welt ist (Sundseth and Creed 2008). Implementierung Die große Frage in der Implementierung war wieviele Flächenanteile der jeweils genannten Habitate unter Schutz gestellt warden müssen. Für sehr seltena Arten, die in einem Gebiet endemisch vorkommen, müssen das klarerweise alle Vorkommen sein. Für seltene, aber weitverbreitete Arten war der Anteil der Vorkommen jedoch nicht so eindeutig. Nach Diskussionen im Habitat Komitee und seiner wissenschaftlichen Arbeitsgruppe publizierte die Kommission Kriterien zur Festlegung und Ausweisung der SCIs (EC 1997b), die im wesentlichen eine Fall-zu-Fall Entscheidung entlang von Richtlinien vorgibt. Zu Beginn der Umsetzung war nicht klar, ob die FFH-Richtlinie auch auf offener See zur Anwendung kommt oder auf die territorialen Gewässer (üblicherweise zwölf nautische Meilen) beschränkt bleibt. Nach einem Richtspruch in England und einem subsequent judgement des Europäischen Gerichtshofes in 2005 wurde dann allerdings festgelegt, dass die Richtlinie in allen Gewässern in denen Mitgliedsstaaten souveräne oder juristische Rechte ausüben, Gültigkeit hat. Für die meisten Staaten bedeutet das die Ausschließliche Wirtschaftszone, die sich bis zu 200 nautische Meilen vor der Küste erstrecken kann. Obwohl einige Staaten seitdem deutliche Fortschritte in der Ausweisung mariner Lebensräume als Natu- 1

2 ra 2000 Gebite gemacht haben, ist dieser Teil des Netzwerkes von einer Komplettierung noch weit entfernt. (Evans et al. 2011). Die heutige Situation Gebietsausweisungen Die Gebietsanteile von Natura 2000 in den einzelnen Ländern variieren von 7 % in Großbrittannien bis zu 36 % in Slowenien. Nur ein Teil dieser Unterschiede kann mit anderen ökologischen Voraussetzungen erklärt warden etwa mit hohen Anteilen an urbanen oder intensive genutzen landwirtschaftlichen Flächen. Die Ausweisungen unterliegen auch politischen Präferenzen. Einige Staaten bevorzugen eher wenige, größere Flächen, die leichter administrierbar sind, andere viele kleine Gebiete, die eventuell mit den Grundbesitzern leichter umzusetzen sind. Fortschritt im Natura 2000 Management Obwohl die Ausweisung von fast 20 % der Europäischen Landfläche als Natura 2000 Gebiete eine positive Entwicklung darstellt, fehlt es vielerorts an der Umsetzung von Managementinstrumenten. BirdLife (2012) analysiert dass nur drei Staaten (Frankreich, Belgien-Flandern, Lettland) adäquate nationale Rahmen zum Management der ausgewiesenen Flächen eingerichtet haben, während nahezu kein einziger Mitgliedsstaat ausreichende finanzielle Resourcen zur Verfügung stellt. Die große Mehrheit der Länder hat bislang keine detaillierten, gebietsspezifischen Schutzziele definiert. Oftmals werden simple Übersetzungen des Richtlinientextes als generische Ziele deklariert (EEB 2011), auch sind die Zuständigkeiten für die Erstellung und Umsetzung von Managementplänen nicht überall klar. Das Management von Natura 2000 zeigt große Unterschiede in Europa: Die Abdeckung mit Managementplänen variiert von 0-95%. Einige ältere Mitgliedsstaaten wie Frankreich, Österreich oder Schweden sind nahe daran, alle Gebiete mit Planungen auszustatten wenn auch von sehr unterschiedlicher Qualität. Andere, neuere Mitglieder wie Polen haben eine klare Methodik, Zeitplanungen und Budgets definiert. Wieder andere Staaten haben noch nicht mit der Managementplanung begonnen (EEB 2011). Die wichtigen Monitoringansätze sind in den verschiedenen Ländern extrem unterschiedlich und erlauben keine einheitliche Vergleichsbasis. Ähnlich große Unterschiede gibt es im Bereich Partizipation und Kommunikation, wobei sich zeigt, dass in Fällen von wenig Kommunikation und unklaren Beteiligungsformen tendenziell leichter Konflikte entstehen. 2

3 Abbildung: Bewertung der Natura 2000 Umsetzung in den EU Mitgliedsstaaten. Quelle: NABU 2012 Situation in Österreich heute Österreich sieht sich zurzeit einem Vertragsverletzungsverfahren wegen seines unvollständigen Natura 2000-Netzwerks gegenüber. Im Schreiben der Kommission vom 30. Mai 2013 heisst es: In der Vergangenheit hat die Kommission Österreich regelmäßig darauf hingewiesen, daß es ihrer Auffassung nach die Anforderungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Habitatrichtlinie zur Vorlage einer erschöpfenden Liste noch nicht erfüllt hat. [...] Insgesamt betrifft die durch die verfügbaren Informationen belegte Unvollständigkeit des Natura Netzes mindestens 12 Lebensraumtypen und 29 Arten in der alpinen biogeografischen Region Österreichs sowie 14 Lebensraumtypen und 43 Arten in der kontinentalen biogeografischen Region. Die Belege zeigen daher, dass Österreich nicht alle Gebiete, die die Bedingungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang III der Habitatrichtlinie erfüllen, mitgeteilt hat. Insgesamt handelt es sich um etwa 200 Gebiete, für die eine Nachnominierung zu erfolgen hat, darunter die Isel und ihre Zubringerflüsse in Osttirol, die Schwarze Sulm in der Steiermark, die Sattnitz in Kärnten oder das Warscheneck in Oberösterreich. Laut einem Erkenntnis des EuGH 1 sind die Landesregierungen unionsrechtlich verpflichtet, für diese faktischen Natura 2000-Gebiete Eingriffe auszuschließen, die deren ökologische Merkmale beeinträchtigen könnten und müssen alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um solche Eingriffe zu verhindern (UWD 2013). 1 Europäischer Gerichtshof 3

4 Abbildung: Natura 2000-Gebietsvorschläge der Europäischen Kommission Laut Anhang des Mahnschreibens der Europäischen Kommission an die Republik Österreich vom 30. Mai Quelle: Umweltdachverband nach Stallegger (2013) Wie weiter? Die in Österreich für den Naturschutz zuständigen Bundesländer haben nun zwei Monate Zeit, auf das Aufforderungsschreiben zu reagieren 2, sonst drohen unter Umständen finanzielle Sanktionen: Die EU-Verträge sehen in derartigen Fällen Geldstrafen von bis zu 60 Mio. Euro pro Jahr vor. In den Prozess der Nachnominierung sollten ExpertInnen, NGOs, Bürgerinitiativen sowie GrundeigentümerInnen und LandbewirtschafterInnen aktiv eingebunden werden, unterstützt vom Lebensministerium in einer verstärkten Koordinierungsrolle. Eine externe und professionelle Moderation des Prozesses scheint wichtig, um Fehler der Vergangenheit zu vermeiden. Auf europäischer Ebene braucht es vor allem eine klare Erhöhung der LIFE+ Gelder sowie anderer finanzieller Ressourcen für Management und Monitoring Aufgaben, aber auch um größere Restaurierungsprojekte umzusetzen. Daneben besteht Bedarf an einem europaweiten Vergleich der Management-Planungspraxis, inklusive der angewandten Partizipationsmethoden, mit dem Hervorheben und Fördern positiver Beispiele. Sinnvoll scheint auch die Entwicklung einer europaweit einheitliche Methodik des Monitorings. Auf nationaler Ebene sollten allgemein formulierte Schutzziele und Maßnahmen durch gebietsspezifische, verpflichtende Schutzziele und Managementpläne ersetzt werden. Die Managementaufgaben müssen klar geregelt und an verantwortlichte Organisationen mit ausreichender finanzieller und personeller Ausstattung delegiert werden. Für die Partizipation unterschiedlicher Stakeholder bedarf es klarer Richtlinien, die der Aarhus Konvention folgen. Die positiven Auswirkungen der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie für den Naturschutz wie für wissenschaftliche Erkennntisse wurde in mehreren Studien nachgewiesen (Donald et al., 2007, u.a.). Aber komplettiert, erfolgreich umgesetzt und entsprechend gemanagt, kann das Natura 2000 Netzwerk auch eine bedeutende Quelle für Wertschöpfung sein. Der EU-weite volkswirtschaftliche Nutzen, den das Netzwerk aus Kohlenstoffbindung, Wasserversorgung und -reinigung, dem Schutz vor Naturkatastrophen, aus Tourismus und Freizeitaktivitäten erwirtschaftet, wird auf 200 bis 300 Milliarden Euro jährlich geschätzt (Europäi- 2 Die Frist wurde mittlerweile um weitere zwei Monate bis Ende Sept verlängert 4

5 sche Kommission 2011b), ein Wert der etwa 2-3 % des EU-Bruttoinlandprodukts (BIP) entspricht (Stallegger 2013). Ein Wert den es zu erhalten und zu erhöhen gilt. Zum Autor: Dr. Christian Baumgartner ist Landschaftsökologe und seit 2005 Generalsekretär der Naturfreunde Internationale (NFI). Die NFI ist der Dachverband von Naturfreunde Organisationen in 50 Ländern und vertritt gesamt etwa Mitglieder. Kontakt: christian.baumgartner@nf-int.org, Quellen: Birdlife International (2012): EU Biodiversity Report. Donald PF, Sanderson FJ, Burfield IJ, Bierman SM, Gregory, RD, Waliczky Z (2007): International conservation policy delivers benefits for birds in Europe. Science 317 (5839): Dudley N (Ed) (2008): Guidelines for Applying Protected Area Management Categories. IUCN, Gland, Switzerland. EC (1997b): Criteria for assessing National Lists of psci at Biogeographical Level Hab (97/2 rev. 4 18/11/97). EEB (2011): Where there is a will there is a way. Snapshot report of Natura 2000 management. Brüssel. DBFACCB777CA4E16 Europäische Kommission (2011b): Financing Natura 2000 Investing in Natura 2000: Delivering benefits for nature and people (SEC(2011) 1573 final). Brüssel. Evans D (2012): Building the European Union s Natura 2000 network. In: Nature Conservation 1: 11 26; Jordan A (2005): Environmental Policy in the European Union, 2 nd edition. Earthscan Ltd, London, 384 pp. NABU (2012): Auf dem Weg der Besserung? Fortschritte und Hindernisse bei der Umsetzung der EU-2020 Strategie für die Biologische Vielfalt. Periode 2012 bis 2012; Berlin Sundseth K, Creed P (2008): Natura 2000: Protecting Europe s Biodiversity. Office for Official Publications of the European Communities: Sharp R (1998): Responding to Europeanisation. In: Lowe P, Ward S (Eds). British Environmental Policy and Europe: Politics and Policy in Transition. Routledge London: Stallegger M, (2013): Natura 2000: Österreich muss Schutzgebietsnetzwerk erweitern. Unveröffentlichtes Manuskript UWD (2013): Presseaussendung vom : Umweltdachverband: EU-Kommission hat 5

6 Natura 2000-Vertragsverletzungsverfahren gegen Österreich eingeleitet!, OTS CI 0703 OGN0001 II 6