Prof. Dr. Uwe Wagschal Universität Heidelberg. Konsolidierungsstrategien der Bundesländer Berlin
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- Otto Schreiber
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1 Prof. Dr. Uwe Wagschal Universität Heidelberg Konsolidierungsstrategien der Bundesländer Berlin
2 Haushaltsausgleich in den Bundesländern
3 Fragestellungen Welches sind die Ursachen der Verschuldung? Wie stellen sich die Konsolidierungsanstrengungen im Vergleich dar? Wie kann die Variation der Konsolidierungsanstrengungen in den einzelnen Bundesländer erklärt werden? Welche Maßnahmen und institutionellen Änderungen im Budgetprozess haben die Konsolidierungsanstrengungen eines Bundeslandes unterstützt?
4 Ursachen der Staatsverschuldung empirische Befunde (multivariate Analysen) Signifikante Auswirkungen auf Niveau als auch Veränderung der Verschuldung zeigen: Die Zahl der Sozialhilfeempfänger pro 000 Einwohner Die durchschnittliche ALQ im Untersuchungszeitraum Die Veränderung der Zinssteuerquote Beschäftigung im öffentlichen Dienst Die Zahl der Abgeordneten im Parlament pro 000 Einwohner Der Delegations-Index (gibt die Stärke des Finanzministers an) Die durchschnittlichen bereinigten Ausgaben pro Kopf und Land Die Verabschiedung von Doppelhaushalten Keinen bzw. geringen Einfluss zeigen: SPD oder CDU-Kabinettsanteil Zahl der Parteien an der Regierung Zahl der Finanzminister
5 Ursachen der Staatsverschuldung empirische Befunde (Parteiendifferenz) Verschuldung und parteipolitische Zusammensetzung der Regierung
6 Ursachen der Staatsverschuldung empirische Befunde (Parteiendifferenz) Zusammensetzung der Regierung und durchschnittliche Haushaltsdefizite in den Bundesländern in Euro ( ) Anmerkungen: Dargestellt sind die durchschnittlichen jährlichen absoluten Veränderungen der drei Defizitgrößen in Euro. Daten für die parteipolitische Zusam-mensetzung der Regierung: eigene Datenerhebung. = Hegemonie der CDU/CSU; Alleinregierung der CDU/CSU Kabinettssitzanteil = 00 % 2 = Dominanz der CDU/CSU: 66,6% Kabinettssitzanteile der CDU/CSU < 00 %. 3 = Patt: Durchschnittlicher Kabinettsanteil zwischen 33,3% und 66,6% für die SPD und die CDU/CSU. 4 = Dominanz der SPD: 66,6% Kabinettssitzanteil (SPD) < 00 %. 5 = Hegemonie der Linkspartei: Alleinregierung der SPD; Kabinettsitzanteil (SPD) = 00 %.
7 Zahl der Parteien an der Regierung und durchschnittliche Haushaltsdefizite in den Bundesländern in Euro ( )
8 Verschuldung und Zahl der Finanzminister ( )
9 Verschuldung und Zahl der Abgeordneten im Parlament (pro 000 Einwohner)
10 Ursachen der Staatsverschuldung empirische Befunde (politischer Konjunkturzyklus) Modifiziertes Wahljahr und Haushaltsdefizite in den Bundesländern in Euro ( ) Anmerkungen: Modifizierte Dummyvariable für Wahlen die früher als im August eines Jahres stattgefunden haben mit = Wahljahr und Vorwahljahr; dargestellt sind die durchschnittlichen jährlichen absoluten Veränderungen der drei Defizitgrößen in Euro. Wahlzeitpunkt und Verschuldungszuwachs Anmerkungen: = Veränderung gegenüber dem Vorjahr.
11 Methodische Überlegungen zur relevanten Konsoliderungsvariable - Budgetkonzepte Keine Bereinigung der konjunkturellen Entwicklung Bereinigung der konjunkturellen Entwicklung Keine Bereinigung um Zinszahlungen Nettokreditaufnahme (Budgetsaldo) CAB zyklisch angepasstes Budgetsaldo Bereinigung um Zinszahlungen Primärsaldo CAPB zyklisch angepasstes Primärsaldo
12 Schema des 4 Kriterien: - Dauer - Niveaus PSQ, - Niveau und Konsolidierungsindikators Entwicklung SV Keine Konsolidierung (Primärquote im Durchschnitt negativ, d.h kleiner Null) Teilweise Konsolidierung Primärquote im Durchschnitt zwischen 0 und 2 (<2.0) Substanzielle Konsolidierung (Primärquote ist größer/gleich als 2.0) (=> 2.0) ( P) Deutliche Verschlechterung - PS ( kleiner Null - SQ steigt in U-Zeitraum (2 P) Verschlechterung - PS (- kleiner Null - SQ sinkt in U-Zeitraum Schuldenquote SQ steigt im Untersuchungszeitraum Schuldenquote SQ sinkt im Untersuchungszeitraum Schuldenquote SQ steigt im Untersuchungszeitraum Schuldenquote SQ sinkt im Untersuchungszeitraum (3 P) nicht erfolgreich (SQ t+3 ist größer SQ t) (4 P) nicht erfolgreich (SQ t+3 ist größer SQ t) (7 P) nicht erfolgreich (SQ t+3 ist größer SQ t) (8 P) nicht erfolgreich (SQ t+3 ist größer SQ t) (5 P) erfolgreich (SQ t+3 ist kleiner SQ t) (6) erfolgreich (SQ t+3 ist kleiner SQ t) (9 P) erfolgreich (SQ t+3 ist kleiner SQ t) (0 P) erfolgreich (SQ t+3 ist kleiner SQ t)
13 Empirische Ergebnisse () Konsolidierung nach Ländergruppen 0 9 Erfolg der Haushaltskonsolidierung nach Bundesländergruppen aggregiert Konsolidierungsindikator (Spannweite -0) Westflächenländer (orange) 3-Stadtstaaten (grün) 4-"arme" westdeutsche Flächenländer (lila) 6-Länderdurchschnitt (blau) 2 5-Ostdeutsche Bundesländer (rot) Untersuchungsperioden
14 Konsolidierungsniveau und Konsolidierungstrend in Berlin
15 Empirische Ergebnisse (2) Konsolidierung in den Ländern Häufigkeitsverteilung der Konsolidierungen über alle Bundesländer hinweg ( ) und 2 = keine Konsolidierung; 3 bis 6 = teilweise Konsolidierung, 7 bis 0 = Konsolidierung
16 Empirische Ergebnisse (3) Konsolidierung international Häufigkeitsverteilung der Konsolidierungen Im internationalen Vergleich (OECD ) und 2 = keine Konsolidierung; 3 bis 6 = teilweise Konsolidierung, 7 bis 0 = Konsolidierung
17 Ankündigung von Konsolidierungsbemühungen in den Regierungserklärungen Punkte Kriterium Die Haushaltssituation des Landes/Verschuldung wird nicht thematisiert. 2 Die Ziele der Haushaltskonsolidierung werden abstrakt formuliert (zum Beispiel: Nettoneuverschuldung soll zurückgeführt werden ). 3 Die Ziele der Haushaltskonsolidierung werden abstrakt formuliert. Es werden konkrete Bereiche genannt, in denen gekürzt werden soll. 4 Die Rückführung der Nettoneuverschuldung auf null wird ohne konkreten Zeitpunkt angekündigt. 5 Die Rückführung der Nettoneuverschuldung auf null wird ohne konkreten Zeitpunkt angekündigt. Es werden konkrete Bereiche genannt, in denen gekürzt werden soll. 6 Ankündigung eines ausgeglichenen Haushaltes mit Nennung eines Zeitpunkts. 7 Ankündigung eines ausgeglichenen Haushaltes mit Nennung eines Zeitpunkts. Es werden konkrete Bereiche genannt, in denen gekürzt werden soll.
18 Empirische Ergebnisse (5) politische Ankündigung und wirkliche Konsolidierung Ankündigung einer Haushaltskonsolidierung und Konsolidierungsperformanz im Zeitvergleich
19 Ankündigungsindex und Konsolidierung Veränderung des Schulden-standes der Länder (pro Kopf, ohne Gemeinden) für die jeweilige Untersuchungs-periode Schuldenstand der Länder (pro Kopf, ohne Gemeinden) im Jahr 2006 Schuldenstand der Länder (pro Kopf, inklusive Gemeinden) im Jahr 2006 Konsolidierungsindex für die jeweilige Untersuchungs-periode Konsolidierungstrend-indikator für die jeweilige Untersuchungsperiode (a) Durchschnitt des Ankündigungsindex III (b) Durchschnitt des Ankündigungsindex III ,67-0,507-0,646-0,405-0,690-0,42 +0,480 +0,346 +0,72-0,262
20 Fragmentierung und Konsolidierung () Size fragmentation (anteilsmäßige Zersplitterung) (2) Over-time fragmentation (Zersplitterung über die Zeit) (3) Ideological fragmentation (Ideologische Zersplitterung der Regierung) (4) Institutional fragmentation (Institutionelle Zersplitterung)
21 Size Fragmentation Zahl der Parteien in der Regierung Konsolidierungsindika-tor (ohne Sanierungshilfen für Bremen und das Saarland) Konsolidierungsindika-tor (inkl. Sanierungs-hilfen für Bremen und das Saarland) Konsolidierungs-trend-indikator (inkl. Sanie-rungshilfen für Bremen und das Saarland) 2,43 3,06 0,35 2,90 2,23 0,6 3 2,86 3,43,00 Zahl der Minister in der Regierung (klassiert) Konsolidierungsindika-tor (ohne Sanierungshilfen für Bremen und das Saarland) Konsolidierungsindika-tor (inkl. Sanierungshilfen für Bremen und das Saarland) Konsolidierungs-trend-indikator (inkl. Sanie-rungshilfen für Bremen und das Saarland) Niedrig (< ) 2,00 2,59 0,37 Hoch (> ) 2,48 2,48-0,27 Tatsächliche Zahl der Abgeordneten im Parlament(klassiert) Konsolidierungsindika-tor (ohne Sanierungshilfen für Bremen und das Saarland) Konsolidierungsindika-tor (inkl. Sanierungs-hilfen für Bremen und das Saarland) Konsolidierungs-trend-indikator (inkl. Sanie-rungshilfen für Bremen und das Saarland) Niedrig,62 2,30 0,33 Mittel 2,36 2,94 0,34 Hoch 2,38 2,39 0,02 Insgesamt 2,2 2,57 0,25
22 Over-time fragmentation und Konsolidierungserfolg (Korrelationen) Konsolidierungs-i Konsolidierungsi Konsolidierungs-t Veränderung der ndikator (ohne ndikator (inkl. rendindikator Pro-Kopf- Sanierungshilfen Sanierungshilfen (inkl. Verschuldung für Bremen und für Bremen und Sanierungs-hilfe das Saarland) das Saarland) n für Bremen (nur Land) und Saarland) Zahl der Ministerpräsidenten ab 990 Zahl der Finanzminister ab 990-0,37-0,23 0,00 0,20-0,3-0,02 0,03 0,64 Anzahl Machtwechsel ab 990-0,34-0,38 0,8 0,49
23 Ideologische Fragmentierung Parteipolitische Färbung der Regierung Konsolidierungs -indikator ohne Konsolidierungs -indikator (inkl. Konsolidierungs -trendindikator N Sanierungshilfen Sanierungshilfen (inkl. für Bremen und für Bremen und Sanierungs-hilfen das Saarland das Saarland) für Bremen das und Saarland) () Hegemonie CDU/CSU 2,65 2,86 0,02 44 (2) Dominanz CDU/CSU,98,98 0,8 40 (3) Patt,78 2,67 0,32 40 (4) Dominanz SPD 2,00 2,8 0,9 65 (5) Hegemonie SPD 2,23 3,49 0,70 35 Durchschnitt (Summe) 2,2 2,56 0,25 224
24 Institutionelle Fragmentierung Ergebnisse der internationalen Forschung Institutionelle Fragmentierung (prozessuale Fragmentierung) als wichtige Einflussgröße auf Konsolidierung (von Hagen 992, Hallerberg 2004) Idealtyp : Delegation Starker Finanzminister Zentrale Steuerung des Budgets Idealtyp 2: Commitment Vertragliche Fixierung der Konsolidierung Wichtige Rolle der mittelfristigen Finanzplanung Öffentliche Bekenntnisse zur Konsolidierung Empirische Umsetzung Standardisierter Fragebogen zu Budgetprozess Bildung von zwei Indizes durch Punkteverteilung
25 Einführung von Doppelhaushalten
26 Empirische Ergebnisse der Einfluss von Doppelhaushalten auf die Konsolidierung Seit 990 hat sich die Anzahl der Länder, die Doppelhaushalte vorlegen kontinuierlich von 3 auf (im Jahr 2008) erhöht. Welche Auswirkungen hat dies auf die Verschuldung? Doppelhaushalte und durchschnittliche Verschuldungs- und Konsolidierungsperformanz (99 bis 2006)
27 Hilfreiche institutionelle Änderungen
28 Empfehlungen () () Ausgabensenkungen entscheiden (2) Stärkung des Finanzministers (3) Sicherheitsabschläge bei Prognosen Vorsichtig budgetieren (4) Zuständigkeiten für das Personal auf das Finanzministerium verlagern (5) Kommunalen Finanzausgleich in die Zuständigkeiten des Finanzministeriums verlagern und faire kommunale Finanzausstattung sichern
29 Empfehlungen (2) (6) Doppel- bzw. Mehrjahreshaushalte einführen (7) Verwaltungsreformen vorantreiben (8) Pensionsfonds als strategisches Instrument nutzen (9) Stärkung von weiteren Delegation-Elementen etwa dem Top-Down-Ansatz (0) Stärkung von Commitment-Elementen: Feste Budgetziele in den Regierungserklärungen und Koalitionsverträgen
30 Empfehlungen (3) () Mittelfristige Finanzplanung fördern (2) Benchmarking-Vergleiche fördern (3) Ausgabenwünsche der Parlamentarier nur bei Gegenfinanzierungsvorschlägen (4) Transparenz und Information verbessern (5) Modellhaushalte erleichtern die Konsolidierung
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