Deutscher Rat für Landespflege

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1 Deutscher Rat für Landespflege Biosphärenreservate sind mehr als Schutzgebiete Wege in eine nachhaltige Zukunft Nr ISSN Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege, Heft 83, 2010, Biosphärenreservate sind mehr als Schutzgebiete Wege in eine nachhaltige Zukunft Farbprofil: Deaktiviert Komposit Standardbildschirm Q:\Satz\DRL%0\CorelTitel\Titel_83.cdr Montag, 27. Dezember :36:10

2 Deutscher Rat für Landespflege Biosphärenreservate sind mehr als Schutzgebiete Wege in eine nachhaltige Zukunft Ergebnisse des F+E-Vorhabens Konzepte für neue Landschaften Nachhaltigkeit in Biosphärenreservaten (FKZ ) vom 1. Oktober 2009 bis 30. September 2010 Das Projekt wurde gefördert durch das Bundesamt für Naturschutz mit Mitteln des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und durch die Lennart-Bernadotte-Stiftung. LENNART-BERNADOTTE-STIFTUNG Heft 83 - November 2010 SCHRIFTENREIHE DES DEUTSCHEN RATES FÜR LANDESPFLEGE

3 ISSN Herausgegeben vom Deutschen Rat für Landespflege e. V. (DRL) Redaktion: Dipl.-Ing. Angelika Wurzel Dipl.-Biol. Ute Borchers Dipl.-Biol. Melanie Drews Fachbetreuung im BfN: Gabriele Niclas, Fachgebiet II 2.3 Ein Nachdruck mit Quellenangabe kann kostenlos vorgenommen werden, jedoch wird um Zusendung eines Belegexemplars gebeten. Beiträge, die nicht ausdrücklich als Stellungnahme des Deutschen Rates für Landespflege gekennzeichnet sind, stellen die persönliche Meinung der Verfasser/innen dar. Der Herausgeber übernimmt keine Gewähr für die Richtigkeit, die Genauigkeit und Vollständigkeit der Angaben sowie für die Beachtung privater Rechte Dritter. Herstellung und Auslieferung: Druck Center Meckenheim (DCM) Werner-von-Siemens-Str. 13, Meckenheim Papier dieser Ausgabe aus chlorfrei gebleichtem Zellstoff.

4 Inhalt Seite Deutscher Rat für Landespflege Nicole Schrader Werner Konold Biosphärenreservate sind mehr als Schutzgebiete Wege in eine nachhaltige Zukunft 1 Anlass und Ziel des Vorhabens Rahmenbedingungen der Biosphärenreservate in Deutschland Rückblick auf die Geschichte der Biosphärenreservate Biosphärenreservate als Modellgebiete Rechtlicher und planerischer Hintergrund Biosphärenreservate in Deutschland Steckbriefe der Biosphärenreservate Zusammenfassende Ergebnisse der Datenauswertung Modellhafte Entwicklungen und aktuelle Herausforderungen für Biosphärenreservate Beispiele für modellhafte Entwicklungen Governance und Biosphärenreservate Aktuelle Herausforderungen Empfehlungen Summary Literatur Beiträge: Biosphärenreservate auf dem Prüfstand - Ergebnisse einer ersten unabhängigen Evaluierung Kulturlandschaftsentwicklung und neue Landschaften - eine Herausforderung Günther Bachmann Nachhaltigkeit und Biosphärenreservate...96 Ulrich Gehrlein Kathrin Ammermann Rainer Mönke Nachhaltiges Wirtschaften in Biosphärenreservaten - von der Strategie zur Umsetzung - Ergebnisse und Schlussfolgerungen des F+E-Vorhabens Strategien zur Förderung des nachhaltigen Wirtschaftens in Biosphärenreservaten Nachhaltige Landnutzung in Biosphärenreservaten - Beispiel nachwachsender Rohstoffe Anpassung an den Klimawandel - Erfahrungen aus dem UNESCO-Biosphärenreservat Schaalsee Johann Schreiner Bildung für nachhaltige Entwicklung (BNE) in Biosphärenreservaten Susanne Stoll-.Kleemann Faktoren für die Beeinflussung gesellschaftlicher Prozesse in Biosphärenreservaten Eick von Ruschkowski Nachhaltigkeit in Biosphärenreservaten - welche Rolle spielt die Planung? Timothy Moss und Ludger Gailing Doris Pokorny Institutionelle Herausforderungen und Governance-Formen für die nachhaltige Entwicklung von Biosphärenreservaten Erfahrungen und Perspektiven zur Regionalen Selbststeuerung (Regional Governance) aus dem Biosphärenreservat Rhön Verzeichnis der bisher erschienen Hefte Verzeichnis der Ratsmitglieder

5 *) *) noch nicht anerkannt

6 123 Timothy Moss und Ludger Gailing Institutionelle Herausforderungen und Governance-Formen für die nachhaltige Entwicklung von Biosphärenreservaten 1 Einleitung Die hohen und teilweise divergierenden Ansprüche an Biosphärenreservate stellen besondere Anforderungen an deren organisatorisch-institutionelle Steuerung. Gefragt sind Governance-Formen, die die besten Voraussetzungen zur Erreichung der biosphärenreservatsspezifischen Ziele bieten, und zugleich den besonderen institutionellen Rahmenbedingungen der jeweiligen Regionen Rechnung tragen. Der folgende Beitrag untersucht Biosphärenreservate als kulturlandschaftliche Handlungsräume mit spezifischen Ansprüchen an die institutionelle Steuerung. Diese werden anhand von drei analytischen Kategorien problems of interplay, problems of fit und problems of scale erläutert. Daraus werden Schlussfolgerungen für geeignete Governance-Formen gezogen und offene Fragen für Praxis und Forschung formuliert. 2 Das Biosphärenreservat als Handlungsraum Mit der Schaffung eines Biosphärenreservats wird aus einem diffus abgegrenzten Natur-, Kultur- und Identitätsraum ein kulturlandschaftlicher Handlungsraum. Unter kulturlandschaftlichen Handlungsräumen können solche Kulturlandschaften verstanden werden, in denen es gelungen ist, Netzwerke, Steuerungsansätze oder regional wirksame Projekte zu entwickeln, die nach innen regionale Handlungsfähigkeit und Selbstorganisation gewährleisten und nach außen eine Marketingwirkung bzw. die Artikulation regionaler Interessen ermög- Abb. 1: Überlappende Raumbezüge des Biosphärenreservats Spreewald lichen (FÜRST et al. 2008: 94). Beispiele für kulturlandschaftliche Handlungsräume sind Regionen der integrierten ländlichen Entwicklung, Regionalparks, Tourismusregionen und eben traditionellerweise auch und gerade Großschutzgebiete. Im Falle von Biosphärenreservaten wird der kulturlandschaftliche Handlungsraum vor allem durch die internationalen Leitlinien der UNESCO für das Weltnetz der Biosphärenreservate sowie durch imagebildende und identitätsstiftende Qualitäten der jeweiligen Kulturlandschaft beeinflusst. 3 Institutionelle Herausforderungen: ein analytischer Rahmen Um den besonderen Anforderungen von Biosphärenreservaten gerecht zu werden, sind

7 124 die institutionellen Rahmenbedingungen dieses Typus eines kulturlandschaftlichen Handlungsraums genauer zu analysieren. Zur Erfassung der institutionellen Herausforderungen bietet sich ein analytischer Rahmen an, der vom internationalen Forschungsprogramm Institutional Dimensions of Global Environmental Change (IDGEC) entwickelt wurde (YOUNG 2002). Dieser Rahmen identifiziert drei generische Probleme des institutionellen Umgangs mit Umweltgütern, die für die Erforschung von kulturlandschaftlichen Handlungsräumen besonders aufschlussreich sind: problems of interplay, problems of fit und problems of scale (vgl. GAILING & RÖHRING 2008). Problems of (sectoral) interplay bezeichnen Probleme in der Interaktion zwischen verschiedenen sektorspezifischen Institutionen, wie Landwirtschaft, Wasserwirtschaft oder Naturschutz. Demzufolge hängt die Effektivität spezifischer Institutionen nicht nur von ihren eigenen Eigenschaften, sondern auch von der Interaktion mit anderen Institutionen ab. Integriertes Wasserressourcenmanagement, das Land- und Wassernutzungen integriert behandelt, steht zum Beispiel für einen Versuch, problems of sectoral interplay in den Griff zu bekommen. Bei problems of (spatial) fit geht es um Probleme der räumlichen Inkompatibilität zwischen institutionellen Arrangements und biophysischen Systemen. Hier hängt institutionelle Effektivität von der Passfähigkeit zwischen Institutionenraum und Naturraum ab. Ein Beispiel für einen entsprechenden Lösungsansatz ist das Flusseinzugsgebietsmanagement (MOSS 2003). Problems of scale beziehen sich auf Skalenprobleme bei der institutionellen Regelung von Umweltgütern. Diese können Probleme der Übertragbarkeit von institutionellen Regelungen von einer Maßstabsebene (z. B. global) auf eine andere (z. B. lokal) betreffen, aber auch das Spannungsverhältnis zwischen topdown - und bottom-up -Ansätzen sowie machtpolitische Verschiebungen zwischen verschiedenen Maßstabsebenen. 4 Anwendung auf Biosphärenreservate 4.1 Problems of (sectoral) interplay Probleme institutioneller Interaktionen sind in Biosphärenreservaten immanent. Der gesellschaftliche Umgang mit Kulturlandschaft ist zwangsläufig stets Interdependenzmanagement, wobei die einzelnen Flächennutzungen über unterschiedlich machtvolle institutionelle Arrangements verfügen. Dabei ergeben sich Probleme sektoraler Interaktionen nicht nur aufgrund unterschiedlicher Ansprüche und Interessen an Biosphärenreservate, etwa des Naturschutzes, der Landwirtschaft, der Wasserwirtschaft oder der Raumplanung. Es bestehen auch gravierende Unterschiede in den Eigenschaften dieser sektoralen Institutionen, die die Zusammenarbeit in einer Region erschweren. So verfügen sie über sehr unterschiedliche Akteurskonstellationen, Zielorientierungen, Steuerungsansätze, Instrumente, Ressourcen und Raumbezüge, um nur die wesentlichen Merkmale zu nennen (VON HAAREN & MOSS, im Erscheinen). Die Neuausrichtung der Biosphärenreservate seit der Sevilla-Strategie (vgl. UNESCO 1996), derzufolge Biosphärenreservate als Modellregionen für eine nachhaltige Entwicklung unter Integration von Schutz- und Nutzungszielen zu entwickeln sind, verstärkt den Bedarf nach sektorübergreifenden Lösungen. Biosphärenreservate stellen Versuche dar, Synergien zwischen Landschaftsnutzungen (z. B. Landwirtschaft, Tourismus, Naturschutz) aktiv herzustellen. Die Nutzung von Synergien kann als Strategie zur Herstellung eines taktischen interplays verstanden werden. In diesem Sinne erfordert die Umsetzung der Biosphärenreservatsziele zur Förderung naturverträglicher Landnutzungs- und Erholungsformen den Aufbau vertrauensvoller Kooperationsbeziehungen mit Landnutzern, Tourismusanbietern und Gemeinden. Dabei darf nicht übersehen werden, dass Biosphärenreservate nicht nur Synergien ermöglichen, sondern auch zugleich interplay -Probleme verstärken, indem sie jeweils eigene Raumansprüche geltend machen, die sich in der gesellschaftlichen Auseinandersetzung auch ökonomisch bewähren müssen. 4.2 Problems of (spatial) fit Da die Handlungsräume eines Biosphärenreservats häufig von Verwaltungsgrenzen der Landkreise (selten sogar der Bundesländer) durchzogen werden, sind Probleme räumlicher Passfähigkeit zwischen territorial-administrativen Räumen und dem kulturlandschaftlichen Handlungsraum des jeweiligen Biosphärenreservats zu konstatieren. Verwaltungspraxis und Fördermittelvergabe z. B. im Rahmen der integrierten ländlichen Entwicklung oder der europäischen Strukturfonds orientieren sich an staatlichen und kommunalen Raumabgrenzungen, so dass grenzübergreifende Aktivitäten erschwert werden. Biosphärenreservate überlagern und überlappen sich zudem in vielfältiger Weise mit anderen Handlungsräumen (z. B. Tourismusregionen, LEADER-Regionen, Kulturlandschaften des UNESCO-Welterbes, Nationalparke), was ebenfalls problems of spatial fit impliziert, aber auch Synergien auslösen kann. Diesbezüglich bietet das Biosphärenreservat Spreewald ein positives Beispiel. Der Wirtschaftsraum Spreewald als LEADER- Region umfasst das Biosphärenreservat und gewährleistet damit eine Arbeitsteilung zwischen eher schutz- und eher nutzungsorientierten Landnutzungen bei gemeinsamer Stärkung der regionalen Wertschöpfung (s. Abb. 1) unter Nutzung einer gemeinsamen regionalen Dachmarke. Hier stellt sich zudem die Frage, inwieweit das gängige Zonierungsmodell für Biosphärenreservate zur Lösung von Problemen der räumlichen Passfähigkeit beitragen kann. Die Unterscheidung zwischen Kern-, Pflege- und Entwicklungszonen entspricht dem Grundsatz, institutionelle Arrangements (hier insbesondere Nutzungsvorgaben) anhand der naturräumlichen Bedingungen räumlich zu differenzieren. Allerdings widerspricht das Modell durchaus der Perspektive, Biosphärenreservate als Modellregionen für eine nachhaltige Entwicklung zu sehen. Nicht umsonst haben viele deutsche Biosphärenreservate damit Probleme, eine ausreichend große Kernzone einzurichten. Der Madrid Action Plan von 2008 relativiert nun konsequenterweise das Zonierungsmodell dahingehend, dass die Kernzone als Totalreservat auch ökonomisch quantifizierbare Ökosystemdienstleistungen erbringen kann und in der Entwicklungszone auch engere Naturschutzziele handlungsleitend sein können (UNESCO 2008). In der Sprache unseres analytischen Rahmens wird damit eine Aufweichung des Grundsatzes der räumlichen Passfähigkeit zugunsten besserer Lösungsbedingungen für problems of sectoral interplay in Kauf genommen. 4.3 Problems of scale Skalenübergreifendes Handeln ist für jeden kulturlandschaftlichen Handlungsraum charakteristisch. Es geht stets um die vertikale Koordination und Kooperation über Handlungsebenen hinweg (Akteure vor Ort, Kommune, Region, Land, Bund, EU, ). Spezifisch für Biosphärenreservate ist allerdings die deutlich höherrangige formelle Anbindung an internationale Institutionen als etwa bei Naturparken: Das zwischenstaatliche Programm Der Mensch und die Biosphäre (kurz: MAB-Programm) der UNESCO bildet die Basis für das weltweite Netz aller Biosphärenreservate.

8 Biosphärenreservate sind ein prägnantes Beispiel für machtpolitische Verschiebungen zwischen verschiedenen Maßstabebenen (sog. politics of scale ) in einer Mehrebenenkonstellation. Auf der Basis bundes- und landesgesetzlicher Regelungen, die aufgrund des zwischenstaatlichen MAB-Programms der UNESCO erlassen wurden, werden sie durch die Bundesländer eingerichtet, aber von der UNESCO (Internationaler Koordinationsrat des MAB-Programms) auf Antrag des nationalen MAB-Komitees als Teil des Weltnetzes anerkannt. Sie müssen sich zudem einer Überprüfung anhand von Bewertungskriterien stellen, die durch das nationale MAB-Komitee entwickelt wurden, und können in diesem Rahmen auch ihren Status einbüßen. Die Sevilla-Strategie und der Madrid Action Plan richten ihre Empfehlungen adressatengenau an die jeweils zuständige Handlungsebene (international, national, einzelnes Biosphärenreservat). 5 Schlussfolgerungen für geeignete Governance-Formen Welche Governance-Strukturen sind erforderlich und realisierbar, um Biosphärenreservate als Modellregionen für eine nachhaltige Entwicklung voranzubringen? Unter Governance wird hier das Steuern und Koordinieren mit dem Ziel des Managements von Interdependenzen zwischen (in der Regel kollektiven) Akteuren verstanden. Kulturlandschaftliche Handlungsräume bedürfen besonderer Formen von Governance. Die Governance in Biosphärenreservaten weicht deutlich von klassisch hierarchischem Verwaltungshandeln im Naturschutz ab. Oft sind öffentliche Gebietskörperschaften zwar wichtige Akteure, aber auf ihre formellen Regelwerke und ihre administrativen Raumabgrenzungen kommt es nicht ausschließlich an. Vielmehr entsteht eine neue politische Realität, die durch Formen der Selbststeuerung komplexer Netzwerke (zwischen Staat Zivilgesellschaft Wirtschaft) und die Erfüllung kooperationsorientierter Entwicklungsaufgaben geprägt wird (vgl. MAYNTZ 2005). Kennzeichnend für Landscape Governance sind deshalb das Handeln jenseits gängiger Grenzen zwischen Staat und Gesellschaft sowie das Management von Interdependenzen und Inkongruenzen zwischen Akteuren der Landnutzung. Angesichts der großen Unterschiede allein zwischen den deutschen Biosphärenreservaten ist ein Universalmodell für deren Governance weder realistisch noch wünschenswert. Die best practices aus einzelnen Biosphärenreservaten sind nur bedingt auf andere übertragbar und dann nur nach genauer Prüfung ihrer Eignung und einer regionsspezifischen Anpassung. Die wohl umfassendste Studie der Governance- Dimensionen von Biosphärenreservaten in Deutschland wurde bisher von der Arbeitsgruppe von Dietrich Fürst erarbeitet (FÜRST et al. 2008). Dort wurde ein analytisches Konzept zur Untersuchung von Regional Governance entwickelt und zur Auswertung von zwei deutschen und zwei britischen Biosphärenreservaten angewendet. Für diese Analyse wurde zwischen vier übergeordneten Kategorien unterschieden: dem extern-formalen Institutionenrahmen für Regional Governance, deren Funktionsweise, der Rolle von Raumbezug für Regional Governance sowie deren Leistungsfähigkeit. An dieser Stelle kann lediglich auf einzelne, ausgewählte Gesamtergebnisse hingewiesen werden (siehe FÜRST, LAHNER & POL- LERMANN 2008). So werden unter der Kategorie externformaler Institutionenrahmen problems of spatial fit beim Regionszuschnitt von Biosphärenreservate konstatiert. Diese können jedoch minimiert werden, wenn eine relativ unabhängige Organisation als Mittler wirkt oder die politische Führung hinter der grenzübergreifenden Kooperation steht. Bei der Funktionsweise von Regional Governance verweist die Studie auf charakteristische Prozessverläufe in Biosphärenreservaten. In der Initiierungsphase herrschen oft Widerstände gegen das gemeinsame Handeln für die Ziele des Biosphärenreservats. In der Konzeptphase kann es schwierig sein, die Kooperationsbereitschaft für ein regionales Entwicklungskonzept zu mobilisieren. In der Realisierungsphase wandelt sich oft der Kreis der Akteure mit dem Beginn konkreter Umsetzungsprojekte. In der Konsolidierungsphase besteht die Gefahr von Ermüdungserscheinungen bei den Schlüsselakteuren. Hinsichtlich des räumlichen Bezugs (dritte analytische Kategorie) konstatiert die Studie eine relativ hohe Identifikation mit dem Handlungsraum Biosphärenreservat in allen vier untersuchten Fällen, jedoch in geringerem Maße dort, wo neue Raumabgrenzungen vorgenommen wurden, wie z. B. im Biosphärenreservat Südost-Rügen. Schließlich wurde unter der Kategorie Leistungsfähigkeit von Regional Governance festgestellt, dass Kooperationsprozesse entstanden sind, die sich nicht nur auf einzelne Projekte, sondern auf die Regionalentwicklung insgesamt beziehen, und dass diese besonders stark sind, wenn ökologische und wirtschaftliche Vorteile 125 gesehen werden. Solche Prozesse erweisen sich ohne staatliche Unterstützung jedoch als fragil. 6 Offene Fragen für Praxis und Forschung Im Rahmen dieses Beitrags konnte das Thema Governance in Biosphärenreservaten mit der Erläuterung eines geeigneten analytischen Rahmens und Beispielen seiner Anwendung nur angerissen werden. Er schließt mit folgenden offenen Fragen, die zur Orientierung der weiteren Auseinandersetzung mit der Thematik in Praxis und Forschung gedacht sind: 1. Welche typischen Formen der Überlagerung eines Biosphärenreservats mit anderen regionalen Handlungsräumen (LEADER, Tourismusentwicklung, andere Großschutzgebiete) zeigen sich in der Praxis und welche sind erfolgversprechend oder kritisch zu beurteilen? 2. Welche Auswirkungen sollte die neue Anforderung integrated zoning, multiple functions des Madrid Action Plans von 2008 auf die Governance der Biosphärenreservate haben? 3. Wie kann die neue Anforderung an Biosphärenreservate, Lernorte für Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel zu sein, im Einklang mit den traditionellen Anforderungen an Natur- und Landschaftsschutz in diesen Gebieten gebracht werden? Welche institutionellen Arrangements wären dafür förderlich? 4. Wie kann bzw. muss sich das Institutionensystem Naturschutz an die besonderen Anforderungen von Biosphärenreservaten anpassen? 5. Wie können sektorale Förderinstrumente (z. B. LEADER, Naturschutzgroßprojekte) zur Verfolgung der Entwicklungsziele von Biosphärenreservaten effektiver eingesetzt werden? 6. Welche institutionellen Anpassungen wären hilfreich, um lokale und regionale Akteure bei der Bewältigung der hohen Ansprüche an nachhaltige Landnutzungen in Biosphärenreservaten zu unterstützen? Literatur FÜRST, D.; GAILING, L.; LAHNER, M.; POLLERMANN, K.; RÖHRING, A. (2008): Konstituierung von Kulturlandschaften als Handlungsräume. In: FÜRST, D.; GAILING, L.; POLLERMANN, K.; RÖHRING, A. (Hrsg.): Kulturlandschaft als Handlungsraum. Institu-

9 126 tionen und Governance im Umgang mit dem regionalen Gemeinschaftsgut Kulturlandschaft. Rohn-Verlag. Dortmund, S FÜRST, D.; LAHNER, M. & POLLERMANN, K. (2008): Vergleich der Fallstudien zu Biosphärenreservaten. In: FÜRST, D.; GAILING, L.; POLLERMANN, K. & RÖHRING, A. (Hrsg.): Kulturlandschaft als Handlungsraum. Rohn- Verlag. Dortmund, S GAILING, L. & RÖHRING, A. (2008): Institutionelle Aspekte der Kulturlandschaftsentwicklung. In: FÜRST, D.; GAILING, L.; POLLERMANN, K. & RÖHRING, A. (Hrsg.): Kulturlandschaft als Handlungsraum. Institutionen und Governance im Umgang mit dem regionalen Gemeinschaftsgut Kulturlandschaft. Rohn-Verlag. Dortmund, S von HAAREN, Ch. & MOSS, T.: Voraussetzungen für ein integriertes Management: Koordination und Kooperation der wasserrelevanten Akteure und Organisationen in Deutschland. In: von HAAREN, Ch.; GALLER, C. (Hrsg.): Wasser und Raum. Forschungs- und Sitzungsberichte der ARL. Im Erscheinen. MAYNTZ, R. (2005): Governance-Theorie als fortentwickelte Steuerungstheorie? In: SCHUP- PERT, G.F. (Hrsg.): Governance-Forschung: Vergewisserung über Stadt und Entwicklungslinien. Nomos. Baden-Baden, S MOSS, T. (Hrsg.) (2003): Das Flussgebiet als Handlungsraum. Institutionenwandel durch die EU-Wasserrahmenrichtlinie aus raumwissenschaftlichen Perspektiven. LIT-Verlag. Münster. UNESCO (1996): Biosphere Reserves: The Seville Strategy and the Statutory Framework of the World Network. Paris. UNESCO (2008), MAB-Programme: Madrid Action Plan for Biosphere Reserves ( ). Madrid. YOUNG, O. (2002): The Institutional Dimensions of Environmental Change. Fit, Interplay, and Scale. MIT Press. Cambridge (MA). Anschrift des Verfassers: Dr. Timothy Moss und Ludger Gailing Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS) Flakenstraße Erkner