Rundfunk im Internet und der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks Kunisch

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1 Schriftenreihe des Instituts für Rundfunkrecht an der Universität zu Köln 106 Rundfunk im Internet und der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks Eine Untersuchung zur Rundfunkqualität von Internetdiensten und der Einhaltung des Staatsfreiheitsgrundsatzes bei der Aufsicht über Internetdienste im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit von Johann Kaspar Kunisch 1. Auflage Rundfunk im Internet und der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks Kunisch schnell und portofrei erhältlich bei beck-shop.de DIE FACHBUCHHANDLUNG Thematische Gliederung: Medien-, Presse- und Rundfunkrecht Verlag C.H. Beck München 2011 Verlag C.H. Beck im Internet: ISBN

2 Schriftenreihe des Instituts für Rundfunkrecht an der Universität zu Köln Band 106

3 Schriftenreihe des Instituts für Rundfunkrecht an der Universität zu Köln Begründet von den Professoren Dres. HANS BRACK ( ), HEINZ HÜBNER ( ), DIETRICH OEHLER ( ) und KLAUS STERN Herausgegeben von Dr. Dr. h.c. mult. KLAUS STERN Dr. KARL-NIKOLAUS PEIFER Dr. KARL-EBERHARD HAIN Band 106 Verlag C. H. Beck München 2011

4 Rundfunk im Internet und der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks Eine Untersuchung zur Rundfunkqualität von Internetdiensten und der Einhaltung des Staatsfreiheitsgrundsatzes bei der Aufsicht über Internetdienste im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit von Johann Kaspar Kunisch Verlag C. H. Beck München 2011

5 Verlag C.H. Beck im Internet: beck.de ISSN ISBN Verlag C.H. Beck ohg Wilhelmstraße 9, München Druck und Bindung: Typos, Pilsen Satz: ES-Editionssupport, München Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigen Papier (hergestellt aus chlorfrei gebleichtem Zellstoff)

6 Institut für Rundfunkrecht an der Universität zu Köln Das Institut für Rundfunkrecht zu Köln wurde 1967 durch Beschluß der Rechtswissenschaftlichen Fakultät und des Senats der Universität zu Köln als Institut an der Universität errichtet. Es ist durch Forschung und Lehre auf dem Gebiet des Medienrechts in den Betrieb der Fakultät integriert. Die Leitung obliegt den Universitätsprofessoren Dr. Dr. h.c. mult. Klaus Stern (geschäftsführend), Dr. Karl-Nikolaus Peifer und Dr. Karl-Eberhard Hain. Die Forschung des Instituts erstreckt sich auf viele Gebiete der Rechtswissenschaften, die für die Medien relevant sind. Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts befasst sich das Institut vor allem mit den verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Fragen des Rundfunkwesens einschließlich seiner europäischen und internationalen Aspekte. Die privatrechtlichen Fragestellungen im Medienrecht erstrecken sich auf Probleme der Vertragsgestaltung zur Programmproduktion, Zulässigkeitsfragen im Rahmen von Programmgestaltung und -finanzierung, arbeitsrechtliche Fragen im gesamten Medienbereich sowie auf wettbewerbs- und urheberrechtliche Fragen im Bereich der digitalen Technik. Der medienrechtliche Persönlichkeitsschutz, Presse- und Wettbewerbsdelikte sowie der Schutz der Informationsquellen, Eingrenzung von Gewaltdarstellungen und Jugendschutz in den Medien sind weitere Inhalte, die es wissenschaftlich zu beobachten gilt. Unter wissenschaftlicher Betreuung durch die Institutsleitung werden in jedem Semester Lehrveranstaltungen im Rundfunkrecht durchgeführt. Außerdem tritt das Institut jährlich mit einer Vortragsveranstaltung zu jeweils aktuellen Fragen des Medienrechts an die Öffentlichkeit. Daneben finden Round-Table-Gespräche von und für Fachkenner statt. Institut für Rundfunkrecht an der Universität zu Köln Aachener Str , Köln Telefon: 0221/ Telefax: 0221/ Web:

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8 Meinen Eltern & Andrea beck-shop.de

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10 Vorwort Vorwort Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Frühjahrstrimester 2010 von der Fakultät für Staats- und Sozialwissenschaften der Universität der Bundeswehr München als Dissertation angenommen. Literatur, Rechtsprechung und Gesetzgebung wurden bis April 2010 berücksichtigt. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater Herrn Professor Dr. Rupert Stettner, der mich geduldig, mit vielen wertvollen Ratschlägen und stets ermutigend auf dem langen Weg der Erstellung der Arbeit betreut hat. Herrn Professor Dr. Rüdiger Voigt danke ich vielmals für die rasche Erstellung des Zweitgutachtens. Großer Dank gilt auch der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien, vor allem Herrn Roland Bornemann persönlich, für die Erteilung eines Druckkostenzuschusses. Für eine wunderbare erfüllende gemeinsame Zeit in der Bibliothek und steten freundschaftlichen Zuspruch danke ich meinen Freunden und Mitstreitern, allen voran Dr. Florian Kolb und auch Dr. Britta Färber, Dr. Michael Müller, Dr. Alexander Bach, Christian Leinenbach, Etienne Geser und Dr. Michael Kühn. Gewidmet ist diese Arbeit meinen Eltern, Marianne Kunisch und Dr. Dietmar Kunisch, ohne deren unermüdliche, liebevolle und bedingungslose Unterstützung es diese Arbeit nicht gäbe. Dank an meine liebe Andrea, für dein Verständnis und deine Geduld auch dir ist diese Arbeit gewidmet. München, August 2011 Johann Kaspar Kunisch

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12 Inhaltsübersicht Inhaltsübersicht Inhaltsübersicht Inhaltsverzeichnis... Literaturverzeichnis... Abkürzungsverzeichnis... XV XXIII XLI Einleitung... 1 I. Einführung in die Thematik... 1 II. Gang und Ziel der Untersuchung... 3 III. Umfang der Untersuchung Teil: Entwicklung von Rundfunk im Internet und Konvergenz 7 1 Begriffserklärung Rundfunk im Internet und rundfunkrelevante Angebote Entwicklung der Rundfunkverbreitung und Anfänge von Rundfunk im Internet... 7 A. Entwicklung herkömmlicher Rundfunkverbreitung... 8 B. Entwicklung der Rundfunkverbreitung im Internet Konvergenz der Medien bei Rundfunk im Internet A. Technische Konvergenz bei Rundfunk im Internet B. Inhaltliche Konvergenz der Internetdienste C. Konvergenz des Rezipientenverhaltens im Internet Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung von Rundfunk im Internet Zuordnung des Internets innerhalb der Systematik des Art. 5 Abs. 1 GG A. Allgemeine Meinungsfreiheit oder eigenes Kommunikationsgrundrecht Internetfreiheit B. Internet im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff A. Notwendigkeit einer verfassungsrechtlichen Rundfunkdefinition B. Merkmale der verfassungsrechtlichen Rundfunkdefinition 35 3 Überprüfung rundfunkrelevanter Internetdienste anhand der Merkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs A. Das Merkmal der Allgemeinheit... 39

13 XII Inhaltsübersicht B. Das inhaltliche Merkmal der Darbietung... C. Das Merkmal der Verbreitung mittels elektromagnetischer 65 Schwingungen Teil: Einfachgesetzliche Bewertung von Rundfunk im Internet 93 1 Grundlagen der einfachgesetzlichen Rundfunkregulierung A. Rundfunkordnung im Internet als Folge der dienenden Rundfunkfreiheit... B. Verhältnis des einfachgesetzlichen und verfassungsrechtlichen 94 Rundfunkbegriffs... 2 Entwicklung des staatsvertraglichen Rundfunkbegriffs A. Entwicklung bis zum Elften Rundfunkänderungsstaatsvertrag... B. Der Rundfunkbegriff ab dem Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrag Abgrenzung zwischen Rundfunk, Telemedien und Telekommunikationsdiensten A. Abgrenzung zwischen Rundfunk und Telemedien... B. Abgrenzung zu Telekommunikationsdiensten Überprüfung rundfunkrelevanter Internetdienste anhand der Merkmale des staatsvertraglichen Rundfunkbegriffs A. Das Merkmal der Allgemeinheit B. Das Kriterium der Linearität... C. Inhaltliche Anforderungen an Rundfunk D. Das Merkmal der Verbreitung unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen Teil: Staatsfreie Aufsicht über Internetdienste im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit? Anwendbarkeit des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks im Internet A. Ursprung des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks B. Herleitung des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks C. Schutzbereich des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks Staatliche Aufsicht über Internetangebote im nicht öffentlichrechtlichen Bereich A. Aufsicht über Internetangebote im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit B. Zuständige Aufsichtsbehörden gemäß 59 Abs. 2 RStV. 179

14 Inhaltsübersicht XIII 3 Unvereinbarkeit der staatlichen Aufsicht mit dem Staatsfreiheitsprinzip A. Auslieferungs- und Beherrschungsverbot des Staatsfreiheitsprinzips B. Telemedienaufsicht als Ausgestaltung der Rundfunkordnung Teil: Ergebnis, Ausblick und Zusammenfassung in Thesen Ergebnis und Ausblick Zusammenfassung in Thesen A. Entwicklung von Rundfunk im Internet und Konvergenz 189 B. Verfassungsrechtliche Bewertung von Rundfunk im Internet C. Einfachgesetzliche Bewertung von Rundfunk im Internet. 193 D. Staatsfreie Aufsicht über Internetdienste im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit? Anhang A. Begriffserklärungen und Einzelbewertung von Internetdiensten (alphabetisch) B. Grafische Darstellung der Klassifizierung von Rundfunk im Internet C. Übersicht über die zuständigen Behörden bei der Aufsicht über Telemedien gemäß 59 Abs. 2 RStV in Verbindung mit dem Landesausführungsgesetz Stichwortverzeichnis

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16 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Literaturverzeichnis... Abkürzungsverzeichnis... XXIII XLI Einleitung... 1 I. Einführung in die Thematik... 1 II. Gang und Ziel der Untersuchung... 3 III. Umfang der Untersuchung Teil: Entwicklung von Rundfunk im Internet und Konvergenz 7 1 Begriffserklärung Rundfunk im Internet und rundfunkrelevante Angebote Entwicklung der Rundfunkverbreitung und Anfänge von Rundfunk im Internet... 7 A. Entwicklung herkömmlicher Rundfunkverbreitung... 8 I. Anfänge der Rundfunkverbreitung in Deutschland ab II. Die Einführung von Breitbandkabel- und Satellitenübertragung... 9 III. Die Digitalisierung der Signalübermittlung... 9 B. Entwicklung der Rundfunkverbreitung im Internet I. Das Internet als weltweites Signalverbreitungsnetzwerk II. Anfänge der Verbreitung audiovisueller Beiträge über das Internet... III. Habitualisierung der Nutzung des Internets als Rundfunkverbreitungsmedium Konvergenz der Medien bei Rundfunk im Internet A. Technische Konvergenz bei Rundfunk im Internet I. Folgen der Konvergenz der Signalverbreitung im Internet II. Folgen der Konvergenz der (Rundfunk-/Internet-)Empfangsgeräte B. Inhaltliche Konvergenz der Internetdienste I. Inhaltliche Einzel- oder Gesamtbetrachtung von Internetdiensten II. Bewertung einzelner Kommunikationsschichten im Internet... 22

17 XVI Inhaltsverzeichnis C. Konvergenz des Rezipientenverhaltens im Internet Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung von Rundfunk im Internet Zuordnung des Internets innerhalb der Systematik des Art. 5 Abs. 1 GG A. Allgemeine Meinungsfreiheit oder eigenes Kommunikationsgrundrecht Internetfreiheit... B. Internet im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit des Art Abs. 1 Satz 2 GG... I. Der Wortlaut des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG II. Funktionales Äquivalent zum klassischen Rundfunk. 31 III. Medium und Faktor im Meinungs- und Wissensbildungsprozess Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff A. Notwendigkeit einer verfassungsrechtlichen Rundfunkdefinition B. Merkmale der verfassungsrechtlichen Rundfunkdefinition 35 3 Überprüfung rundfunkrelevanter Internetdienste anhand der Merkmale des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs A. Das Merkmal der Allgemeinheit I. Allgemeinzugänglichkeit des Verbreitungswegs Internet Bewertung des Internets als Verbreitungsweg a) Allgemeinzugängliche Zugangstechnologie im Internet b) Differenzierung zwischen Internet-TV und IPTV c) Medienkompetenz der Rundfunkrezipienten Bewertung der Signalverbreitungsarten im Internet. 44 a ) Unicast-Signalverbreitung (Punkt-zu-Punkt- Übertragungen) b) Multicast-Signalverbreitung (Punkt-zu-Mehrpunkt-Übertragungen) c) Peer-to-Peer-Signalverbreitung II. Auf das Internet übertragbare Problemstellen bei herkömmlichem Rundfunk Sparten- und Zielgruppenprogramme im Internet.. 50 a) Kommunikationstechnische Adressierung eines Angebots b) Größe des Rezipientenkreises eines Internetangebots... 52

18 Inhaltsverzeichnis XVII 2. Internet-Chat-Angebote als geschlossene Benutzergruppen Entgeltliche Angebote im Internet III. Zeitliche und inhaltliche Selektionsoptionen Auswirkungen inhaltlicher Selektionsoptionen a) Inhaltlich festgelegtes Gesamtprogramm b) Differenzierung hinsichtlich des Grads der Interaktivität Gleichgeschalteter Empfangszeitpunkt IV. Inhaltliche Einflussnahme und Rollentausch bei User Generated Content Inhaltliche Einflussnahme durch die Nutzer Rollentausch zwischen Rezipient und Anbieter bei Web a) Fehlendes strukturelles Ungleichgewicht b) Doppelter Rollenwechsel bei Web-2.0-Angeboten B. Das inhaltliche Merkmal der Darbietung... I. Entbehrlichkeit der inhaltlichen Bewertung Auffassungen der Literatur zur Entbehrlichkeit Das Merkmal der Darbietung als inhaltliches Korrektiv II. Kriterien inhaltlicher Bewertung von Internetdiensten 70 III. Das abstrakte Gefährdungspotenzial von Internetdiensten Schrankenlose Vielfalt im Internet Zeitliche und inhaltliche Selektionsoptionen Inhaltliche Einflussnahme und Rollentausch C. Das Merkmal der Verbreitung mittels elektromagnetischer Schwingungen I. Die internetspezifische Signalverbreitung Der technologieneutrale Rundfunkbegriff des Bundesverfassungsgerichts Rundfunkspezifische Flüchtigkeit im Internet a) Flüchtigkeit bei Datenübertragungsvorgängen.. 80 b) Verkörperter Vertrieb von Rundfunksendungen 82 II. Raumzeitliche Distanzüberwindung im Internet III. Verbreitung bei zeitlichen und inhaltlichen Selektionsoptionen IV. Text- und Bildbestandteile bei Online-Presseangeboten Frage des einschlägigen Grundrechts bei Online- Presseangeboten... 86

19 XVIII Inhaltsverzeichnis a) Überführung von Inhalten in ein Druckwerk b) Online-Presseangebote als Pressesurrogat c) Das Abgrenzungsmerkmal der elektromagnetischen Verbreitung Gemischte Angebote mit Text- sowie Bewegtbildbestandteilen Teil: Einfachgesetzliche Bewertung von Rundfunk im Internet 93 1 Grundlagen der einfachgesetzlichen Rundfunkregulierung.. 93 A. Rundfunkordnung im Internet als Folge der dienenden Rundfunkfreiheit I. Das System abgestufter Regelungsdichte im herkömmlichen Rundfunk II. Das System abgestufter Regelungsdichte im Internet Liberale Auslegung der Rundfunkfreiheit Vergleichbarkeit des Internets mit herkömmlichem Rundfunk Konzeption der dienenden Rundfunkfreiheit im Internet B. Verhältnis des einfachgesetzlichen und verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs Entwicklung des staatsvertraglichen Rundfunkbegriffs A. Entwicklung bis zum Elften Rundfunkänderungsstaatsvertrag B. Der Rundfunkbegriff ab dem Zwölften Rundfunkänderungsstaatsvertrag I. Die Rundfunkdefinition in 2 Abs. 1 Satz 1 RStV II. Inhalteneutralität der einfachgesetzlichen Rundfunkdefinition Abkehr vom inhaltlichen Merkmal der Darbietung Das Merkmal der Linearität Widersprüchliche Gesetzesbegründung zu 2 Abs. 1 Satz 1 RStV Die Gesetzesbegründung im Lichte verfassungsrecht licher und europäischer Vorgaben Abgrenzung zwischen Rundfunk, Telemedien und Telekommunikationsdiensten A. Abgrenzung zwischen Rundfunk und Telemedien I. Negativdefinition der Telemedien in 2 Abs. 1 Satz 3 RStV und 1 TMG II. Journalistisch-redaktionell gestaltete Telemedien B. Abgrenzung zu Telekommunikationsdiensten

20 Inhaltsverzeichnis XIX 4 Überprüfung rundfunkrelevanter Internetdienste anhand der Merkmale des staatsvertraglichen Rundfunkbegriffs A. Das Merkmal der Allgemeinheit I. Verweis auf die Ausführungen zum verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff II. Der Ausnahmetatbestand des 2 Abs. 3 Nr. 1 RStV. 127 B. Das Kriterium der Linearität I. Gleichgeschalteter Empfang bei Streaming-Media- und Push-Diensten im Internet Live-Streaming- und Webcasting-Angebote Push-Dienste wie Pod- und Vodcastangebote Der Ausnahmetatbestand des 2 Abs. 3 Nr. 2 RStV 133 II. Nichtlineare Verbreitung bei Abruf- und Zugriffsdiensten Bewegtbild-Abrufdienste im Internet (Video on Demand) Web-2.0- und User-Generated-Content-Angebote Bewegtbild-Zugriffsdienste im Internet (Near Video on Demand) Der Ausnahmetatbestand des 2 Abs. 3 Nr. 5 RStV 138 C. Inhaltliche Anforderungen an Rundfunk I. Bestimmung eines rundfunkspezifischen inhaltlichen Kriteriums II. Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft von Internetangeboten Breitenwirkung von über das Internet erreichbaren Angeboten Aktualität von Verteil-, Zugriffs- und Abrufdiensten im Internet Suggestivkraft von Internetangeboten a) Suggestivkraft von Online-Presseangeboten b) Technische Beeinträchtigung der Suggestivkraft bei Internetdiensten c) Veränderung der rundfunktypischen Lean-back- Nutzungsposition d) Inhaltliche und zeitliche Selektionsoptionen sowie Sendeplan III. Ausnahmetatbestand 2 Abs. 3 Nr. 3, 4 und 6 RStV. 154 D. Das Merkmal der Verbreitung unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen I. Bewertung der internetspezifischen Art und des Weges der Signalverbreitung II. Rundfunkspezifische Distanzüberwindung im Internet 158

21 XX Inhaltsverzeichnis 1. Überwindung einer raumzeitlichen Distanz Abgrenzung zur bloßen Weiterverbreitung im Internet III. Verbreitung bei zeitlichen und inhaltlichen Selektionsoptionen Teil: Staatsfreie Aufsicht über Internetdienste im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit? Anwendbarkeit des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks im Internet A. Ursprung des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks B. Herleitung des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks I. Staatsfreiheit des Rundfunks als Konsequenz des Vielfaltsgebots II. Herleitung der Staatsfreiheit des Rundfunks aus dem Gewaltenteilungsprinzip III. Staatsfreiheit des Rundfunks als Folgerung des Demokratieprinzips IV. Deduktion der Staatsfreiheit des Rundfunks aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG C. Schutzbereich des Grundsatzes der Staatsfreiheit des Rundfunks Staatliche Aufsicht über Internetangebote im nicht öffentlichrechtlichen Bereich A. Aufsicht über Internetangebote im Schutzbereich der Rundfunkfreiheit I. Aufsicht über privaten Rundfunk im Sinne des 2 Abs. 1 Satz 1 RStV II. Aufsicht über Telemedien im nicht öffentlich-rechtlichen Bereich B. Zuständige Aufsichtsbehörden gemäß 59 Abs. 2 RStV Unvereinbarkeit der staatlichen Aufsicht mit dem Staatsfreiheitsprinzip A. Auslieferungs- und Beherrschungsverbot des Staatsfreiheitsprinzips B. Telemedienaufsicht als Ausgestaltung der Rundfunkordnung

22 Inhaltsverzeichnis XXI 5. Teil: Ergebnis, Ausblick und Zusammenfassung in Thesen Ergebnis und Ausblick... 2 Zusammenfassung in Thesen A. Entwicklung von Rundfunk im Internet und Konvergenz 189 B. Verfassungsrechtliche Bewertung von Rundfunk im Internet C. Einfachgesetzliche Bewertung von Rundfunk im Internet. D. Staatsfreie Aufsicht über Internetdienste im Schutzbereich 193 der Rundfunkfreiheit? Anhang A. Begriffserklärungen und Einzelbewertung von Internetdiensten (alphabetisch) B. Grafische Darstellung der Klassifizierung von Rundfunk im Internet C. Übersicht über die zuständigen Behörden bei der Aufsicht über Telemedien gemäß 59 Abs. 2 RStV in Verbindung mit dem Landesausführungsgesetz Stichwortverzeichnis