Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 Prof. Dr. Felix Uhlmann Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Rechtsetzungslehre AVR 14 Universität Zürich Prof. Dr. Felix Uhlmann 1

2 Die Gemeinden 21 Prof. Dr. Felix Uhlmann 2

3 Gemeinden 21 Begriff Gemeinden sind die vom öffentlichen Recht der Kantone eingesetzten öffentlich-rechtlichen Körperschaften auf territorialer Grundlage, die zur Besorgung von lokalen öffentlichen Aufgaben mit weit gehender Autonomie ausgestattet sind. Prof. Dr. Felix Uhlmann 3

4 Gemeinden 21 Art. 50 BV 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. 2 Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden. 3 Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete. Prof. Dr. Felix Uhlmann 4

5 Gemeinden 21 Gemeinden Allgemeine Gemeinde Spezialgemeinde Einwohnergemeinde Politische Gemeinde Ortsgemeinde Einheitsgemeinde Personalgemeinde Territorialgemeinde Schulgemeinde Fürsorgegemeinde Gemischte Gemeinde Kirchgemeinde Bürgergemeinde Korporationsgemeinde (z.b. LU, ZG) Evt. Bürgergemeinde (z.b. BE, LU, ZG) Territorialgemeinden Gebietskörperschaften Personalgemeinden Prof. Dr. Felix Uhlmann 5

6 Gemeindeorganisation 21 Ordentliche Gemeindeorganisation Ausserordentliche Gemeindeorganisation Gemeindeversammlung Mit Gemeindeparlament Urnenabstimmung Prof. Dr. Felix Uhlmann 6

7 Gemeinden 21 Gemeindeaufsicht Präventive Aufsichtsmittel Repressive und exekutorische Aufsichtsmittel (Sanktionen) Information Genehmigungspflicht Weisungen Inspektion Vorlegungspflicht Generellabstrakt (Verwaltungsverordnungen) Individuellkonkret Berichterstattungspflicht Aufhebung von Hoheitsakten Ersatzvornahme Bevormundung Prof. Dr. Felix Uhlmann 7

8 Zweckverbände (Stichworte) 21 Begriff Öffentlich-rechtlicher Zusammenschluss mehrerer Gemeinden zur gemeinschaftlichen Erfüllung bestimmter kommunaler Aufgaben Rechtsgrundlage Kantonales Recht Rechtsform Öffentlich-rechtliche Körperschaften Gründung Verwaltungsrechtlicher Vertrag Abgrenzung Vertragliche Zusammenarbeit, gemischtwirtschaftliche Unternehmen Mitglieder Gemeinden Prof. Dr. Felix Uhlmann 8

9 Gemeindeautonomie 21 Begriff und Voraussetzungen Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. 1. Relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit 2. "Gemeindefreiheitsbezogen" (3. Gemäss kantonalem Recht oder kantonaler Praxis) (4. Sachlicher Gesamtbereich oder Teilbereich) (5. Originärer oder übertragener Bereich) (6. Rechtsetzung oder Rechtsanwendung) (7. Unerheblich, ob kant. Rechts- u./o. Ermessenkontrolle) Prof. Dr. Felix Uhlmann 9

10 Gemeindeautonomie 21 BGer, Urteil 2P.43/2003 vom 16. Mai 2003, in: ZBl 2004, 157 ff. "Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenösssischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus." Prof. Dr. Felix Uhlmann 10

11 Gemeindeautonomie 21 "Ein geschützter Autonomiebereich kann nach der Rechtsprechung somit auch bei der Anwendung kantonalen Rechts bestehen, wenn dieses der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit belässt und der bestehende Spielraum 'gemeindefreiheitsbezogen', d.h. auf die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und Bedürfnisse in den jeweiligen Gemeinden ausgerichtet ist. Dies ist nicht bei jedem Ermessensentscheid der Fall. So besteht keine Autonomie der kommunalen Schulbehörden, wenn diese als erste Instanz ein pädagogisches Sachurteil über einen einzelnen Schüler zu fällen haben; die Offenheit der anwendbaren Norm will hier lediglich eine einzelfallgerechte Sachentscheidung und nicht die Rücksichtnahme auf besondere lokale Bedürfnisse ermöglichen." Prof. Dr. Felix Uhlmann 11

12 Gemeinden 21 Praktische Aufgaben 1. Lesen Sie Art KV ZH und überlegen Sie sich, ob Sie die Gemeinde im Kanton Zürich damit charakterisieren könnten (wird nicht in der Vorlesung besprochen). 2. In der Lokalpresse wird darüber spekuliert, ob die Gemeinde X. allenfalls mittelfristig ein Finanzproblem haben könnte, weil sie sehr teure Tourismusbauten erstellt. Was kann die zuständige Direktion des Kantons unternehmen? 3. Was ist das rechtliche Problem von Regionalverbänden? 4. Eine Gemeinde sieht sich durch das neue kantonale Finanzausgleichsgesetz in ihrer Gemeindeautonomie verletzt und fordert vor Bundesgericht die Aufhebung des Erlasses. Mit Erfolg? (vgl. BGE 135 I 43 ff.) 5. Der Walliser Grosse Rat (Kantonsparlament) beschliesst die Fusion von vier kleinen Gemeinden. Eine der betroffenen Gemeinden ist mit der Zwangsfusion nicht einverstanden. (vgl. BGE 131 I 91 ff.) Prof. Dr. Felix Uhlmann 12

13 Das Personal des öffentlichen Dienstes 23 Prof. Dr. Felix Uhlmann 13

14 Personalrecht von Bund und Kantonen 23 Charakteristika und Entwicklungstendenzen - Übergang von festen Amtszeiten zu unbefristeten Arbeitsverträgen - Abschaffung/Rückgang des Disziplinarrechts - Anstellung durch Verfügung oder öffentlich-rechtlichen Vertrag - Sachlicher Kündigungsschutz - Annäherung an das private Arbeitsrecht (Flexibilisierung, Übernahme privatrechtlicher Institute, privatrechtliche Arbeitsverhältnisse) - Leistungslohn und Leistungsbeurteilung - Rechtsschutz im öffentlichen Recht - Streikrecht und Entwicklung eines kollektiven Arbeitsrechts Prof. Dr. Felix Uhlmann 14

15 Personal des öffentlichen Dienstes 23 Rechte des öffentlichen Personals Finanzielle Ansprüche Persönliche Ansprüche Besoldung Weitere Pensions- u. Ansprüche Versicherungs- (Spesen, ansprüche Arbeitskleider, etc.) Ev. Recht auf Beförderung Ev. Anspruch auf Weiterbildung Verfahrensrechte Schutz der Persönlichkeit Ferien und Urlaub Ev. Anhörung und Mitbestimmung (kollektiv) Rechtliches Gehör Rechtsschutz Prof. Dr. Felix Uhlmann 15

16 Personal des öffentlichen Dienstes 23 Pflichten des öffentlichen Personals Amtspflichten Treuepflicht Gehorsam Besorg-ung Amtsgeschäfte Verschwiegen-heit Keine Annahme von Geschenken Einschränkung von Freiheitsrechten Persönliche Freiheit Wirtschafts freiheit Niederlassungsfreiheit Kommunikationsgrundrechte Streikrecht Prof. Dr. Felix Uhlmann 16

17 Sachverhalt (BGE 136 I 332) 23 Sachverhalt M. ist langjähriger Dozent an der Zürcher Hochschule der Künste (ZHdK), zuletzt mit einem Beschäftigungsgrad von 50%. Er hatte überdies mit einem zusätzlichen Pensum von 5% die Leitungsfunktion im Studiengang Master of Fine Arts inne. M. verteilte anlässlich der Sitzung des Zürcher Kantonsrates über den Erweiterungsbau der ZHdK auf dem "Toni-Areal" in Zürich West vor dem Ratsgebäude Flugblätter an die Mitglieder des Kantonsrates. Diese trugen die Aufschrift "TONIE" und richteten inhaltlich Vorwürfe an die für die Planung Verantwortlichen der ZHdK, dass ein Diskurs über die seiner Meinung nach "monströse Zentralisierungsveranstaltung" nicht stattfand bzw. verhindert wurde. Hierfür erhielt er vom Leiter des Departements einen mündlichen Verweis, über welchen eine Aktennotiz erstellt wurde, zudem wurde ihm mit Änderungsverfügung vom 16. Dezember 2008 die Leitungsfunktion im Studiengang Master of Fine Arts mit Wirkung ab 11. Dezember 2008 entzogen und sein Pensum entsprechend um 5% reduziert. Hiergegen führt M. Beschwerde bis vor Bundesgericht. Prof. Dr. Felix Uhlmann 17

18 Rechtliche Fragen (BGE 136 I 332) 23 Rechtliche Fragen Grenzen der Meinungsäusserungsfreiheit im Dienstverhältnis (Treuepflicht). Prof. Dr. Felix Uhlmann 18

19 Erwägungen (BGE 136 I 332) 23 Erwägungen "Das Verteilen von Flugblättern ist eine Form der Meinungsäusserung, die in den Schutzbereich der Meinungsäusserungsfreiheit fällt, welche der Beschwerdeführer ausdrücklich als verletzt rügt. ( ) Die Meinungsäusserung des Beschwerdeführers bewirkte, dass ihm ein Verweis erteilt und er von seiner Leitungsfunktion enthoben wurde. ( ) Gegenüber öffentlich-rechtlichen Angestellten kann die Meinungsäusserungsfreiheit durch die Treuepflicht eingeschränkt sein, die sich auch auf das ausserdienstliche Verhalten erstreckt. Treuepflicht bedeutet, dass der Staatsangestellte bei der Erfüllung seiner Aufgabe über die eigentliche Arbeitsleistung hinaus die Interessen des Gemeinwesens wahrt. ( ) Die Treuepflicht bezweckt, die Funktionstüchtigkeit der öffentlichen Verwaltung zu sichern, indem das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Staat nicht untergraben wird. Als unbestimmter Rechtsbegriff muss ihre Tragweite durch Interessenabwägung bestimmt werden." Prof. Dr. Felix Uhlmann 19

20 Erwägungen (BGE 136 I 332) 23 Erwägungen "Vorerst ist festzuhalten, dass das Flugblatt keine polemischen oder verletzenden Äusserungen enthält. ( ) Die Vorinstanz leitet eine Treuepflichtverletzung einzig daraus ab, dass der Beschwerdeführer mit der Flugblattaktion ein besonders medienwirksames Mittel gewählt hatte, und aus dem Inhalt des Flugblattes. Sinngemäss habe der Beschwerdeführer darin der Leitung nämlich vorgeworfen, sie habe die Verlegung ins Toni- Areal ohne Rücksicht auf allfällige Zustimmung oder Ablehnung der Mitarbeitenden verfolgt. Beim unbefangenen Leser könne die Formulierung insbesondere das Wort 'verhindert' den Verdacht erwecken, die Hochschulleitung habe sich in dieser Sache pflichtwidrig verhalten. ( ) Das ist nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer wählte zwar den medienwirksamen Weg über eine öffentliche Aktion. Primär richtete sich der Aufruf jedoch an die Mitglieder des Kantonsrats. Diese wussten, dass in dieser Sache bereits grundsätzlich die Standortverlegung beschlossen worden war." Prof. Dr. Felix Uhlmann 20

21 Erwägungen (BGE 136 I 332) 23 Erwägungen "Dass die Leitung vor diesem Hintergrund bemüht war, diesen politischen Entscheid als 'Chefsache' umzusetzen, konnten sie allenfalls als mangelnde Sensibilität für die Mitarbeitenden, ebenso aber auch als Führungsstärke verstehen. Der Vorwurf einer Pflichtwidrigkeit ergibt sich daraus jedenfalls nicht. ( ) Die entscheidende Frage ist daher, ob der Beschwerdeführer berechtigt war, sich entgegen den klaren Intentionen der Hochschulleitung öffentlich gegen die Standortverlegung auszusprechen. Angesichts der Bedeutung der Meinungsäusserungsfreiheit im demokratischen Willensbildungsprozess ist dies zu bejahen." Prof. Dr. Felix Uhlmann 21

22 Personal des öffentlichen Dienstes 23 Fragen und Beispiele 1. Ein Chauffeur der Post wird wegen Fahren in angetrunkenem Zustand in seiner Freizeit strafrechtlich verurteilt. Im Dienst war sein Verhalten jeweils korrekt. Kann die Post gegen ihn Massnahmen treffen? Welche Einwände kann der Chauffeur allenfalls vorbringen? 2. Der Parkwächter der ETH lässt an falsch parkierten Fahrzeugen die Luft ab. Er nimmt für das Abschleppenlassen von Fahrzeugen vom beauftragten Abschleppdienst einen Geldbetrag von jeweils ca. CHF entgegen, in den letzten drei Jahren ca. den Betrag von CHF Prof. Dr. Felix Uhlmann 22

23 Personal des öffentlichen Dienstes 23 Fragen und Beispiele 3. Ein deutscher Professor für Wirtschaftsethik an der Universität St. Gallen sagt vor dem Finanzausschuss des Deutschen Bundestages zum Thema Bankgeheimnis, den Schweizer Eliten fehle im Zusammenhang mit Steuerdelikten das Unrechtsbewusstsein. Der Rektor der Universität rügt diesen Auftritt und stellt die Einleitung eines Kündigungsverfahrens in Aussicht. Zu recht? 4. Darf der Bund in einer Verordnungsbestimmung eine Kündigungsregelung vorsehen, die in einem bestimmten Punkt für die Arbeitnehmenden schlechter ist als die Regelung im OR (BGer, Urteil 2A.71/2001 vom 22. Mai 2001 E. 2d)? Prof. Dr. Felix Uhlmann 23

24 Personal des öffentlichen Dienstes 23 Fragen und Beispiele 5. Das Personalrecht der Kantonalen Psychiatrischen Dienste des Kantons Graubünden soll wie folgt geregelt werden (BGE 128 I 113 ff.): "Art. 12 (Personal) 1 Die Dienstverhältnisse sind öffentlich-rechtlich. 2 Die Verwaltungskommission ist befugt, Richtlinien über die Anstellungsbedingungen zu erlassen. Im Übrigen gilt die Verordnung über das Dienstverhältnis der Mitarbeitenden des Kantons Graubünden (Personalverordnung)." Wie beurteilen Sie diese Regelung? Prof. Dr. Felix Uhlmann 24