Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation. Bundesländern

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1 Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern Ein vergleichender Bericht zum Status Quo und zur Entwicklung der Länderund Kommunalhaushalte vor dem Hintergrund der Schuldenbremse.

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3 Ein vergleichender Bericht zum Status Quo und zur Entwicklung der Länderund Kommunalhaushalte vor dem Hintergrund der Schuldenbremse. Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

4 Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern Herausgegeben von der PricewaterhouseCoopers AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Von Peter Detemple, Yves Michels und Thorsten Schramm September 2012, 216 Seiten, 100 Abbildungen, Softcover Vervielfältigungen, Mikroverfilmung, die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Medien sind ohne Zustimmung der Herausgeber nicht gestattet. Die Inhalte dieser Publikation sind zur Information unserer Mandanten bestimmt. Sie entsprechen dem Kenntnisstand der Autoren zum Zeitpunkt der Veröffentlichung. Für die Lösung einschlägiger Probleme greifen Sie bitte auf die in der Publikation angegebenen Quellen zurück oder wenden sich an die genannten Ansprechpartner. Meinungsbeiträge geben die Auffassung der einzelnen Autoren wieder. In den Grafiken kann es zu Rundungsdifferenzen kommen. September 2012 PricewaterhouseCoopers Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. Alle Rechte vorbehalten. PwC bezeichnet in diesem Dokument die PricewaterhouseCoopers Aktiengesellschaft Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, die eine Mitgliedsgesellschaft der PricewaterhouseCoopers International Limited (PwCIL) ist. Jede der Mitgliedsgesellschaften der PwCIL ist eine rechtlich selbstständige Gesellschaft.

5 Vorwort Vorwort Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland legt in Artikel 72 die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet als eine Aufgabe des Bundes fest. Entsprechend wird im Rahmen des Länderfinanzausgleichs die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen. Mit der Wiedervereinigung musste dem besonderen Bedarf der neuen Länder begegnet werden, was zu erheblichen Transferleistungen führte, die zunächst als Solidarpakt I und schließlich als Solidarpakt II bis 2019 fließen werden. Allerdings ist der Grundsatz der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse trotz dieser Ausgleichmechanismen deutlich bedroht. Die in der Vergangenheit heterogene Finanzpolitik der einzelnen Länder hat dazu geführt, dass heute sehr unterschiedliche finanzpolitische Spielräume zur Erfüllung und Gestaltung der Aufgaben von Ländern und Kommunen in Deutschland bestehen. Verstärkt wird diese Situation noch durch eine teilweise gegenläufige wirtschaftliche und demographische Entwicklung in den einzelnen Regionen Deutschlands. Um die Handlungsfähigkeit durch immer drückendere Schuldenlasten nicht vollständig zu verlieren, wurde 2009 die Schuldenbremse im Grundgesetz verankert. Diese schreibt Bund und Ländern seit 2011 verbindlich vor, die strukturellen Defizite ihrer Haushalte zurückzuführen und bis 2020 abzubauen. Daher stehen viele Länder und ihre Kommunen vor erheblichen Konsolidierungsherausforderungen. Ihre vielfältigen Aufgaben müssen die Länder und Kommunen jedoch weiterhin erfüllen. Auf der Suche nach Gestaltungsspielräumen für eine effizientere Erfüllung der Aufgaben ist der Vergleich zwischen den Ländern aufschlussreich. Dies setzt jedoch Transparenz über den Mitteleinsatz in den Ländern voraus. Unsere Studie leistet einen Beitrag zur Herstellung dieser notwendigen Transparenz, indem wir die finanzpolitische Ausgangssituation der Länder und ihrer Kommunen im Vergleich beschreiben und ihre finanziellen Spielräume bis zum Jahr 2020 prognostizieren. Wir wollen die Diskussion über Konsolidierungspotenziale in den Ländern auf ein sachliches Fundament stellen. Dabei wird im Vergleich der Länder und ihres Ausgabenverhaltens deutlich, wo sich für das jeweilige Land Konsolidierungsoptionen ergeben. Alfred Höhn Industry Leader Public Sector Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 5

6 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis... 7 A Einleitung B Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Die Finanzsituation in den Bundesländern im Spiegel der Kassenstatistik Konsolidierungspfade für die Länder und ihre Kommunen bis zum Jahr C Die Kosten der öffentlichen Aufgaben im Vergleich Landesaufgaben Polizei Rechtsschutz Hochschulen Kommunaler Finanzausgleich Gemeinsame Aufgaben Politische Führung und zentrale Verwaltung Schulen Kultur Sozialhilfe Frühkindliche Bildung Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen, Vermögen, Beteiligungen Verkehrswesen Schulden Versorgung und Beihilfen Ausgewählte kommunale Aufgaben Öffentliche Ordnung, Brandschutz, Katastrophenschutz, Rettungsdienst Grundsicherung für Arbeitsuchende Jugendhilfe (ohne frühkindliche Bildung) Sonstige Zuschussbedarfe D Länderprofile Baden-Württemberg Bayern Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

7 Inhaltsverzeichnis/Abbildungsverzeichnis 10 Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schleswig-Holstein Thüringen E Nachhaltigkeit der Länderfinanzen im Vergleich Autoren Ihre Ansprechpartner Abbildungsverzeichnis Abb. 1 Finanzierungssalden 2011, 2010 und Abb. 2 Struktureller Finanzierungssaldo laut Stabilitätsrat Abb. 3 Schuldenstand 2011, 2010 und Abb. 4 Zins-Steuer-Quoten 2011, 2010 und Abb. 5 Zuschussbedarfe 2011, 2010 und Abb. 6 Abb. 7 Abb. 8 Abb. 9 Abb. 10 Abb. 11 Jahresdurchschnittlicher Anstieg der unmittelbaren Ausgaben Verfügbare Finanzmasse 2011 und 2020 pro Einwohner der Länder einschließlich Kommunen im Verhältnis zum Durchschnitt der alten Flächenländer Realsteuerhebesätze 2010 für die Grundsteuer B und die Gewerbesteuer Zinsen und Versorgung (einschließlich Beihilfe und AAÜG) der Länder einschließlich Kommunen im Jahr Anteil der Summe aus Zinsen und Versorgung (einschließlich Beihilfe und AAÜG) an der Finanzmasse der Länder (einschließlich Kommunen), 2011 und Finanzmasse pro Einwohner der Länder einschließlich Kommunen im Jahr 2020 vor und nach Berücksichtigung von Zinsen und Versorgungsausgaben im Verhältnis zum Durchschnitt der alten Flächenländer Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 7

8 Abbildungsverzeichnis Abb. 12 Inanspruchnahme von Finanzmasse der Länder einschließlich Kommunen im Jahr 2011 und Verfügbarkeit im Jahr 2020 jeweils im Verhältnis zum Durchschnitt der alten Flächenländer Abb. 13 Zur Einhaltung der Schuldenbremse zulässige jahres durchschnittliche Zuwächse des Einsatzes an Finanzmasse der Länder einschließlich Kommunen (nach Zinsen und Versorgung) von Abb. 14 Zur Einhaltung der Schuldenbremse zulässige jahres durchschnittliche Zuwächse des Einsatzes an Finanzmasse der Länder einschließlich Kommunen (nach Zinsen und Versorgung) pro Einwohner von Abb. 15 Zuschussbedarfe I der Länder und ihrer Kommunen nach Aufgaben Abb. 16 Staatliche Zuschussbedarfe I der Flächenländer Abb. 17 Kommunale Zuschussbedarfe I der Flächenländer Abb. 18 Polizei: Zuschussbedarf I Abb. 19 Polizei: Personal Abb. 20 Abb. 21 Geplanter Aufwuchs der Ausgaben abzüglich Einnahmen 2012 gegenüber Entwicklung der Bevölkerung in den Altersgruppen Jahre 2020 gegenüber Abb. 22 Rechtsschutz: Zuschussbedarf I Abb. 23 Teilbereiche des Rechtsschutzes: Zuschussbedarf I Abb. 24 Rechtsschutz: Belastungsindikatoren Abb. 25 Geplanter Aufwuchs der Ausgaben abzüglich Einnahmen 2012 gegenüber Abb. 26 Entwicklung der Anzahl der über 80-Jährigen Abb. 27 Hochschulen: Zuschussbedarf I Abb. 28 Studierendendichte Abb. 29 Zuschussbedarf je Studierender Abb. 30 Geplanter Aufwuchs der Ausgaben abzüglich Einnahmen 2012 gegenüber Abb. 31 Entwicklung der Anzahl der über Jährigen Abb. 32 Allgemeine Nettozuweisungen an die Kommunen Abb. 33 Politische Führung und zentrale Verwaltung: Zuschussbedarfe I Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

9 Abbildungsverzeichnis Abb. 34 Politische Führung und zentrale Verwaltung: Zuschussbedarfe II Abb. 35 Politische Führung und zentrale Verwaltung Personaldichte Abb. 36 Geplanter Aufwuchs der Ausgaben abzüglich Einnahmen 2012 gegenüber Abb. 37 Entwicklung der Gesamtbevölkerung Abb. 38 Schulen: Zuschussbedarfe I Abb. 39 Schulen: Zuschussbedarfe II Abb. 40 Konsolidierte Zuschussbedarfe I je Schüler Abb. 41 Abb. 42 Entwicklung der Schülerzahlen laut Kultusministerkonferenz Geplanter Aufwuchs der Ausgaben abzüglich Einnahmen 2012 gegenüber Abb. 43 Kultur: Zuschussbedarf I Abb. 44 Kultur: Zuschussbedarf II Abb. 45 Abb. 46 Sozialhilfe inklusive Leistungen aus dem Asylbewerberleistungsgesetz: Zuschussbedarf I Sozialhilfe inklusive Leistungen aus dem Asylbewerberleistungsgesetz: Zuschussbedarf II Abb. 47 Sozialhilfe: Nettoausgaben Abb. 48 (Brutto-)Ausgabenaufwuchs Sozialhilfe Abb. 49 Eingliederungshilfeempfänger und schwerbehinderte Menschen Abb. 50 Frühkindliche Bildung: Zuschussbedarf I Abb. 51 Frühkindliche Bildung: Zuschussbedarf II Abb. 52 Zuschussbedarf je Kind und Bildungsbeteiligung Abb. 53 Zuschussbedarf I je Kind in Tageseinrichtung Abb. 54 Zunahme der Kinder in U3-Tagesbetreuung Abb. 55 Entwicklung der Kinder unter sechs Jahren Abb. 56 Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung: Zuschussbedarf I Abb. 57 Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung: Zuschussbedarf II Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 9

10 Abbildungsverzeichnis Abb. 58 Gesundheit, Umwelt, Sport und Erholung: Zuschussbedarf I der Teilbereiche Abb. 59 Indikatoren zum Krankenhauswesen Abb. 60 Abb. 61 Abb. 62 Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste: Zuschussbedarf I Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste: Zuschussbedarf II Wohnungswesen, Städtebau, Raumordnung und kommunale Gemeinschaftsdienste: Zuschussbedarf I der Teilbereiche Abb. 63 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten: Zuschussbedarf I Abb. 64 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten: Zuschussbedarf I der Teilbereiche Abb. 65 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten: Zuschussbedarf I Abb. 66 Abb. 67 Abb. 68 Abb. 68 Abb. 69 Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen, Vermögen: Zuschussbedarf I Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen, Vermögen: Zuschussbedarf II Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen: Zuschussbedarf II 2009, Teil Energie- und Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen: Zuschussbedarf II 2009, Teil Allgemeines Grund- und Kapitalvermögen: Zuschussbedarf I Abb. 70 Verkehrswesen: Zuschussbedarf I Abb. 71 Verkehrswesen: Zuschussbedarf II Abb. 72 Verkehrswesen: Zuschussbedarf I der Teilbereiche Abb. 73 Schulden: Zuschussbedarf I Abb. 74 Versorgung: Zuschussbedarf I Abb. 75 Beihilfe: Zuschussbedarf I Abb. 76 Abb. 77 Abb. 78 Vollzeitäquivalent Beschäftigte im öffentlichen Dienst nach Altersjahren Öffentliche Ordnung, Brandschutz, Katastrophenschutz, Rettungsdienst: Zuschussbedarf I Öffentliche Ordnung, Brandschutz, Katastrophenschutz, Rettungsdienst: Zuschussbedarf I der Teilbereiche Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

11 Abbildungsverzeichnis Abb. 79 Grundsicherung für Arbeitsuchende: Zuschussbedarfe I Abb. 80 Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials gemessen an der Altersgruppe der Jährigen (2010) bzw Jährigen (2020) Abb. 81 Jugendhilfe: Zuschussbedarf I Abb. 82 Entwicklung der unter 25-Jährigen Abb. 83 Sonstiges: Zuschussbedarf I Abb. 84 Baden-Württemberg: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 85 Bayern: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 86 Berlin: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 87 Brandenburg: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 88 Bremen: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 89 Hamburg: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 90 Hessen: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 91 Abb. 92 Abb. 93 Abb. 94 Mecklenburg-Vorpommern: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Niedersachsen: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Nordrhein-Westfalen: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Rheinland-Pfalz: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 95 Saarland: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 96 Sachsen: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 97 Abb. 98 Abb. 99 Sachsen-Anhalt: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Schleswig-Holstein: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Thüringen: konsolidierte Mehr- und Minderzuschussbedarfe Abb. 100 Indikator zur Nachhaltigkeit der Finanzpolitik der Länder Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 11

12 Einleitung A Einleitung Mit der Einführung der Schuldenbremse nach Artikel 109 Absatz 3 des Grundgesetzes sind die Länder verpflichtet, bis 2020 einen strukturell ausgeglichenen Haushalt vorzulegen. Den Ländern Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein werden darüber hinaus nach Artikel 143d Absatz 3 des Grundgesetzes Konsolidierungshilfen in Höhe von zusammen jährlich 800 Millionen Euro für den Zeitraum von 2011 bis 2019 gewährt, wenn diese einen vorgegebenen Pfad zum Abbau des Haushaltsdefizits einhalten. Mit diesen Vorgaben stehen die Länder vor unterschiedlich großen Herausforderungen. Insbesondere jene Länder, die in der Vergangenheit hohe Schulden lasten und hohe Ansprüche aus der Beamtenversorgung aufgebaut haben, werden trotz weitgehender Angleichung der Einnahmen über den Länderfinanz ausgleich erhebliche Schwierigkeiten haben, das Ausgabenvolumen soweit zu reduzieren, dass das Schuldenbremsenziel erreicht werden kann. Darüber hinaus entsteht für die ostdeutschen Länder ein zusätzlicher Anpassungsdruck aufgrund des Auslaufens der zusätzlichen Einnahmen aus dem Solidarpakt II. Da die Einnahmen eines Landes aufgrund der Funktionsweise der Finanz ausgleichssysteme maßgeblich von der Einwohnerzahl abhängen und in den ostdeutschen Flächen ländern die Bevölkerung weiterhin spürbar schrumpft, stehen hier die Verwaltungen vor einem gewaltigen Umbruch. Die folgende Studie verfolgt im Wesentlichen zwei Ziele. Zum Ersten soll die Größe der Herausforderungen, vor denen die einzelnen Länder stehen, skizziert werden, indem in einer Modellrechnung dargestellt wird, wie sich die voraussichtliche Einnahme situation der Länder im Jahr 2020 im Vergleich darstellt. Dabei werden systematisch die Kommunen mit einbezogen, da diese staatsrechtlich Teile der Länder sind und die Länder damit für sie letztlich finanziell einstehen müssen. Zudem sieht die Brüsseler Übereinkunft zum Fiskalpakt ausgeglichene Haushalte auf gesamtstaatlicher Ebene vor, sodass schon deshalb die Kommunen mit einbezogen werden müssen. Zum Zweiten sollen auf Basis eines Länderfinanzvergleichs die Finanzbedarfe der Länder und Kommunen in den einzelnen Politikfeldern der Länder dargestellt werden. Dieser Vergleich zeigt auf, wo Bundesländer teurer oder günstiger sind als andere und bietet somit Ansätze für konkrete Konsolidierungsbemühungen in den Ländern. Der Vergleich wird dabei ergänzt um einen Ausblick auf die finanziellen Erfordernisse, die der demografische Wandel in den jeweiligen Aufgabenbereichen mit sich bringt. 12 Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

13 Einleitung Die Stärke der hier durchgeführten Analyse liegt dabei in der vollständigen Darstellung des Mitteleinsatzes in den verschiedenen Aufgabenbereichen. Damit wird zum einen eine isolierte Betrachtung einzelner Aufgaben überwunden, die für sich gesehen immer dazu neigt, höchste politische Priorität zu beanspruchen. Zum anderen ist aufgrund unterschiedlicher Verwaltungsgliederungen und unterschiedlicher Interpretationen der gemeinsamen Haushaltsystematiken von Ländern und Kommunen der isolierte Vergleich der Ausgaben für die einzelnen politischen Aufgaben im Einzelfall oft angreifbar. Mögliche Vergleichsstörungen werden hier daher auch durch das Saldieren von Einnahmen und Ausgaben, die gemeinsame Betrachtung der Länder- und der kommunalen Ebene sowie die Zusammenfassung von Einzelaufgaben zu Aufgabenbereichen minimiert und in ein Gesamt bild eingefügt, das in der Summe stimmig ist. Der Bericht basiert dabei in erster Linie auf Sonderauswertungen der Finanzstatistiken des Statistischen Bundesamts. Soweit es die Gesamt haushalte betrifft, kann dabei auf die Kassenstatistiken für das vergangene Jahr zurückgegriffen werden. Der Vergleich der Aufgabenbereiche ist jedoch nur auf Basis der Haushalts rechnungs ergebnisse möglich, die nur bis zum Jahr 2009 vorliegen. Die Analysen werden ergänzt um Zahlen des Stabilitätsrats, der Steuer schätzung, der Bevölkerungs voraus berechnung sowie verschiedener Fach statistiken. Im Kapitel B wird zunächst die finanzielle Ausgangssituation in den Ländern im Jahr 2011 beschrieben und auf Basis einer Modellrechnung die den Ländern und Kommunen zur Verfügung stehende Finanzmasse im Jahr 2020 projiziert. Hieraus werden Konsolidierungspfade abgeleitet. In Kapitel C wird der Finanzbedarf für die zentralen Aufgabenfelder der Länder und ihrer Kommunen miteinander verglichen, und in einem Ausblick werden wichtige Trends bis 2020 skizziert. In Kapitel D werden die Ergebnisse für die einzelnen Länder in sechzehn Länderprofilen zusammengefasst. Kapitel E gibt abschließend einen Gesamtüberblick in Form eines Länderrankings zur Nachhaltigkeit des Finanziellen Kurses. Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 13

14 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern B Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Die Ausgangssituation auf dem Weg zum Erreichen der Ziele der Schuldenbremse stellt sich in den verschiedenen Bundesländern sehr unterschiedlich dar. Einnahmeseitig steht mit dem Länderfinanzausgleich zwar ein Werkzeug zum weitgehenden Ausgleich der Einnahmen bezogen auf die Bevölkerung in den Ländern zur Verfügung, verschiedene Ausnahmen bewirken aber markante Abweichungen von einheitlichen Pro-Kopf-Einnahmen. Insbesondere wird den Stadt staaten und den neuen Ländern aus unterschiedlichen Gründen eine bessere Finanz ausstattung zugestanden. Ausgabenseitig unterscheiden sich die Länder zum einen durch unterschiedlich hohe Schuldendienst- und Versorgungslasten. Zum anderen weichen die Länder jedoch auch markant in den Ausgaben für die einzelnen Aufgabenfelder voneinander ab, was nur teilweise durch unterschiedliche Wirtschafts- und Sozialstrukturen zu erklären ist. Entsprechend stellen sich zentrale finanzpolitische Kennzahlen der Länder sehr unterschiedlich dar. Diese unterschiedliche Ausgangsituation wird im Folgenden anhand von Kennzahlen der Kassenstatistik und des Stabilitätsrats beschrieben. 1 Davon ausgehend, wird in einem zweiten Schritt auf Basis einer Modell rechnung die relative Finanzkraft der Länder im Jahr 2020 beschrieben, die sich ergibt, wenn die Ziele der Schuldenbremse eingehalten werden. Daraus werden Konsolidierungspfade abgeleitet. 1 Im Rahmen der Schuldenbremse haben Bund und Länder zum 1. Januar 2010 den Stabilitätsrat zur Überwachung der Haushaltsführung eingerichtet. Dieser veröffentlicht zentrale Finanzkennzahlen für die Länder (jedoch nicht für die Kommunen). 14 Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

15 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern 1 Die Finanzsituation in den Bundesländern im Spiegel der Kassenstatistik Die Kassenstatistik des Statistischen Bundesamts bietet eine vergleichsweise aktuelle und vollständige Zahlengrundlage für einen Vergleich der Finanzsituation in den Bundesländern. Hier werden mit einer zeitlichen Verzögerung von weniger als einem halben Jahr vierteljährlich Meldungen zu den Istausgaben und Isteinnahmen der verschiedenen öffentlichen Körperschaften gemeldet. Im Folgenden werden die Ergebnisse für die Quartale 1 bis 4 einschließlich Auslaufperiode der Haushaltsjahre 2009 bis 2011 verwendet. 2 Abgebildet werden hierbei neben den staatlichen und kommunalen Finanzen auch die Finanzen der sogenannten Extrahaushalte, also beispielsweise Sondervermögen, Hochschulen, Versorgungsfonds oder ausgegliederte Landesbetriebe. Da die Bundesländer nicht nur für ihre Kommunen, sondern auch für ihre Extrahaushalte finanziell einstehen müssen, ist eine solch breite Betrachtung sinnvoll und erforderlich, um die finanziellen Risiken eines Landes realistisch einzuschätzen. 3 Die Finanzierungssalden laut Kassenstatistik für das Gesamtjahr 2011 sind in Abbildung 1 bezogen auf die Einwohnerzahl im Vergleich zu 2010 und 2009 dargestellt. Es werden dabei sowohl das staatliche, das kommunale als auch das gemeinsame also konsolidierte Finanzierungssaldo dargestellt. Dabei sind jedoch nur die Extrahaushalte der Länder einbezogen, für die Kommunen liegen keine entsprechenden Daten vor. 2 Da die Angaben zur Auslaufperiode erst kurz vor Redaktionsschluss veröffentlicht wurden, basiert die Modellrechnung im nachfolgenden Kapitel B2 noch auf den Zahlen für 2011 ohne Auslaufperiode. Die Unterschiede sind jedoch nur marginal. 3 Da vom Statistischen Bundesamt von Jahr zu Jahr mehr Extrahaushalte einbezogen werden, der Berichts kreis sich somit erweitert, sind die Angaben zwischen den einzelnen Jahren strenggenommen nicht vergleichbar. Wie sich aber anhand der jeweils veröffentlichten Revisionen nachvollziehen lässt, fallen diese Änderungen bei den hier betrachteten Kennzahlen kaum ins Gewicht, sodass dieser Einwand im Folgenden ignoriert wird. Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 15

16 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Abb. 1 Finanzierungssalden 2011, 2010 und 2009 in je Einwohner konsolidiert (Land und Kommunen) staatlich (nur Land) kommunal Bremen Saarland Hessen Rheinland-Pfalz Nordrhein- Westfalen Niedersachsen Berlin Schleswig- Holstein Hamburg Thüringen Sachsen-Anhalt Brandenburg Baden- Württemberg Mecklenburg- Vorpommern Bayern Sachsen Quelle: Statistisches Bundesamt, PwC. 16 Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

17 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Die meisten Bundesländer wiesen 2011 einen negativen Finanzierungssaldo auf. Positive Salden erreichten in der konsolidierten Betrachtung lediglich die Länder Brandenburg, Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Bayern, Sachsen-Anhalt und Sachsen, wobei Baden-Württemberg und Sachsen-Anhalt auf Landes ebene ein Defizit aufwiesen. Allerdings zeigten sich damit alle Länder deutlich verbessert gegenüber 2010 und häufig auch gegenüber Besonders negativ fallen unter den Flächenländern der Finanzierungssaldo des Saarlands mit insgesamt Euro je Einwohner in den konsolidierten Kern- und Extrahaushalten und unter den Stadtstaaten jener von Bremen mit sogar Euro auf. Die Entwicklung der Salden seit 2009 muss vor dem Hintergrund der Entwicklung der Steuereinnahmen gesehen werden. Vom Jahr 2008 auf 2009 brachen im Zuge der Finanzkrise bundesweit die Steuereinnahmen um 6,6 % ein und sanken von 561 Milliarden Euro in 2008 auf 524 Milliarden Euro 2009, wo sie in etwa auch 2010 verharrten (531 Milliarden Euro). Erst 2011 kam es wieder zu einer deutlichen Zunahme um 8 % auf 573 Milliarden Euro. Da es Ländern und Kommunen kurzfristig möglich ist, Ausgaben in einem gewissen Umfang in das Folgejahr zu verschieben, fielen die Defizite 2009 in der Regel noch nicht so hoch aus wie , wo viele Ausgaben keinen weiteren Aufschub mehr duldeten. Dass nun 2011 trotz erheblicher Mehreinnahmen die Defizite nicht deutlicher gesunken sind, kann wiederum mit dem Nachholbedarf begründet werden, der sich in den Vorjahren aufgestaut hat. Auffällig unterschiedlich sind weiterhin die Beiträge der Kommunen (inklusive Gemeinde verbände) zum Gesamtdefizit der Bundesländer. Mit 418 Euro je Einwohner im Jahr 2011 ist der Beitrag in Hessen mit Abstand der größte, gefolgt wiederum vom Saarland mit 291 Euro je Einwohner (hier hat sich das Defizit gegenüber 2010 deutlich vergrößert). Die neuen Bundesländer erwirtschaften mit Ausnahme von Brandenburg Überschüsse. Da die Schuldenbremse das Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts vorgibt, müssen zur Bewertung der Haushaltssituation einige Bereinigungen am Finanzierungssaldo vorgenommen werden, um den konjunkturbereinigten strukturellen Finanzierungssaldo zu erhalten. Dabei müssen zum einen bestimmte Vermögens transaktionen, insbesondere die Veräußerung und der Erwerb von Beteiligungen, und zum anderen auf Basis der geschätzten Output-Lücke die Konjunktur komponente in Abzug gebracht werden. Eine solche Bereinigung führt der Stabilitätsrat für die Konsolidierungsländer durch. Die entsprechenden im Mai 2012 veröffentlichten Zahlen werden im Folgenden dargestellt. Da die kommunalen Finanzierungs salden hier nicht berücksichtigt sind, werden in Abbildung 2 die Salden der Stadtstaaten und der Flächen länder getrennt ausgewiesen, da die Stadtstaaten auch kommunale Aufgaben beinhalten. 4 Auffällig ist zudem, dass jene Länder besonders hohe Defizite 2010 aufweisen, die im Rahmen der Schuldenbremse in der Folge Konsolidierungshilfen (Bremen, Berlin, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein) erhalten. Dabei spielt eine Rolle, dass diese Länder zunächst Voraussetzungen schaffen mussten, um eine nachhaltige Konsolidierung in der Folge zu gewährleisten. Dazu gehören beispielsweise der Abbau von Ausgabenresten oder der Aufbau von Sondervermögen beispielsweise zur Entschuldung von Kommunen. Da es sich bei solchen Maßnahmen um Einmalausgaben handelt, kann hier ein automatischer Rückgang des Defizits in den Folgejahren erwartet werden. Insofern die Konsolidierungsländer Gebrauch von solchen Maßnahmen gemacht haben, wird ein gewisser Defizitabbau ohne zusätzliche Konsolidierungsanstrengungen erzielt. Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 17

18 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Abb. 2 Struktureller Finanzierungssaldo laut Stabilitätsrat in je Einwohner Berlin Bremen Saarland Sachsen-Anhalt Schleswig- Holstein Quelle: Stabilitätsrat. Die strukturellen staatlichen Finanzierungsdefizite fallen in dieser Darstellung im Jahr 2010 in etwa ähnlich wie in den Kassenstatistiken, im Jahr 2011 jedoch deutlich höher aus. Dies hängt zum einen an der deutlich besseren konjunkturellen Lage im Jahr 2011, sodass die Konjunkturkomponente das Defizit deutlich erhöht, zum anderen werden in den Stabilitätsratskennzahlen die Konsolidierungshilfen wieder herausgerechnet, was sich ebenfalls defizitsteigernd auswirkt. Auch für die anderen Bundesländer ist aufgrund der Konjunkturkomponente im Jahr 2011 von einem ungünstigeren strukturellen Finanzierungssaldo auszugehen als in Abbildung 1 dargestellt. Ebenfalls interessant für die Ausgangssituation in den Ländern ist die Betrachtung der Pro-Kopf-Schuldenstände. Werden die Kassenkredite und Kreditmarktschulden der Kassenstatistiken inklusive Extrahaushalte und zuzüglich Schulden bei öffentlichen Haushalten aus der Kassenstatistik herangezogen, so ergibt sich ein Bild wie in Abbildung Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

19 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Abb. 3 Schuldenstand 2011, 2010 und 2009 in je Einwohner konsolidiert (Land und Kommunen) staatlich (nur Land) kommunal Bremen Berlin Saarland Hamburg Nordrhein- Westfalen Rheinland-Pfalz Schleswig- Holstein Sachsen-Anhalt Hessen Niedersachsen Brandenburg Thüringen Mecklenburg- Vorpommern Baden- Württemberg Bayern Sachsen Quelle: Statistisches Bundesamt, PwC. Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 19

20 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Innerhalb der Flächenländer weisen das Saarland und Nordrhein-Westfalen die höchste Pro-Kopf-Verschuldung auf. Bei der Kommunalverschuldung weisen ebenfalls das Saarland und Nordrhein-Westfalen, aber auch Hessen und Rheinland-Pfalz vergleichsweise hohe Schuldenstände auf. Der Beitrag der Kommunal verschuldung zum konsolidierten Schuldenstand ist aber insgesamt gering und macht nur bis zu 32 % (in Bayern) der Gesamtverschuldung aus. Dies ist den begrenzten Möglichkeiten der Kommunen geschuldet, eigene Kredite aufzunehmen. In der Summe weisen unter den Flächenländern das Saarland, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Sachsen-Anhalt Schulden stände mit über Euro pro Kopf auf. Unter Euro liegen nur Bayern und Sachsen. Das Niveau der Verschuldung der Stadtstaaten ist deutlich höher. Zwar liegt Hamburg bei seiner Pro-Kopf-Verschuldung mit knapp Euro je Einwohner noch unterhalb des Saarlands, aber schon Berlin weist deutlich höhere Schulden auf und Bremen ist mit knapp Euro Schulden je Einwohner unerreicht. Wird die Pro-Kopf-Verschuldung 2011 mit jener in 2009 verglichen, so zeigen alle Länder einen deutlichen Anstieg der Verschuldung. Besonders stark fällt er in Nordrhein-Westfalen aus. Hier ist allein binnen zwei Jahren die Pro-Kopf- Verschuldung um knapp 40 % gestiegen. 5 Weitere sehr hohe Anstiege finden sich in Hessen (25 %), dem Saarland (21 %) und Bremen (18 %). Moderat fielen sie hingehen in Hamburg (2 %), Sachsen-Anhalt (3 %), Berlin (4 %) und Bayern (4 %) aus. Werden die aus den Schulden resultierenden Zinsausgaben ins Verhältnis zu den Steuereinnahmen gesetzt und wählt man eine enge Definition von Steuereinnahmen (nach Verteilung der Gemeinschaftssteuern und Gewerbesteuerumlage jedoch vor Länderfinanzausgleich), so ergeben sich die in Abbildung 4 dargestellten Zins-Steuer-Quoten. 5 Der dramatische Anstieg beruht jedoch primär auf einem Anstieg der Verschuldung in den Extrahaushalten des Landes. Er ist daher vermutlich im Zusammenhang mit der Abwicklung der WestLB zu sehen. 20 Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

21 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Abb. 4 Zins-Steuer-Quoten 2011, 2010 und 2009 konsolidiert (Land und Kommunen) staatlich (nur Land) kommunal Bremen 25,7 % 31,6 % 30,2 % Berlin 20,0 % 20,6 % 22,5 % Saarland 18,1 % 19,8 % 18,3 % 21,3 % 23,6 % 20,9 % 9,1 % 8,6 % 10,5 % Sachsen-Anhalt 13,5 % 15,0 % 15,3 % 14,5 % 16,1 % 16,4 % 9,3 % 10,5 % 10,8 % Schleswig- Holstein 12,0 % 13,5 % 12,8 % 14,5 % 16,3 % 15,6 % 5,1 % 5,2 % 4,6 % Thüringen 11,7 % 12,6 % 12,3 % 13,0 % 13,7 % 13,3 % 6,6 % 7,9 % 7,6 % Brandenburg 10,5 % 10,1 % 11,3 % 12,4 % 12,0 % 13,7 % 3,1 % 2,8 % 2,3 % Rheinland-Pfalz 10,4 % 11,6 % 12,5 % 10,7 % 12,0 % 13,0 % 9,7 % 10,4 % 11,1 % Niedersachsen 9,5 % 9,6 % 11,0 % 11,0 % 11,1 % 12,7 % 5,3 % 5,7 % 6,3 % Mecklenburg- Vorpommern 9,3 % 10,3 % 10,9 % 9,5 % 10,6 % 10,9 % 8,3 % 9,4 % 10,8 % Nordrhein- Westfalen 8,7 % 9,8 % 10,2 % 9,4 % 11,4 % 11,7 % 7,1 % 6,2 % 6,6 % Hamburg 8,5 % 9,0 % 10,9 % Hessen 8,0 % 8,1 % 7,9 % 8,0 % 8,7 % 8,8 % 8,1 % 6,6 % 5,9 % Baden- Württemberg 5,4 % 5,3 % 4,1 % 7,0 % 7,0 % 6,2 % 1,1 % 1,5 % 1,0 % Sachsen 2,5 % 3,4 % 3,9 % 2,6 % 3,5 % 4,1 % 2,0 % 3,1 % 2,8 % Bayern 1,8 % 3,0 % 2,4 % 1,5 % 2,9 % 2,2 % 2,7 % 3,2 % 2,7 % Quelle: Statistisches Bundesamt, PwC. Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 21

22 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Auch hier ergibt sich ein ähnliches Bild wie bei den Schuldenständen. Etwas schlechter schneiden hier die ostdeutschen Flächenländer ab, während die finanz stärkeren westdeutschen Flächenländer und insbesondere Hamburg vergleichsweise günstigere Positionen in der Rangfolge einnehmen. Da die Zins- Steuer-Quoten der Kommunen deutlich unterhalb der Quoten der Länder liegen, weist die konsolidierte Betrachtung günstigere Zins-Steuer-Quoten auf als die reine Betrachtung der staatlichen Ebene. Dabei fällt auf, dass besonders die Kommunen im Saarland, in Sachsen-Anhalt und in Rheinland-Pfalz vergleichsweise hohe Zinslasten zu tragen haben. Besonders gut stehen die Kommunen in Baden- Württemberg da. Wollen die Länder und Kommunen ihre Defizite und letztlich ihre Schuldenstände reduzieren, so führt der Weg dahin in erster Linie über die Reduzierung der Ausgaben. Die Steuern und steuerähnlichen Einnahmen hingegen müssen überwiegend als gegeben angesehen werden, da ein großer Teil der Einnahmen durch die Gemeinschaftssteuern 6 geprägt ist, die bundesgesetzlich vorgegeben sind. Eine Änderung in der Besteuerung zugrunde liegenden Wirtschaftskraft eines Bundeslandes wird zudem durch den Länderfinanzausgleich weitgehend abgeschöpft. Landessteuern spielen nur eine marginale Rolle. Die Kommunen haben hier einen etwas größeren Gestaltungsspielraum, da sie selbst die Hebe sätze auf Grund- und Gewerbesteuer bestimmen können. Die folgende Betrachtung konzentriert sich daher auf einen Vergleich der unmittelbaren Gesamtausgaben. 7 Da es in den Haushalten der Länder und Kommunen jedoch häufig vorkommt, dass Ausgaben für bestimmte Einrichtungen oder Ämter mit den dort erzielten unmittelbaren Einnahmen saldiert werden nämlich immer dann, wenn die Einrichtungen aus dem Haushalt ausgegliedert sind und über den Gesamthaushalt nur noch der Zuschuss für diese Einrichtungen abgebildet wird, sind diese Ausgaben nur bedingt vergleichbar. Daher werden im Folgenden alle ausgewiesenen unmittelbaren Einnahmen jenseits der Steuern und steuer ähnlichen Einnahmen abgezogen. Der daraus entstandene Saldo wird hier als Zuschuss bedarf bezeichnet. 8 Werden diese gegenübergestellt, so ergibt sich für die verschiedenen Länder ein Bild wie in Abbildung 5 dargestellt. 6 Also jene Steuern, die nach Artikel 106 Grundgesetz Bund, Ländern und teilweise auch Gemeinden gemeinschaftlich zustehen. Es sind die Umsatzsteuer, die Einkommen- und Lohnsteuer, die Körperschaft steuer und die Kapitalertragsteuer. 7 Die unmittelbaren Ausgaben umfassen alle Ausgaben abzüglich jener, die an den öffentlichen Bereich getätigt werden. Zahlungen der Verwaltungsebenen untereinander bleiben damit unberücksichtigt und somit auch die Zahlungen der Länder an ihre Kommunen. Da diese bei den Kommunen jedoch zu unmittelbaren Ausgaben führen, sind auch diese Zahlungen letztlich berücksichtigt und Doppelerfassungen werden vermieden. 8 Konkret entspricht der hier dargestellte Zuschussbedarf dem Zuschussbedarf II aus Kapitel C. 22 Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

23 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Abb. 5 Zuschussbedarfe 2011, 2010 und 2009 in je Einwohner konsolidiert (Land und Kommunen) staatlich (nur Land) kommunal Bremen Berlin Hamburg Saarland Hessen Sachsen-Anhalt Thüringen Nordrhein- Westfalen Mecklenburg- Vorpommern Brandenburg Rheinland-Pfalz Schleswig- Holstein Niedersachsen Baden- Württemberg Bayern Sachsen Quelle: Statistisches Bundesamt, PwC. Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 23

24 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Auch diese Liste wird von den Stadtstaaten angeführt, wobei Bremen mit Abstand die höchsten Zuschussbedarfe bzw. saldierten Ausgaben aufweist. Die Ausgabenführerschaft der Stadtstaaten im Vergleich zu den Flächenländern überrascht jedoch nicht, da sich öffentliche Ausgaben grundsätzlich in Ballungs zentren konzentrieren. Hier finden sich beispielsweise ungünstigere Sozial strukturen und damit verbunden höhere Sozialausgaben. Bildungs- und Forschungs zentren (insbesondere Hochschulen) konzentrieren sich hier, der öffentliche Personennahverkehr ist stärker ausgebaut und Infrastrukturvorhaben sind aufwendiger. Im Länder finanzausgleich ist diese Mehrbelastung durch die Veredelung der Einwohner berücksichtigt. Stadtstaaten wird also hier ein entsprechend höherer Finanz bedarf zugestanden. Deutlich ist jedoch hier der Abstand zwischen Bremen mit Euro je Einwohner und Berlin mit lediglich Euro je Einwohner, was unter anderem mit der hohen Zinslast Bremens zusammenhängt. Werden nur die Länderausgaben betrachtet, so fallen die neuen Länder Sachsen- Anhalt und Thüringen durch überdurchschnittlich hohe Ausgaben auf. Auch diese sind aber teilweise durch höhere Einnahmen gedeckt, da die neuen Länder ebenfalls von einer geringfügigen Veredelung ihrer Einwohner profitieren können und vor allem, da sie in erheblichem Umfang Mittel aus dem Solidarpakt II erhalten. Diese werden aber bis 2020 ausgelaufen sein. Zu den alten Flächenländern mit überdurchschnittlichen staatlichen Ausgaben zählen insbesondere das Saarland mit den mit Abstand höchsten Zuschussbedarfen und Hessen. Diese beiden sind auch in der konsolidierten Betrachtung die teuersten Flächenländer. Beide weisen nämlich neben den überdurchschnittlichen staatlichen Ausgaben besonders hohe kommunale Ausgaben auf. Die niedrigsten Ausgaben insgesamt tätigt Sachsen gefolgt von Bayern. Seit 2009 sind die Zuschussbedarfe in vielen Ländern deutlich über dem allgemeinen Preisauftrieb gewachsen (vgl. Abbildung 6). Das überrascht nicht vor dem bereits geschilderten Hintergrund, dass der Einbruch der Steuereinnahmen in 2009 zu Ausgabenverlagerungen geführt hat und sich somit 2011 ein gewisser Nachhol bedarf bemerkbar gemacht hat. Die Aufwüchse fallen jedoch sehr unterschiedlich aus. Besonders hoch fielen sie im Saarland und in Bremen mit jahres durchschnittlich 8,9 % bzw. 7,1 % aus. Die Länder Schleswig-Holstein, Baden- Württemberg, Brandenburg und Sachsen verzeichneten einen Aufwuchs unterhalb der Inflations rate. Bayern als einziges Bundesland, das die Zuschussbedarfe in diesem Zeitraum senken konnte, ist jedoch ein Sonderfall, da es im Jahr 2009 beträchtliche Einmalausgaben im Zusammenhang mit der BayernLB tätigen musste. 24 Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

25 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Abb. 6 Jahresdurchschnittlicher Anstieg der unmittelbaren Ausgaben konsolidiert (Land und Kommunen) staatlich (nur Land) kommunal Saarland 8,9 % 8,9 % 8,9 % Bremen 7,1 % Hessen 5,1 % 3,9 % 6,6 % Rheinland-Pfalz 4,9 % 5,3 % 4,3 % Mecklenburg- Vorpommern 4,4 % 5,4 % 3,2 % Nordrhein- Westfalen 4,3 % 3,0 % 5,7 % Sachsen-Anhalt 3,9 % 4,0 % 3,7 % Thüringen 3,3 % 4,8 % 1,3 % Niedersachsen 3,3 % 4,7 % 1,6 % Hamburg 2,2 % Berlin 2,1 % Schleswig- Holstein 1,7 % 2,6 % 0,6 % Baden- Württemberg 0,6 % 4,3 % 4,2 % Brandenburg 0,3 % 1,0 % 1,8 % Sachsen 0,1 % 0,5 % 0,8 % Bayern 4,4 % 10,2 % 4,3 % jahresdurchschnittliche Inflationsrate: 1,8 % Quelle: Statistisches Bundesamt, PwC. 1,8 % 1,8 % Wird die staatliche und die kommunale Ebene getrennt betrachtet, so fällt auf staatlicher Ebene wiederum das Saarland mit besonders hohen Aufwüchsen auf. Auf kommunaler Ebene sind es ebenfalls das Saarland, Rheinland-Pfalz, Hessen und Nordrhein-Westfalen. Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 25

26 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern 2 Konsolidierungspfade für die Länder und ihre Kommunen bis zum Jahr Aufgrund der Aufnahme der Schuldenbremse in das Grundgesetz im Jahr 2009 müssen die Länder ihre eigenen strukturellen Defizite bis zum Jahr 2020 vollständig abbauen. Für die Kommunen gilt zwar die grundgesetzlich festgelegte Schulden bremse nicht, wegen des ab 2014 einzuhaltenden Fiskalpakts sind sie allerdings zukünftig ebenfalls in den Abbau der strukturellen Defizite des Gesamtstaats einzubeziehen. Bund und Länder haben sich im Zusammenhang mit der Zustimmung zum Fiskalpakt am 29. Juni 2012 darauf geeinigt, dass alle Länder einschließlich ihrer Kommunen ihre Haushalte so steuern sollen, dass im Jahr 2020 nicht nur die Länder, sondern auch die Kommunen keine strukturellen Defizite mehr aufweisen. Sofern die einzelnen Länder und ihre Kommunen aktuell noch keine strukturell ausgeglichenen Haushalte aufweisen, ist es folglich notwendig, entsprechende Konsolidierungs pfade fortzuführen oder neu zu entwickeln. Soweit die Länder keine Konsolidierungshilfen erhalten, können sie diese Pfade auch weiterhin prinzipiell eigenverantwortlich gestalten. Dennoch erscheint es sinnvoll und notwendig, dass die Ausgangsdefizite des Jahres 2011 mindestens in neun gleichmäßigen Schritten abgebaut werden, wobei die meisten Länder einen schnelleren Ausgleich anstreben. In den folgenden Modellrechnungen wird entsprechend unterstellt, dass die Finanzierungs salden (in der Abgrenzung der Finanzstatistik) der Länder einschließlich ihrer Kommunen in allen 16 Ländern jeweils so gesteuert werden, dass sie zwischen 2011 und 2020 in neun gleichen Schritten auf einen Wert von null reduziert werden, wobei von den in Abbildung 1 dargestellten Finanzierungs salden der Länder einschließlich ihrer Kommunen ausgegangen wird. Vereinfachend wird die Reduzierung der Salden sowohl für negative als auch für positive Finanzierungsalden angenommen. Nach diesen Annahmen werden somit auch die heute vorhandenen Überschüsse abgebaut. Ein Schuldenabbau wird entsprechend nur in jenen Ländern angenommen, die bereits 2011 ein positives Finanzierungssaldo aufwiesen. Sollte es Ländern darüber hinaus gelingen bis 2020 Schulden abzubauen, stellen sie sich somit besser als in der hier dargestellten Modellrechnung. Finanzierungsdefizite müssen entweder durch neue Schulden oder (soweit noch möglich) durch Rücklagenentnahmen finanziert werden. Die dadurch entstehenden Zins ausgaben (oder wegfallenden Zinseinnahmen) belasten in beiden Fällen auch die Folgejahre. Wenn alle Länder einschließlich ihrer Kommunen ihre Defizite bzw. Überschüsse des Jahres 2011 bis zum Jahr 2020 gleichmäßig abbauen und dadurch jeweils die Schuldenstände entsprechend erhöhen oder verringern, verändern sich die Schuldenstände des Jahres 2011 jeweils um den vierfachen Betrag des Finanzierungs saldos des Jahres Der Wert 4 ergibt sich als Summe von 8/9 (2012), 7/9 (2013),, 1/9 (2019). 9 Das hier vorgelegte Kapitel ist ein Beitrag von Prof. Dr. Ingolf Deubel für PwC. 26 Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern

27 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Um die (gleichmäßigen) Konsolidierungspfade zu bestimmen, die im Jahr 2020 jeweils zu strukturell ausgeglichenen Haushalten führen, ist zunächst ein geeigneter Maßstab zu entwickeln. Dabei ist es sinnvoll, nicht auf die Ausgaben abzuheben, sondern auf die tatsächlich eingesetzten bzw. einsetzbaren Finanzierungs mittel. Um dabei den spezifischen Regelungen des Solidarpakts II Rechnung zu tragen, werden für das Basisjahr 2011 neben den Sonderbedarfs- Bundes ergänzungs zuweisungen (SoBEZ) auch die Mittel aus dem sogenannten Korb II berücksichtigt. Beim Korb II handelt es sich um jene überproportionalen Finanz leistungen des Bundes und aus EU-Mitteln an die neuen Länder, die nicht im Finanzausgleichsgesetz festgelegt sind, sondern über eine Vielzahl von Einzelförder maßnahmen in verschiedenen Politikfeldern (EU-Strukturfonds, Wohnungs- und Städtebau, Verkehr etc.) den neuen Ländern zugestanden werden. Sowohl die SoBEZ für die neuen Länder als auch die Mittel aus dem Korb II laufen bis zum Jahr 2020 aus. Da es kaum möglich sein dürfte, für das Jahr 2020 die nicht im föderalen Finanzausgleich geregelten Zahlungen des Bundes und der EU auch nur einigermaßen verlässlich zu projizieren, soll sich die Betrachtung nur auf die (im Vergleich zu den alten Flächenländern bzw. Stadtstaaten) überproportionalen Zahlungen beschränken. Da der größte Teil dieser überproportionalen Zahlungen auf der Basis der Vereinbarungen zum Korb II erfolgt, kann dann nämlich vereinfachend unterstellt werden, dass bis zum Jahr 2020 sämtliche überproportionalen Zahlungen abgebaut sind, sodass eine Projektion der sonstigen Zahlungen durch den Bund und die EU verzichtbar ist. Diese Annahme ist zwar nicht ganz korrekt, weil sicherlich durch die EU auch noch im Jahr 2020 eine (leicht) überproportionale Förderung der neuen Länder vorgenommen wird und auch die Bundesleistungen in den übrigen (vom Korb II nicht erfassten) Politikbereichen (z. B. Hochschulförderung, Bundesanteil an den Leistungen für Unterkunft und Heizung etc.) sich wohl auch weiterhin nicht ganz gleichmäßig auf die Länder verteilen werden. Aber die bis 2020 noch verbleibenden Unterschiede dürften auch nicht so stark ins Gewicht fallen, dass die Ergebnisse dadurch unbrauchbar werden. Da die Zuweisungen an die einzelnen alten Flächenländer im Jahr 2011 vom Durchschnitt lediglich um maximal 2,40 Euro pro Einwohner nach unten (Saarland) und 1,50 Euro nach oben (Schleswig-Holstein) abwichen, sind die Unterschiede weitgehend vernachlässigbar. Anders stellte sich zumindest noch im Basisjahr 2011 die Situation für die neuen Länder im Vergleich zu den alten Ländern dar. Sie erhielten im vergangenen Jahr vom Bund und der EU Zuweisungen und Zuschüsse, die pro Einwohner zwischen 175,36 Euro (Thüringen) und 193,92 Euro (Sachsen-Anhalt) höher lagen als im Durchschnitt der alten Flächenländer. Von daher hat das Abschmelzen dieser überproportionalen Zuweisungen und Zuschüsse für die neuen Länder bis zum Jahr 2020 erhebliche Einnahmeminderungen und damit Konsolidierungsnotwendigkeiten zur Folge. Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern 27

28 Stand und Perspektiven der öffentlichen Finanzen in den Bundesländern Die tatsächlich im Basisjahr 2011 anzusetzenden finanziellen Mittel (= tatsächlich eingesetzte Finanzmasse) setzen sich folglich aus den Steuern (soweit im Länderfinanzausgleich berücksichtigt also einschließlich Förderabgabe nach Länderfinanz ausgleich, BEZ, SoBEZ und mit Konsolidierungshilfen), den (im Vergleich zu den alten Ländern) überproportionalen sonstigen Zuweisungen und Zuschüssen des Bundes und der EU an die neuen Länder und Berlin (= verfügbare Finanzmasse) sowie dem jeweiligen Finanzierungs saldo zusammen. Für das Jahr 2020 wird unterstellt, dass bis dahin die Konsolidierungshilfen und die überproportionalen laufenden und investiven Zahlungen des Bundes und der EU vollständig abgebaut sind. Dies entspricht den Festlegungen zum Solidarpakt II, nach denen bis zum Jahr 2019 die SoBEZ zur Überwindung der Kosten der deutschen Teilung sowie die Mittel aus dem sogenannten Korb II auslaufen sollen, und den Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Einführung der Schuldenbremse, nach denen Bremen, das Saarland, Schleswig-Holstein, Sachsen- Anhalt und Berlin nur bis zum Jahr 2019 Konsolidierungshilfen erhalten. Für den föderalen Finanzausgleich, dessen konkrete Regelungen ebenfalls Ende des Jahres 2019 auslaufen, wird hier allerdings unterstellt, dass er anschließend dennoch (im Wesentlichen) unverändert fortgeführt wird. Für die neuen Länder verbleibt somit als spezifische Sonderförderung ab dem Jahr 2020 allenfalls ein Restbestand an Sonderbedarfs-BEZ aufgrund der höheren strukturellen Arbeitslosigkeit. Aufgrund des Rückgangs der strukturellen Arbeitslosigkeit in den neuen Ländern wird allerdings auch hierfür eine weitere Reduzierung der Mittel von 807 auf 400 Millionen Euro unterstellt. Die im Zieljahr 2020 voraussichtlich zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel (= Finanzmasse) für die einzelnen Länder und ihre Kommunen entsprechen somit ihren Steuereinnahmen nach LFA, BEZ und den verbleibenden SoBEZ. Die jeweiligen Schätzwerte ergeben sich durch eine Fortschreibung der regionalisierten Werte in der Systematik des föderalen Finanzausgleichs aus der Steuerschätzung vom Mai 2012 über das Jahr 2016 hinaus. Für die Jahre 2017 bis 2020 werden der Einfachheit halber (entsprechend der Langfrist projektion der Bundesregierung für die nominalen Wachstumsraten des BIP) für alle Steuerarten jeweils jährliche Steigerungsraten von 2,6 % unterstellt. Zwischen den Ländern findet dabei entsprechend den Fortschreibungsregeln der regionalisierten Steuerschätzung eine geringfügige Differenzierung statt. Mögliche konjunkturelle Einflüsse können dabei natürlich nicht berücksichtigt werden. Im Gegensatz zur regionalisierten Steuerschätzung werden für die folgenden Berechnungen allerdings auch für die Einwohnerzahlen der einzelnen Länder die notwendigen Fortschreibungen auf der Basis der 12. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamts 10 vorgenommen. Um die bereits entstandenen Abweichungen bis zum Jahr 2011 zu berücksichtigen, sind die tatsächlichen Einwohnerzahlen zum 30. Juni 2011 mit den nach der Bevölkerungsvorausberechnung bis zum Jahr 2020 erwarteten jeweiligen Wachstums- bzw. Schrumpfungsraten fortgeschrieben worden. 10 Hierbei wurden die Jahresdurchschnittswerte der Prognose Variante 1-W1 (Untergrenze der mittleren Bevölkerung) gewählt. 28 Auf dem Weg zu einer Konsolidierung der Haushalte die Finanzsituation in den Bundesländern