Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz III VERWALTUNGSVOLLSTRECKUNG EINSTWEILIGER RECHTSSCHUTZ (ÜBERSICHT)

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1 Der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz III VERWALTUNGSVOLLSTRECKUNG EINSTWEILIGER RECHTSSCHUTZ (ÜBERSICHT) A. Verwaltungsvollstreckung Ausgangsfall: Nachbar N ist gerade dabei, direkt auf die Grundstücksgrenze zu B ein Gartenhäuschen zu errichten. Die Bauaufsichtsbehörde untersagt ihm dies, nachdem sich B beschwert hatte. Die Behörde möchte nun auch erreichen, dass das Häuschen wieder entfernt wird. Welche Möglichkeiten hat sie? I.Grundlagen Bei der Verwaltungsvollstreckung geht es um die zwangsweise Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen des Bürgers. Grundsatz ist hier, dass der Staat nicht auf die gerichtliche Durchsetzung verwiesen ist, sondern sich selbst einen Vollstreckungstitel beschaffen und diesen durchsetzen kann. Dies deshalb, weil man davon ausgehen kann, dass vor Erlass eines VA die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen ausführlich geprüft werden und die Amtsträger hinreichend qualifiziert sind, um im Regelfall rechtmäßig zu handeln. Allgem. Verwaltungsrecht VL 1

2 Geeignetes Instrument ist der Verwaltungsakt, seine Durchsetzung ist die Verwaltungsvollstreckung. Nur wenn es keine VA-Befugnis gibt, etwa bei privatrechtlichem Handeln der Verwaltung, bei einem öffentlich-rechtlichen Vertrag oder im Verhältnis mehrerer Hoheitsträger untereinander, ist eine Einschaltung der Gerichte zur Erwirkung eines Titels notwendig. Einschlägige Normen: VerwaltungsVollstreckungsG des Bundes (VwVG) und entsprechende LVwVG, in Thüringen gilt das ThürVwZVG; die VollstreckungsG gelten nicht für die Vollstreckung durch Finanzbehörden (AO). Ferner einschlägig: Gesetz über den unmittelbaren Zwang bei Ausübung öffentlicher Gewalt durch Vollzugsbeamte des Bundes (UZwG) und entsprechendes Landesrecht. Vollstreckbar sind naturgemäß nur VA, die ein Gebot oder Verbot enthalten, nicht dagegen feststellende und gestaltende VA. Allgem. Verwaltungsrecht VL 2

3 Grundregeln: 1.Die Vollstreckung setzt einen vollstreckbaren VA voraus. 2.Ein VA, der zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung verpflichtet, ist vollstreckbar, wenn er unanfechtbar oder sofort vollziehbar ist oder ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat: 6 Abs. 1 VwVG, 19 ThürVwZVG. 3.Ein Leistungsbescheid wegen einer Geldforderung ist nach 3 Abs. 2, 3 VwVG schon eine Woche nach Bekanntgabe vollstreckbar. 4.Ausnahmsweise darf Verwaltungszwang auch ohne VA ausgeübt werden, wenn wegen Gefahr im Verzug sofort gehandelt werden muss (sog. unmittelbare Ausführung, nach anderer Terminologie sofortiger Vollzug ) 6 Abs. 2 VwVG, 54 ThürVwZVG. Allgem. Verwaltungsrecht VL 3

4 I a. Exkurs: aufschiebende Wirkung (a.w.) von Widerspruch und Anfechtungsklage Widerspruch und A-Klage besitzen nach 80 Abs. 1 VwGO grundsätzlich aufschiebende Wirkung. 80 Abs. 1 S. 2 VwGO: Das gilt auch für VA mit Doppelwirkung. Damit wird vorläufiger Rechtsschutz gewährt und die Vollziehung des VA gehemmt VA darf nicht durchgesetzt und aus ihm dürfen keine Rechtsfolgen gezogen werden. Teilweise wird sogar angenommen, der VA sei durch die a.w. in seiner Wirksamkeit gehemmt (Lit). A. W. tritt mit der Erhebung des Rechtsbehelfs rückwirkend auf den Zeitpunkt des Erlasses des VA ein. Allgem. Verwaltungsrecht VL 4

5 A.W. entfällt in den in 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 3 VwGO genannten Fällen kraft Gesetzes: bei öffentlichen Abgaben und Kostenforderungen (übereinstimmende Regelung auch im Verfahren nach der AO, vgl. 361 Abs. 1 AO) bei unaufschiebbaren Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, analog anwendbar auf Verkehrszeichen mit Ge- oder Verboten bei spezialgesetzlicher Anordnung, z.b. 212a Abs. 1 BauGB für Rechtsbehelfe Dritter gegen die Zulassung von Bauvorhaben durch die Bauaufsicht. A.W. entfällt auch, wenn die Behörde gem. 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO beim Erlass des VA (oder später) seine sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten anordnet (Ermessen). Das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung liegt vor, wenn der VA dem Schutz eines besonders hochwertigen Rechtsgutes dient. Das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung muss über das den Erlass des VA rechtfertigende Interesse hinausgehen. Allgem. Verwaltungsrecht VL 5

6 Das besondere Interesse kann sich auch aus Unionsrecht ergeben. Es ist gem. 80 Abs. 3 S. 1 VwGO schriftlich zu begründen, ausgenommen (S. 2) Fälle mit Gefahr im Verzug. Wenn a.w. gem. 80 Abs. 2 VwGO entfallen ist, kann die Behörde gem. 80 Abs. 4 VwGO die Vollziehung aussetzen und damit die Folgen der a.w. herstellen. Rechtsschutz: Wenn die aufschiebende Wirkung entfallen ist, kann der Betroffene dagegen gem. 80 Abs. 5 VwGO vor dem VG einen Antrag auf Anordnung bzw. Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung stellen. Wenn die Behörde gem. 80 Abs. 4 VwGO die Vollziehung ausgesetzt hat, kann der vom VA Begünstigte gem. 80a Abs. 3 VwGO die Aufhebung der Aussetzung beantragen. Allgem. Verwaltungsrecht VL 6

7 80 Abs. 1: VA hat a.w. 80 Abs. 4: Behörde kann Vollziehung aussetzen ( 80a Abs. 1 Nr. 2: auch auf Antrag des belasteten Dritten) 80 Abs. 5: Adressat kann VG anrufen ( summarische Prüfung der Rechtslage) 80a Abs. 3: Belasteter Dritter kann VG anrufen und Wiederherstellung der a.w. verlangen oder 80 Abs. 2 Nr. 1 3: VA sofort vollziehbar kraft G. 80 Abs. 2 Nr. 4: Behörde ordnet sofort. Vollziehung an - Von Amts wegen - Auf Antrag des Adressaten - 80a Abs. 1 Nr. 1: auf Antrag des begünstigten Dritten 80a Abs. 3: Begünstigter kann VG anrufen und Aufhebung der Aussetzung verlangen Allgem. Verwaltungsrecht VL 7

8 II. Vollstreckung von Geldforderungen Die Vollstreckung von öffentlich-rechtlichen Geldforderungen wie Steuern, Gebühren und Beiträge setzt im Anwendungsbereich des VwVG gem. 3 VwVG eine Vollstreckungsanordnung voraus. Dabei handelt es sich um eine (verwaltungsinterne) Erklärung der Behörde, die eine Forderung geltend macht, an die Vollstreckungsbehörde, die für Vollstreckungen zuständig ist. Sie ist gem. 3 Abs. 2 VwVG zulässig, wenn ein Leistungsbescheid ergangen ist, die Leistung fällig ist und eine Woche seit Bekanntgabe des Leistungsbescheids bzw. seit Eintritt der Fälligkeit verstrichen sind. Gem. 3 Abs. 3 VwVG ist eine Mahnung gesollt, aber nicht rechtliche Voraussetzung für die Vollstreckung. Allgem. Verwaltungsrecht VL 8

9 Das weitere Verfahren richtet sich gem. 5 VwVG nach den Vorschriften der Abgabenordnung. Als Vollstreckungsmaßnahme kommen etwa die Pfändung beweglicher Sachen und Forderungen oder die Eintragung einer Sicherungshypothek oder die Zwangsversteigerung in Betracht. Beim Rechtsschutz ist zwischen Grundverfügung und Vollstreckungsmaßnahme zu unterscheiden. Rechtsschutz gegen die Grundverfügung, die die Zahlungspflicht festlegt, richtet sich nach allgemeinen Regeln. Beim Rechtsschutz gegen die Vollstreckungsmaßnahme ist zu beachten, dass damit nur die Rechtswidrigkeit der Vollstreckung, nicht diejenige der Grundverfügung geltend gemacht werden kann. Ist die Grundverfügung bestandskräftig, spielt ihre mögliche Rechtswidrigkeit keine Rolle mehr. Im Falle ihrer Nichtigkeit fehlt es allerdings an einem Leistungsbescheid gem. 3 Abs. 2 VwVG. Allgem. Verwaltungsrecht VL 9

10 III. Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen Gem. 9 VwVG gibt es drei Zwangsmittel, die zur Durchsetzung von Verhaltenspflichten eingesetzt werden können: Ersatzvornahme Zwangsgeld Unmittelbarer Zwang Die Auswahl steht im behördlichen Ermessen; dabei Verhältnismäßigkeit beachten ( 9 Abs. 2 VwVG). Andere Mittel sind unzulässig. Allgem. Verwaltungsrecht VL 10

11 1. Die Zwangsmittel im Überblick a) Ersatzvornahme gem. 10 VwVG Ist die Beauftragung eines Dritten mit der Ausführung der fraglichen Handlung auf Kosten des Pflichtigen, Nicht nach VwVG des Bundes, aber nach den meisten VwVG der Länder liegt eine Ersatzvornahme auch bei Eigenhandeln der Behörde vor ( Selbstvornahme ; z.b. 50 Abs. 1 ThürVwZVG), geht nur bei vertretbaren Verhaltensweisen, bspw. Abriss eines Gartenhauses, Einbeziehung des Dritten erfolgt i.d.r. durch privatrechtlichen Vertrag, Vergütungsanspruch richtet sich gegen die Behörde, die einen Erstattungsanspruch gegen den Pflichtigen hat, den sie durch VA feststellen und vollstrecken kann. Allgem. Verwaltungsrecht VL 11

12 b) Zwangsgeld gem. 11 VwVG ist eine Beugemaßnahme, die den Pflichtigen zu der betreffenden Verhaltensweise motivieren soll, vor allem bei unvertretbaren Verhaltensweisen, aber auch bei vertretbaren Handlungen möglich, wenn die Ersatzvornahme unzweckmäßig ist, etwa zu teuer, kann wiederholt verhängt werden, ist neben einer Kriminalstrafe möglich, Vollstreckung nach 1 ff. VwVG wenn das Zwangsgeld nicht beigetrieben werden kann, ist gem. 16 VwVG Zwangshaft möglich, richterliche Anordnung erforderlich. c) Unmittelbarer Zwang gem. 12 VwVG Der Pflichtige wird durch Vollzugspolizei zur betreffenden Verhaltensweise gezwungen oder die Behörde nimmt sie selbst vor. Zwangsausübung etwa durch körperliche Gewalt oder Schusswaffengebrauch, dazu finden sich nähere Regelungen im UZwG. Allgem. Verwaltungsrecht VL 12

13 2. Verfahren und Rechtsschutz Wenn das Zwangsmittel nicht gem. 6 Abs. 2 VwVG sofort (= ohne VA) angewandt werden darf, ist eine schriftliche Androhung gem. 13 Abs. 1 VwVG erforderlich. Dabei muss eine Frist festgesetzt werden, innerhalb der der Vollzug dem Pflichtigen zugemutet werden kann. Die Androhung kann mit dem zu vollstreckenden VA verbunden sein und muss ein bestimmtes Zwangsmittel (auch die voraussichtliche Höhe des Erstattungsanspruchs bei der Ersatzvornahme) bezeichnen. Nach Fristablauf wird das Zwangsmittel gem. 14 VwVG durch eigenen VA festgesetzt. Die Androhung ist nach 18 VwVG selbständig anfechtbar. Ist der Grund VA noch nicht bestandkräftig, gilt 18 Abs. 1 S. 2. Ansonsten sind nur Einwendungen gegen die Androhung selbst möglich: 18 Abs. 1 S. 3. Nach den AGVwGO der meisten Länder ( 8 Abs. 1 ThürAGVwGO) haben Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Vollstreckungsakte keine aufschiebende Wirkung. Die Widerspruchsbehörde und das VG können aber ggf. die aufschiebende Wirkung gem. 80 Abs. 4 und 5 VwGO anordnen. Allgem. Verwaltungsrecht VL 13

14 3. Insbesondere: Die unmittelbare Ausführung Bei aktuellen Gefahren- und Notlagen muss die Polizei ohne vorausgegangenen VA - und damit ohne vollstreckbaren Titel - die erforderlichen Zwangsmaßnahmen ergreifen, sog. unmittelbare Ausführung gem. 6 Abs. 2 VwVG. Zu prüfen sind in diesem Fall: die rechtlichen Voraussetzungen des VA, der als Titel unter normalen Umständen hätte erlassen werden müssen, die Voraussetzungen des Zwangsmittels, die Eilbedürftigkeit gem. 6 Abs. 2 VwVG. Für den Rechtsschutz wird gem. 18 Abs. 2 VwVG die Existenz eines VA fingiert (str.). Allgem. Verwaltungsrecht VL 14

15 Zum Ausgangsfall: Da kein Fall des 6 Abs. 2 VwVG vorliegt, bei dem die Behörde ohne GrundVA vollstrecken könnte, muss sie zunächst eine Abrissverfügung erlassen. Für die Erklärung als sofort vollziehbar fehlt ein hinreichendes Interesse. Deshalb muss die Behörde mit der Vollstreckung warten, bis die Verfügung bestandskräftig ist. Nach Bestandkraft kann sie Zwangsmaßnahmen androhen mit einer Frist für den Abriss und dann ein Zwangsmittel festsetzen. Mildestes geeignetes Mittel ist wohl ein Zwangsgeld; wenn das scheitert, Ersatzvornahme. Allgem. Verwaltungsrecht VL 15

16 B. Einstweiliger Rechtsschutz I. Soweit ein VA vollstreckt werden soll: Antrag nach 80 Abs. 5 VwGO (hierzu s.o.) II. Alle übrigen Fälle: Antrag nach 123 VwGO (einstweilige Anordnung) 1. Zulässigkeit a) Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, 40 Abs. 1 S. 1 VwGO b)statthafte Antragsart Abgrenzung zu den Verfahren nach 80, 80a VwGO ( 123 Abs. 5 VwGO: e.a. kommt bei allen Klagearten außer der Anfechtungsklage in Betracht). Es gibt zwei Arten von e.a.: - Sicherungsanordnung ( 123 Abs. 1 S. 1 VwGO): Zur Abwendung vollendeter Tatsachen, - Regelungsanordnung ( 123 Abs. 1 S. 2 VwGO): Bei Notwendigkeit der vorläufigen Regelung eines Rechtsverhältnisses. Allgem. Verwaltungsrecht VL 16

17 c) Antragsbefugnis, 42 Abs. 2 VwGO analog Anordnungsanspruch (möglicher materieller Anspruch) und Anordnungsgrund (mögliche Eilbedürftigkeit) sind geltend zu machen d) Zuständigkeit des Gerichts Gericht der Hauptsache, 123 Abs. 2 VwGO, 45 ff. VwGO e) Beteiligtenfähigkeit, 61 VwGO f) Prozessfähigkeit, 62 VwGO g) Rechtschutzbedürfnis fehlt, wenn zuvor kein Antrag bei der zuständigen Behörde gestellt wurde. Allgem. Verwaltungsrecht VL 17

18 II. Begründetheit Der Antrag ist begründet, wenn er sich gegen den richtigen Antragsgegner richtet und der Antragsteller Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund glaubhaft gemacht hat. 1. Richtiger Antragsgegner 2. Glaubhaftmachung von Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund Anordnungsanspruch: Der Anspruch im Hauptsacheverfahren Anordnungsgrund: Die Notwendigkeit einer vorläufigen Entscheidung wegen besonderer Gefährdung rechtlich geschützter Interessen. Abwägung der beteiligten Interessen. Je offensichtlicher der A.anspruch besteht, desto geringere Anforderungen gelten für den A.grund. Bei der Entscheidung gilt, das Verbot der Vorwegnahme und der Überschreitung der Hauptsache. Ausnahme hiervon, wenn irreversible Schäden drohen (arg.: Art. 19 Abs. 4 GG). Allgem. Verwaltungsrecht VL 18