Zukunft der deutschen und europäischen Regionalpolitik in einem erweiterten Binnenmarkt

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1 Zukunft der deutschen und europäischen Regionalpolitik in einem erweiterten Binnenmarkt 1. Regionalpolitischer Handlungsbedarf steigt Die Rahmenbedingungen für die Entwicklung von Regionen wandeln sich. Die Standortchancen werden besonders durch die Globalisierung der Bezugs- und Absatzmärkte, die wettbewerbsgerechte Anpassung der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Bildungspolitik, die Modernität und Leistungsfähigkeit der infrastrukturellen Ausstattung sowie der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Branchen bestimmt. Zudem wird die EU-Erweiterung großen ökonomischen Einfluss insgesamt, besonders jedoch auf die Grenzregionen ausüben. Je nach Wirtschaftsstruktur und Leistung der Regionen werden die Unternehmen vor Ort dem erhöhten Anpassungsdruck in unterschiedlichem Maße gerecht werden. Verstärkt durch die konjunkturelle Schwäche besteht somit aus regionalpolitischer Sicht auch künftig Handlungsbedarf. Vor diesem Hintergrund stellen sich der zukünftigen Regionalpolitik Herausforderungen auf nationaler und auf europäischer Ebene. Im nationalen Rahmen wird diskutiert, ob das Instrument der Gemeinschaftsaufgabe (GA) "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" bestehen bleiben soll. Seitens der Bundesregierung ist vorgesehen, ab 2004 keine neuen Verpflichtungsermächtigungen bereit zustellen; bestehende Verpflichtungen werden noch bis 2006 bedient. Damit wird die GA in den alten Bundesländern faktisch aufgegeben und die Förderung auf besonders strukturschwache Gebiete in den Neuen Bundesländer konzentriert. Zudem steht bei der geplanten Reform der bundesstaatlichen Finanzverfassung die GA als Mischfinanzierung auf dem Prüfstand. Offen bleibt für die deutsche Regionalpolitik, mit welchem Instrumentarium der Bund das Postulat des Artikels 72 (2) Grundgesetz, gleichwertige Lebensverhältnisse zu schaffen, weiter verfolgen will. Auf europäischer Ebene wird die Strukturpolitik maßgeblich von der Erweiterung beeinflusst. Durch die beschlossene Erweiterung der EU15 um zehn Länder im Jahre 2004 werden die regionalen Disparitäten in der EU hinsichtlich Wirtschaftskraft und Beschäftigungsentwick- DIHK Regionalpolitik Seite 1

2 lung größer werden. Im Hinblick auf die strukturpolitischen Maßnahmen für die neue Programmierungsperiode 2007 bis 2013 ergibt sich eine neue territoriale und ökonomische Situation. Für Deutschland ist absehbar, dass sowohl die jetzigen Ziel-1-Gebiete (neue Bundesländer) als auch die alten Bundesländer mit einer deutlichen Reduktion von Strukturmitteln rechnen müssen. Damit wird die Frage aufgeworfen, wie in strukturschwachen Regionen und Wirtschaftsräumen entlang der Grenzen zu den EU-Beitrittsländern zukünftig eine effektive Regionalpolitik gestaltet wird. 2. Zukunft der nationalen Regionalpolitik unklar Die regionale Wirtschaftsförderung ist in Deutschland nach Artikel 30 GG Ländersache. Gemäß Artikel 91a GG wirkt der Bund daran mit, wenn diese Aufgabe für die Gesamtheit bedeutsam und seine Mitwirkung zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist. Gemeinsames Instrument von Bund und Ländern ist die Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur. Ausgaben für Investitionszuschüsse und Infrastruktur werden kofinanziert. Der Bund hat im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung angekündigt, aus der GA West auszusteigen. Ab dem nächsten Jahr sollen keine neuen Mittel mehr bereitgestellt werden (Kürzung GA West von 135,5 Mill. in 2003 auf 43,9 Mill. in 2006). Auf diese Weise sollen Subventionen abgebaut werden. Auch die Mittel für die GA Ost sollen bis 2006 spürbar abgebaut werden (Kürzung GA Ost von 809,2 Mill. in 2003 auf 700 Mill. in 2006). Der Bund muss sich fragen lassen, ob er über den Subventionsabbau hinaus die Regionalpolitik aufgibt und wie er den GG-Auftrag erfüllen will. Die GA hat nicht nur eine fiskalische Komponente, sondern ist zugleich das Instrument für ein regelgebundenes, mit den Ländern abgestimmtes Fördersystem, das auf regionale Krisen rasch zu reagieren vermag und einen Förderwettlauf unterbindet. Wenn der Bund ganz ausstiege, wäre es für die EU-Kommission das Signal, dass er seine eigene regionalpolitische Rolle aufgibt. Es wäre das Eingeständnis, dass die Kontrolle über Umfang und Intensität der Regionalförderung faktisch bei der EU- Kommission in Brüssel liegt. Was aber wird der Bund ab 2006 tun, wenn regionale Problemfälle auftreten und er nach dem GG aufgefordert ist zu handeln, aber dafür nicht mehr das bewährte Instrument der GA hat? Ihm bliebe nur die Sektoralförderung, die strukturkonservierend wirkt. Offen bleibt auch die regionalpolitische Antwort auf die Frage, wie nach einer Reform der EU-Agrarpolitik der ländlichen Raum entwickelt werden soll. Der asymmetrische Rückzug aus der GA kann auch nicht mit der politisch beabsichtigten Entflechtung bei den Mischfinanzierungstatbeständen gerechtfertigt werden. Eine Föderalis- DIHK Regionalpolitik Seite 2

3 musreform ist dringend notwendig. Die Annahme jedoch, diese sei durch die Entflechtung der Mischfinanzierungstatbestände der GA entscheidend voranzubringen, geht fehl. Bund und Länder werden nicht umhinkommen, sich an eine Reform der Finanzverfassung und eine Neuordnung der Steuergesetzgebungs- und Steuertragshoheiten heranzutrauen. 3. Stellschrauben der europäischen Struktur- und Regionalpolitik Es werden aktuell verschiedene Modelle diskutiert, wie die europäische Regional- und Strukturpolitik weiterentwickelt werden soll. Die Varianten reichen vom Nettofondsmodell bis zum Status quo Modell, einer Verlängerung des bestehenden Instrumentariums auf die erweiterte Union. Aus Sicht des DIHK müssen folgende Faktoren bei der zukünftigen Ausrichtung berücksichtigt werden: a. Räumliche Abgrenzung: Aufgrund der EU-Erweiterung müssen die Gebiete, die Strukturfondsmittel erhalten, neu festgelegt werden. Für die Bestimmung strukturschwacher Gebiete wird das Kriterium BIP pro Kopf unter 75 % des EU-Durchschnitts angelegt. Eine weitere Verwendung dieses Kriteriums würde für die Ziel-1-Gebiete in Deutschland bedeuten, dass diese wegen des erweiterungsbedingten Absinkens des statistischen Durchschnitts über die 75 % -Grenze steigen und damit ab 2007, dem Beginn der nächsten Programmierungsperiode, weitgehend aus der Fördergebietskulisse heraus fallen. b. Finanzielle Ausstattung: Aktuell sind die Ausgaben der EU auf 1,27 % des Bruttosozialprodukts der EU15 begrenzt. Die Grenze für den Mitteleinsatz im Rahmen der EU- Strukturpolitik liegt bei 0,45 % des EU-BIP. Eine Beibehaltung dieses Kriteriums würde die Summe für Strukturmaßnahmen von 270 Milliarden Euro in der laufenden Förderperiode auf 350 Milliarden Euro in der zukünftigen Förderperiode erhöhen. c. Absorptionsfähigkeit der Strukturmittel: Da die Empfängerländer die Mittel nur in begrenztem Umfang absorbieren können, ist die Förderung mit Strukturmitteln auf maximal 4 % des nationalen BIP begrenzt. Daran gemessen fließen in der neuen Förderperiode 2007 bis 2013 ca. 150 Milliarden Euro Strukturmittel in die Beitrittsländer (Basis EU 27). Diese Mittelverschiebung ginge teilweise zu Lasten der derzeitigen EU15-Staaten, die ca. 70 Milliarden Euro weniger erhalten würden. d. Verwaltungsvereinfachung der Strukturfonds: Die EU-Kommission ist bereits jetzt mit der Administration der rund Projekte jährlich überfordert. Um so aussichtsloser dürfte es in der EU 25 oder EU 27 werden. Folglich ist eine Verwaltungsvereinfachung DIHK Regionalpolitik Seite 3

4 zwingend. Erfahrungen der IHK-Organisation belegen, dass sowohl die Beantragung der Strukturmittel als auch deren Verwaltung mit einem erheblichen bürokratischen Aufwand verbunden ist. Zudem binden die vielen Schritte im Rahmen der Programmierungsverfahren und deren technischer Durchführung hohe Ressourcen in den nationalen Verwaltungen. So konnte z. B. lnterreg III a (Laufzeit von ) erst nach Beschluss der EU-Kommission zum 01. Januar 2002 in Kraft gesetzt werden, was die regionale Umsetzung verzögerte. Weiter bremsen schleppende Kontrollen durch die EU- Kommission die Auszahlung von fest verplanten Programm-Mitteln. In den Regionen selbst muss durch die Einbindung von Wirtschaftspartnern eine effiziente Unterstützung der Programme sichergestellt werden. Die IHK-Organisation fordert daher eine Neuordnung der EU-Strukturpolitik im Sinne einer Effizienzsteigerung der eingesetzten öffentlichen Mittel sowie einer deutlichen Verwaltungsvereinfachung. So muss die Anzahl und jeweilige Ausrichtung der einzelnen Strukturfonds und Gemeinschaftsinitiativen konsolidiert werden. Dazu zählen insbesondere:? die Strukturfonds (Europäischer Fonds für regionale Entwicklung EFRE, Europäischer Sozialfonds ESF, Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft EAGFL, Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei FIAF),? die Gemeinschaftsinitiativen (INTERREG, Urban, Leader+, EQUAL),? der Kohäsionsfonds (Strukturhilfe für die vier strukturschwächsten Mitgliedsstaaten der EU15) und? die Heranführungshilfen für die Bewerberländer (Phare, ISPA und SAPARD). 4. Ausblick: Neuordnung der EU-Strukturpolitik durch 3-Säulen-Ansatz In der Diskussion zur Weiterentwicklung der Strukturpolitik sind aus Sicht des DIHK folgende Kernforderungen weiter zu verfolgen: die Konzentrationen der europäischen Strukturpolitik, die Überlassung eines Spielraums für nationale Maßnahmen und die Sicherstellung eines effizienten Mitteleinsatzes. Vor diesem Hintergrund ist ein 3-Säulen-Ansatz anzustreben. 1) Zukünftig sollen als erste Säule die Ziel 1-Gebiete mit Fokus auf besonders strukturschwache Regionen bestehen bleiben. Was den Fördergebietsstatus anbelangt, muss es DIHK Regionalpolitik Seite 4

5 für die Ziel 1-Gebiete, die erweiterungsbedingt ausscheiden (Statistikeffekt), eine Auffanglösung geben (phasing out). Inwieweit davon Gebrauch gemacht werden kann, aber noch weitere Regionen gefördert werden können, hängt von dem Umfang der sog. Artikel 87, Abs. 3c Gebiete ab, die einem Mitgliedsland als Förderkulisse zugestanden wird (neben den Ziel-1-Gebieten nach Artikel 87, Abs. 3a). Hier ist ein erweiterter nationaler Spielraum für die deutsche Regionalpolitik notwendig, der nicht durch neue Restriktionen im Rahmen der Beihilfenkontrolle beschnitten wird. Zudem sollte die Idee des Kohäsionsfonds auf die Beitrittsländer übertragen und in die Ziel 1 Förderung integriert werden. Weitere Möglichkeiten der Programmstraffung bietet die Integration der Fördertatbestände der Gemeinschaftsinitiative Leader+ in die erste Säule. 2) Als zweite Säule bietet sich für die restlichen Fördergebiete die Zusammenfassung der Ziele 2 und 3 zu einem neuen, flexiblen und thematisch ausgerichteten Fonds an (z. B. für Infrastruktur, Ausbildung, Human Resource, Umwelt, Forschung). Dieser ist durch einen beihilferechtlichen Rahmen gedeckt, der auch einzelbetriebliche Fördermaßnahmen zulässt. Die relevanten Fördergebiete sollen national nach besonderen Problemindikatoren bestimmt werden, wobei die Grenzlage zu den Erweiterungsländern besonders berücksichtigt wird. Eine Vermischung zwischen Themen sollte vermieden werden. Zu prüfen ist allerdings, ob im Zuge der Verschlankung der Programmvielfalt die bestehenden Gemeinschaftsinitiativen Urban und EQUAL integriert werden können. In einer veränderten Fördergebietskulisse sind ausscheidende Regionen über ein phasing out in ihrer Anpassung zu begleiten. 3) Die dritte Säule bestünde aus der verbleibenden Gemeinschaftsinitiative Interreg zur Förderung der grenzübergreifenden und transnationalen Zusammenarbeit. Diese Initiative verkörpert einen deutlichen europäischen Mehrwert. Innerhalb der einzelnen Interreg- Programme sollte allerdings eine Straffung und Verwaltungsvereinfachung durchgeführt werden, da die bestehende Struktur mit drei Varianten zu Ineffizienzen führt. Sinnvoll ist die Fusion der Interreg-Programme B und C. Für die gezielte Umsetzung ist eine abgestimmte Förderrichtlinie sinnvoll, die besonders auf Qualität, Inhalte und Wirtschaftsrelevanz der Projekte eingeht. Möglichkeiten der Einbindung der Heranführungshilfen für die Bewerberländer Rumänien und Bulgarien in diese Säule sind zu prüfen. DIHK Regionalpolitik Seite 5

6 5. Fazit Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass für die kommende Förderperiode eine Neuordnung der Struktur- und Regionalpolitik im Sinne einer Effizienzsteigerung und Verwaltungsvereinfachung vorgenommen werden muss. Die Anzahl der Programme muss auf drei Säulen sowohl regional als auch thematisch - konzentriert und die Finanzierungsquellen der Säulen eindeutig zugeordnet werden. Eine Leistungsreserve für die Hilfe bei Strukturbrüchen in den Mitgliedsstaaten ist beizubehalten. Zudem sind einzelstaatliche Maßnahmen für spezifische regionalpolitische Akzente beihilferechtlich zu decken. Damit die Laufzeit der Programme von voll ausgenutzt werden kann, müssen die entsprechenden Planungsdokumente, Fondsverordnungen und Leitlinien rechtzeitig vorgelegt werden. Für die eigenständige nationale Regionalpolitik hat sich das regelgebundene System der Gemeinschaftsaufgabe bewährt. Unabhängig von der finanziellen Ausstattung des Instruments "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" bedarf es auch zukünftig einer bundesländerübergreifendenden Koordinierungs- und Ordnungsaufgabe mit eindeutigen Zielsetzungen, um eine diskretionäre oder einzelfallbezogene Subventionspolitik zu vermeiden. Der Mitwirkungsauftrag des Bundes an der Regionalförderung ist beizubehalten und die Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur ist differenziert unter Berücksichtigung der Haushaltskonsolidierung weiterzuentwickeln. Ansprechpartner: Dipl.-Kfm. Armin Brysch, DIHK Berlin, Telefon (030) DIHK Regionalpolitik Seite 6