Die Akzeptanz von Kosten Nutzen Analysen und umweltökonomischen Bewertungen im Verwaltungshandeln

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1 Der Nutzen von Ökonomie und Ökosystemdienstleistungen für die Naturschutzpraxis April 2012, Bundesamt für Naturschutz, Vilm Die Akzeptanz von Kosten Nutzen Analysen und umweltökonomischen Bewertungen im Verwaltungshandeln Eine empirische Untersuchung im Kontext der EG Wasserrahmenrichtlinie Landschaftsökonomie, TU Berlin

2 Gliederung 1. Einführung 2. Umfragedesign 3. Einstellungen zu ökonomischer Umweltbewertung Ermittlung des Akzeptanzniveaus Erfassung der Einstellungsdimensionen 4. Fazit

3 Hintergrund Steigende Anforderungen an die Integration prozeduraler ökonomischer Verfahren in die umweltpolitische Entscheidungsfindung EG Wasserrahmenrichtlinie (Art. 4): Ausweisung von Ausnahmetatbeständen u.a. aufgrund unverhältnismäßiger Kosten (erfordert Kosten Nutzen Abwägung) EG Meeresstrategie Rahmenrichtlinie (Art. 13): Mitgliedstaaten ( )nehmen vor Einführung jeder neuen Maßnahme Folgenabschätzungen einschließlich Kosten Nutzen Analysen vor. Es stehen eine Reihe etablierter Methoden zur ökonomischen Bewertung von Ökosystemleistungen zur Verfügung Mit umweltökonomischen Bewertungsmethoden kann der monetäre Wert nichtmarktlicher Güter & Dienstleistungen (als Bestandteil von KNA) ermittelt werden Kosten Nutzen Analysen als systematische Herangehensweise zur Identifizierung positiver und negativer Effekte und Abwägung zwischen Alternativen bei der Evaluation von Politiken und Projekten (analytische Funktion) Kosten Nutzen Analysen zur Identifizierung der optimalen Alternative (Entscheidungsregel)

4 Problemstellung Es ist unklar, inwieweit ökonomische Bewertungsmethoden und KNA in der Praxis angewendet und akzeptiert werden, und tatsächlich die Entscheidungsfindung beeinflussen Politisch administrative Entscheidungsträger/innen scheinen den Ergebnissen von KNA und ökonomischer Bewertung wenig Beachtung zu schenken (zumindest in Deutschland) Traditionell sind Projektbewertungen in der Wasserwirtschaft eher kostenorientiert, ohne Berücksichtigung von Umweltkosten und nutzen Ökonomische Bewertungsansätze scheinen nicht akzeptiert zu sein Umsetzungsprozess ökonomischer Anforderungen der WRRL folgt administrativen Traditionen Einschätzung der Unverhältnismäßigkeit (WRRL) basiert nicht auf KNA

5 Potenzielle Erklärungsfaktoren Der Nutzen von Ökonomie und ÖSD für die Naturschutzpraxis, BfN, Vilm, April 2012 Akteure Wissen und Erfahrung beeinflussen Denkmuster Interessenbasierter Ansatz (z.b. kein Interesse an mehr Transparenz) Ideenbasierter Ansatz (z.b. Ablehnung präferenzbasierter Entscheidungen) Faktoren Nationale Politikstile beeinflussen Nutzung von KNA Einsatz von KNA hängt von etablierten Entscheidungsregeln ab Formale institutionelle Kapazitäten und Beschränkungen (Zeit oder Geldmangel) Fokus auf individuelle Perspektive Integration von KNA in politisch administrative Entscheidungen Externe Bedingungen Methodische Grenzen

6 Ziel und Fragestellungen Primäres Ziel: empirische Untersuchung von Einstellungen zur ökonomischen Umweltbewertungsmethoden Hypothesen Der Nutzen von Ökonomie und ÖSD für die Naturschutzpraxis, BfN, Vilm, April 2012 Einstellungen beeinflussen erheblich die Integration von KNA in politischadministrative Entscheidungen Insbesondere in Verwaltungen herrschen negative Einstellungen vor: Entscheidungen werden nach traditionellen Gewohnheiten getroffen, monetäre Werte sind negativ assoziiert Beitrag zur Erklärung der offensichtlichen Skepsis gegenüber ökonomischen Umweltbewertungen Akzeptanz von KNA und ökonomischen Umweltwerten und potenzielle Erklärungsfaktoren vor allem aus administrativer Perspektive bislang empirisch nicht untersucht

7 Umfragedesign Zeitraum: Mitte April bis Mitte Juni 2011 Zielgruppe Primär: Mitarbeiter/innen relevanter Behörden (verantwortlich für Wasserwirtschaft und die Umsetzung der WRRL) auf verschiedenen Verwaltungsebenen (Bund und Länderregierungen) Zusätzlich: wissenschaftliche Institutionen (Umweltökonomie und Wasserwirtschaft); Umweltverbände; Naturschutzbehörden Insgesamt wurden 562 Leute eingeladen an der Online Umfrage per E Mail teilzunehmen; Rücklaufquote 21% (n = 119) Struktur des Fragebogens Behördliche Institution Nicht behördliche Institution 1. Behördliche Entscheidungspraxis 2. Erfahrungen mit Bewertungsstudien 3. Einstellung zu ökonomischer Umweltbewertung 4. Persönliche Merkmale

8 Beschreibung des Samples: Ausbildung und Tätigkeitsbereich Tätigkeitsbereich Behörden (%, n = 76) 20 1 Wasserwirtschaft Grundsätzlich dominieren in der Wasserwirtschaft Ingenieure/innen (60 %); 46 % allein im Bezug auf behördliche Institutionen 4 75 Ökonomie Natur / Umweltschutz Andere

9 Messung der Einstellungen zu ökonomischer Umweltbewertung Einstellungen wurden anhand einer vierstufigen Likert Skala bestimmt Insgesamt 20 Likert Items wurden auf Basis unterschiedlicher Dimensionen gebildet, von welchen angenommen werden kann, dass sie Anwendung und Akzeptanz ökonomischer Bewertungen beeinflussen Praktische Hindernisse, die die Anwendung beschränken könnten (methodische und technische Probleme; institutionelle Einschränkungen; rechtliche Bedenken) Mehr konzeptionelle Aspekte, die eine niedrigere Akzeptanz erklären können (Ablehnung wertbasierter Urteile ( Expertenurteile); moralische Bedenken) Die Items wurden in 4 Blöcken mit je 5 zufällig angeordneten Items dargestellt Teilnehmer/innen gaben Ausmaß ihrer Übereinstimmung oder Nichtübereinstimmung mit den 20 Items an

10 Verwendete Items zur Einstellungsmessung (I) Der Nutzen von Ökonomie und ÖSD für die Naturschutzpraxis, BfN, Vilm, April 2012 Items Dimensionen Zweck von KNA / monetärer Bewertung Die monetäre Umweltbewertung trägt zur verbesserten Wahrnehmung von Umweltgütern bei. Wert Ohne die monetäre Bewertung von Umweltgütern sind Kosten Nutzen Analysen unvollständig. Kosten Nutzen Analysen dienen lediglich der nachträglichen Legitimation von Entscheidungen. Wert / Prozess Die monetäre Umweltbewertung ist ein Beitrag zur partizipativen Planung, da sie die Präferenzen der betroffenen Bevölkerung einbindet. Kosten Nutzen Analysen sind für die Transparenz der Entscheidungsfindung von hoher Bedeutung. Prozess Für die Identifikation von Handlungsoptionen sind monetäre Umweltwerte sinnvoll. Die Abwägung von Kosten und Nutzen erlaubt eine bessere Prioritätensetzung bei verschiedenen Handlungsoptionen. Kosten Nutzen Analysen stellen wichtige Informationen zur Verfügung, die gewässerbezogene Entscheidungen wesentlich beeinflussen sollten. Die Effizienz des Mitteleinsatzes zur Erreichung der gewässerbezogenen Umweltziele kann durch Kosten Nutzen Analysen erhöht werden.

11 Verwendete Items zur Einstellungsmessung (II) Items Dimensionen Hemmnisse von KNA / monetärer Bewertung Die Anwendung von Kosten Nutzen Analysen führt tendenziell zu einem Absinken des Umweltschutzniveaus. Wert Die traditionellen Entscheidungsverfahren berücksichtigen Umweltgüter in gewässerbezogenen Entscheidungen ausreichend. Ökologische Daten und Informationen sind für die gewässerbezogene Entscheidungsfindung wichtiger als die Ergebnisse von Kosten Nutzen Analysen. Kosten Nutzen Analysen sind als Entscheidungshilfe ungeeignet, da sie die Verteilung zwischen Gewinnern und Verlierern nicht berücksichtigen. Die Ergebnisse von Kosten Nutzen Analysen dominieren andere entscheidungsrelevante Informationen und schränken damit die Freiheit des Entscheidungsträgers ein. Die Kommunikation mit Stakeholdern (z.b. Umweltverbänden) wird durch ökonomische Umweltbewertungen erleichtert. Wert / Prozess Prozess Verglichen mit anderen Bewertungsmethoden sind die Ergebnisse monetärer Umweltbewertungen zu unsicher und ungenau. Die Kenntnisse der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Umweltverwaltung reichen nicht aus, um monetäre Umweltbewertungen durchzuführen. Organisation Die Verwaltung hat keine Zeit, um Kosten Nutzen Analysen durchzuführen. Studien zur monetären Bewertung von Umwelteffekten sind zu teuer. Die Einbindung der Ergebnisse monetärer Bewertungsstudien ist mit großen verwaltungsrechtlichen Problemen verbunden.

12 Kosten Nutzen Analysen in der administrativen Entscheidungsfindung Landschaftsökonomie

13 Art der genutzten Informationen zur Einbindung von Umwelteffekten (n=76)

14 Anwendung ökonomischer Bewertungsverfahren in der Entscheidungspraxis (n = 76) Empirische Erkenntnisse unterstreichen die dominierende Rolle von Kostenvergleichsrechnungen Nur 13% der Institutionen benutzen KNA zuzüglich einer monetären Umweltbewertung KNA und Bewertungsstudien primär in traditionellen Anwendungskontexten (z.b. Hochwasserschutzmaßnahmen)

15 Einschätzung der Restriktionen der Nutzung von KNA Befragte wurden gebeten, vordefinierte Kategorien nach ihrer Wichtigkeit zu ordnen Konzeptionelle Probleme werden als besonders wichtig angesehen (ökonomisches Wertkonzept, moralische Bedenken) Eher geringe Priorität erhielten Aussagen, die sich auf die Integrierbarkeit ökonomischer Bewertungsmethoden in den Entscheidungsprozesse beziehen

16 Akzeptanzniveau

17 Einstellungen zu Umweltbewertung: Prozess Dimension Ø1.76 Ø1.75 Ø1.79 Ø2.34 Ø2.35 (n = 119) Items beziehen sich hauptsächlich auf die Regeln der Entscheidungsfindung und die Rolle ökonomischer Bewertung bei politisch administrative Entscheidungen Insgesamt messen die Befragten KNA große Wichtigkeit bezüglich der Prioritätensetzung, Transparenz und Effizienz von Entscheidungsfindung bei

18 Einstellungen zu Umweltbewertung: Wert Dimension Ø1.75 Ø1.76 Ø1.79 Ø2.34 Ø2.35 (n = 119) Items beziehen sich hauptsächlich auf Überzeugungen, Normen und übergreifende Prinzipien der Entscheidungsfindung Hemmnisse in dieser Hinsicht werden meistens als wesentlich betrachtet und sind potenziell verantwortlich für eine negative Wahrnehmung von umweltökonomischen Werten

19 Einstellungen zu Umweltbewertung: Organisationale Dimension Ø1.91 Ø2.67 Ø2.70 Ø2.66 (n = 119) Items beziehen sich hauptsächlich auf Zeit und Geldmangel, Kenntnisse und verwaltungsrechtliche Probleme Mangel an ökonomischen Kenntnissen wird als wichtigstes Hindernis angesehen Andere ressourcenbedingte Bedenken und verwaltungsrechtliche Probleme werden als weniger wichtig wahrgenommen.

20 Erfassung der Einstellungsdimensionen

21 Analyse der Einstellungen mit Hilfe der explorativen Faktorenanalyse Statistische Methode zur Offenlegung von Interkorrelationen zwischen den Items und Erklärung von Antwortmustern durch zugrundeliegende latente Faktoren Tieferen analytischen Einblick und Identifizierung der Erklärungsfaktoren Hypothesenbildung über dimensionale Strukturen innerhalb der vorliegenden Daten basierend auf der empirischer Analyse Spiegeln sich die theoretischen Annahmen in den empirischen Ergebnissen wieder? Statistik Der Nutzen von Ökonomie und ÖSD für die Naturschutzpraxis, BfN, Vilm, April 2012 KMO Messung (0,831) und signifikanter Barlett Test (p<0,001): Eignung der Daten für eine Faktorenanalyse gegeben Anwendung einer Hauptkomponentenanalyse für die Faktorextraktion Einige Variablen konnten nicht hinreichend durch das Modell erklärt werden und wurden deswegen entfernt (Kommunalitäten niedriger als 0.4) Faktorladungen geben Aufschluss über Beziehung zwischen Faktoren und Items (je höher Faktorladung, desto besser wird Item erklärt) Drei Faktoren Lösung: stabilste Ergebnisse

22 Ergebnisse der Faktorenanalyse: Nutzbarkeit Der Nutzen von Ökonomie und ÖSD für die Naturschutzpraxis, BfN, Vilm, April 2012 Items Die traditionellen Entscheidungsverfahren berücksichtigen Umweltgüter in gewässerbezogenen Entscheidungen ausreichend. Die monetäre Umweltbewertung trägt zur verbesserten Wahrnehmung von Umweltgütern bei. Kosten Nutzen Analysen sind für die Transparenz der Entscheidungsfindung von hoher Bedeutung. Für die Identifikation von Handlungsoptionen sind monetäre Umweltwerte sinnvoll. Die monetäre Umweltbewertung ist ein Beitrag zur partizipativen Planung, da sie die Präferenzen der betroffenen Bevölkerung einbindet. Kosten Nutzen Analysen stellen wichtige Informationen zur Verfügung, die gewässerbezogene Entscheidungen wesentlich beeinflussen sollten. Die Effizienz des Mitteleinsatzes zur Erreichung der gewässerbezogenen Umweltziele kann durch Kosten Nutzen Analysen erhöht werden. Kosten Nutzen Analysen dienen lediglich der nachträglichen Legitimation von Entscheidungen. Items, die sich auf die Nutzbarkeit von KNA und monetärer Bewertung in Entscheidungsprozessen beziehen (Fokus auf informatorische / analytische Rolle) Eine analytische Rolle kann anerkannt werden, unabhängig ob monetäre Werte als normatives Entscheidungskriterium oder das ökonomische Wertkonzept akzeptiert werden.

23 Ergebnisse der Faktorenanalyse: Administrative Umsetzbarkeit Items Die Einbindung der Ergebnisse monetärer Bewertungsstudien ist mit großen verwaltungsrechtlichen Problemen verbunden. Die Verwaltung hat keine Zeit, um Kosten Nutzen Analysen durchzuführen. Studien zur monetären Bewertung von Umwelteffekten sind zu teuer. Organisationale Probleme und Ressourcenbeschränkungen Ergebnisse der Faktorenanalyse: Ziele und Interessen Items Die Anwendung von Kosten Nutzen Analysen führt tendenziell zu einem Absinken des Umweltschutzniveaus. Die Ergebnisse von Kosten Nutzen Analysen dominieren andere entscheidungsrelevante Informationen und schränken damit die Freiheit des Entscheidungsträgers ein. Items des dritten Faktors beziehen sich auf grundlegendere Sichtweisen und Interessen von behördlichen Institutionen Befürchtung der Beweislastumkehr und Aushebelung des Vorsorgeprinzips Offenlegung / Transparenz von Entscheidungskriterien

24 Ergebnisse der Faktorenanalyse: Summenwerte n Durchschnitt Std.Abw. Faktor 1 (Nutzbarkeit) Behörde Wissenschaft/NGO Faktor 2 (Administrative Umsetzbarkeit) Behörde Wissenschaft/NGO Faktor 3 (Ziele und Interessen) Behörde Wissenschaft/NGO Insgesamt: Skalenmittelwert 2,85 schwach positive Einstellung (> 2,5) Durchschnitt der Summenwerte: positive Einstellung zu ökonomischer Umweltbewertung Nutzbarkeit > Ziele und Interessen > Administrative Umsetzbarkeit Unterschiede zwischen den Institutionen sind für ersten Faktor signifikant (5% Niveau), für den zweiten und dritten Faktor gibt es keine signifikanten Unterschiede

25 Schlussfolgerungen Studie gibt einen Einblick in Einstellungen zu ökonomischer Umweltbewertung als einen möglichen Erklärungsfaktor für die begrenzte Integration in politischadministrative Entscheidungsfindung Wesentliche Ergebnisse Einstellungen sind generell leicht positiv ( Hypothese) Individuelle Wahrnehmung institutioneller Beschränkungen: formale Restriktionen nicht entscheidend; mangelnde Kenntnisse spielen wichtige Rolle, keine klaren Ergebnisse zur Eignung traditioneller Ansätze Breite Akzeptanz des Beitrags von KNA zur Erhöhung der Transparenz und Effizienz von Entscheidungen Bezüglich der Akzeptanz des Bewertungsansatzes, zugrundeliegenden Überzeugungen und betroffenen Interessen von Entscheidungsträgern: keine eindeutigen Ergebnisse, empirisch schwer fassbar

26 Ausblick 57 % der Befragten sehen bislang keine Änderungen in der Art der Entscheidungsfindung, 72 % der Befragten sehen aber zukünftig eine steigende Relevanz ökonomischer Ansätze Steigende Bedeutung aufgrund Effizienz des Mitteleinsatzes Formale Anforderungen Gestiegenes Bewusstsein Keine Änderungen, weil Mangelnde Ressourcen (Zeit, Geld, Wissen) Zweifel an Methode Akzeptanz Andere Kriterien wichtiger Zweiter WRRL Planungszyklus: Ausnahmetatbestände aufgrund weniger strengen Umweltzielen benötigen umfassendere Bewertungsmethoden Meeresstrategie Rahmenrichtlinie: traditionelle oder umweltorientierte KNA(?)

27 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Technische Universität Berlin berlin.de