Telefon: 233-28846 Telefax: 233-28128 Direktorium I/CS Einführung eines Petitionsverfahrens bei der Landeshauptstadt München Antrag Nr. 08-14 / A 02537 der Stadtratsfraktion Die Grünen - rosa Liste vom 07.06.2011 Open Government 1: Öffentliche Online-Petitionen für München Antrag Nr. 08-14 / A 00270 der Stadtratsfraktion Die Grünen - rosa liste vom 10.09.2008 Mehr Münchner wieder für Kommunalpolitik interessieren! Kommunalpolitik wieder attraktiver machen!, Punkt 4c des Antrags Sitzungsvorlage Nr. 08-14 / V 13630 2 Anlagen Beschluss des Verwaltungs- und Personalausschusses vom 11.12.2013 (VB) Öffentliche Sitzung I. Vortrag des Referenten 1. Anlass Im Hinblick auf Teilhabemöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger via Internet - im Sinne von Partizipation durch Open Government - hat die Fraktion der Grünen/RL am 07.06.2011 den Stadtratsantrag Nr. 08-14 / A 02537 Open Government 1: Öffentliche Online-Petitionen für München mit folgendem Inhalt gestellt: Die Verwaltung wird gebeten, einen Umsetzungsvorschlag für die Einführung Öffentlicher Online-Petitionen für die Landeshauptstadt München einzuführen. Dies bedeutet die Möglichkeit, Vorschläge, die von einer hohen Zahl von BürgerInnen unterstützt werden, in den Stadtrat einzubringen. Auf einer Online-Plattform können Eingaben formuliert werden, die dann öffentlich kommentiert und unterstützt werden können (eine schriftliche Einbringung etwa durch Unterschriftenlisten ist natürlich auch möglich). Bei einer bestimmten Zahl von Unterstützenden innerhalb einer definierten Frist werden diese Anliegen wie Anträge aus der Mitte des Stadtrats behandelt d.h. die Verwaltung muss dann innerhalb von 3 Monaten eine Vorlage formulieren, die dann auf einer öffentlichen Stadtratssitzung, bei welcher der Petentin bzw. dem Petenten Rederecht eingeräumt wird, diskutiert und abgestimmt wird. Zur weiteren Begründung des o.g. Stadtratsantrags wird auf die Anlage 1 zu dieser Beschlussvorlage verwiesen.
Seite 2 Darüber hinaus beantragte die Fraktion der Grünen/RL am 10.09.2008 im Antrag Mehr Münchner wieder für Kommunalpolitik interessieren! Kommunalpolitik wieder attraktiver machen! (Antrag Nr. 08-14 / A 00270) in Punkt 4c), zu prüfen, ob die Einführung eines Petitionsausschusses / einer Petitionsstelle sinnvoll erscheint (vgl. Anlage 2). Diese Stadtratsanträge wurden zusammen mit anderen Stadtratsanträgen, u. a. zur Darstellung der Möglichkeiten zur Bürgerbeteiligung, im Stadtrat im November 2012 behandelt (Sitzungsvorlage Nr. 08-14 / V 08102) sowie des Weiteren im Beschluss E-Government-Strategie und -Roadmap der Landeshauptstadt München Stufe 1 der Vollversammlung vom 02.05.2013 (Sitzungsvorlage Nr. 08-14 / V 11297). Die Anträge blieben mit diesen Beschlüssen jeweils aufgegriffen (im zweiten Fall ausdrücklich bezüglich des genannten Punkts 4c). 1. Rechtliche Rahmenbedingungen der Petition Die Rechtsabteilung des Direktoriums führt hierzu folgendes aus: Das in Art. 17 des Grundgesetzes (GG) und Art. 115 der Bayerischen Verfassung (BV) formulierte Petitionsrecht, nach dem sich jedermann einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung wenden kann, ist auch in Art. 56 Abs. 3 der Bayerischen Gemeindeordnung (GO) enthalten: Jeder Gemeindeeinwohner kann sich mit Eingaben und Beschwerden an den Gemeinderat wenden. Entgegen dem Wortlaut des Art. 56 Abs. 3 GO steht das Petitionsrecht auch auf kommunaler Ebene jedermann zu und nicht nur den Gemeindeeinwohnern (vgl. Art. 17 GG). Das Petitionsrecht ist das Recht auf Petitionseinbringung und der Anspruch auf Entgegennahme durch die zuständige Stelle, sachliche Prüfung und Verbescheidung der Petition (vgl. BVerfGE 2, 225 (230). Das verfassungsrechtlich eingeräumte Petitionsrecht gibt dem Petenten keinen Anspruch auf eine bestimmte Entscheidung in seiner Sache, doch gibt es ihm ein einklagbares Recht auf Beantwortung der Petition (Eingabe, Beschwerde), nicht jedoch auf eine wiederholte Antwort auf dieselbe Petition (BayVerfGHE 16, 141; BVerfGE 2, 225). Es besteht allerdings kein Anspruch darauf, dass die Antwort auf die Petition näher begründet wird (BayVerfGHE 11, 189). Der Begriff der Petition ist weit auszulegen. Keine Petition sind bloße Meinungsäußerungen, reine Auskunftsersuchen, soweit den Petenten kein subjektives Recht auf die Auskunft aus anderweitigem Grund zusteht, förmliche Rechtsbehelfe und Rechtsmittel sowie Stimmrechte bei Wahlen und Abstimmungen (Volksinitiativen, Volksbegehren, Volksentscheide, amtliche Volksbefragungen, da es sich hierbei um bürgerschaftliche Teilhabe an der staatlichen Willensbildung handelt). Unbegründet sind Petitionen in der Regel nur dann, wenn sie auf etwas rechtlich Verbotenes gerichtet
Seite 3 sind oder einen beleidigenden Inhalt haben. In einem solchen Fall hat der Petitionsadressat den Petenten lediglich über die Rechtslage aufzuklären. Eine Verletzung eigener Rechte oder Interessen braucht ein Petent nicht geltend zu machen. Petitionen sind schriftlich einzureichen. Das Schriftlichkeitserfordernis ist z. B. auch durch Telefax und E-Mail erfüllt. Das Petitionsrecht kann in Gemeinschaft mit anderen ausgeübt werden. Dies bedeutet das (mitgarantierte) Recht, für eine beabsichtigte Petition Unterschriften zu sammeln oder andere zur Einreichung paralleler Eingaben zu veranlassen (sog. Massenpetition). 2. Online-Petitionen beim deutschen Bundestag Der Antrag Nr. 08-14 / A 02537 vom 07.06.2011 der Stadtratsfraktion Die Grünen/RL vom 07.06.2011 Open Government 1: Öffentliche Online-Petitionen für München verweist auf die Möglichkeit, öffentliche Online-Petitionen beim Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages einreichen zu können. Seit 2008 besteht ein Internetportal des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages, das einen vorgeschalteten, dreijährigen Modellversuch ablöste und das am 09.September 2012 seinen regulären Betrieb aufgenommen hat (https://epetitionen.- bundestag.de). Über das allgemeine Petitionsrecht hinaus wird hier als zusätzliches Angebot die Möglichkeit eröffnet, öffentliche Petitionen online einzureichen. Zum Begriff der öffentlichen Petition wird auf dem E-Petitionen-Portal des Deutschen Bundestags u.a. folgendes ausgeführt: Die öffentliche Petition ist eine elektronisch eingereichte Petition, die auf Verlangen des Petenten auf dem Internetportal des Petitionsausschusses veröffentlicht werden kann. Ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung haben alle registrierten Nutzer des Portals für vier Wochen die Möglichkeit, die Petition elektronisch mitzuzeichnen oder mit anderen Worten: das Anliegen zu unterstützen. Der Petent muss also nicht erst mühsam auf Unterschriftensuche gehen, wie dies vorher bei der klassischen Sammelpetition der Fall war. Innerhalb der besagten Frist können die registrierten Nutzer des Petitionsportals in eigenen Foren auch Diskussionsbeiträge erstellen und ihre Meinung zu den jeweiligen Themen darstellen um so die politische Meinungsbildung aktiv mitzugestalten. Hat eine Sammel- oder Massenpetition das Quorum von 50.000 Unterstützern erreicht, so besagen die Verfahrensgrundsätze des Deutschen Bundestags zur Online- Petition, dass die Petition im Petitionsausschuss behandelt wird und ein Petent oder mehrere Petenten in öffentlicher Ausschusssitzung angehört werden. Gleichwohl kann der Ausschuss mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder beschließen, dass von einer Behandlung abgesehen wird. Weitergehende Rechte der Petenten sind mit dem Erreichen des Quorums nicht verbunden.
Seite 4 3. Das kommunale Petitionsrecht nach Art. 56 Abs. 3 GO Hierzu nimmt die Rechtsabteilung des Direktoriums wie folgt Stellung: Das kommunale Petitionsrecht des Art. 56 Abs. 3 GO eröffnet inhaltlich keine weitergehenden Rechte als die grundgesetzliche Regelung des Art. 17 GG. Es gewährt jedermann das Recht, sich mit Eingaben und Beschwerden an den Gemeinderat zu wenden. a) Gesetzliche Zuständigkeitsverteilung Das Petitionsrecht lässt die gesetzliche Zuständigkeitsverteilung (Art. 29, 37 GO) zwischen Oberbürgermeister und Stadtrat unberührt. Ist für die Behandlung eines Petitionsgegenstandes der Oberbürgermeister zuständig, da es sich um eine laufende Angelegenheit handelt, so ist der Stadtrat zur Weiterleitung an den Oberbürgermeister verpflichtet. Ebenso ist die Verwaltung verpflichtet, Petitionen, die an den Stadtrat als Gremium gerichtet sind, diesem in geeigneter Weise zur Kenntnis zu bringen (vgl. StMI, Fundstelle 1993, Rn. 20; Widtmann/Grasser/Glaser, Art. 56 GO, Anm. 19). In der Praxis sind indes fast alle Eingaben und Beschwerden entweder allgemein an die Landeshauptstadt München oder an die Stadtspitze gerichtet. Eingaben an den Stadtrat als Gremium sind äußerst selten (im Jahr 2012 nur 0,12%). Vereinzelt gehen in der Verwaltung auch Eingaben ein, die zusätzlich an die Fraktionen oder Gruppierungen gerichtet sind. b) Antragsrecht der Petenten Das kommunale Petitionsrecht gewährt den Petenten im Stadtrat kein Antragsrecht. Ein Antragsrecht im Stadtrat haben neben dem Oberbürgermeister und den weiteren Bürgermeistern nur ehrenamtliche und berufsmäßige Stadtratsmitglieder. Anderen Personen steht (abgesehen von der Empfehlung einer Bürgerversammlung nach Art. 18 Abs. 4 GO) ein Antragsrecht im Stadtrat nur im Rahmen eines Bürgerantrags nach Art. 18 b Abs. 5 GO zu. Allerdings sind hier die strengen Formvorschriften einzuhalten, wonach ein Bürgerantrag schriftlich gestellt werden muss, und ein Quorum einzuhalten ist. Die elektronische Form kann beim Bürgerantrag gerade nicht die Schriftform ersetzen. Außerdem steht der Bürgerantrag nur den Gemeindebürgern zu. Somit besteht beim kommunalen Petitionsrecht nicht die Möglichkeit, dass bei einer bestimmten Zahl von Unterstützenden innerhalb einer definierten Frist die Anliegen wie Anträge aus der Mitte des Stadtrats behandelt werden müssen. Ein Antragsrecht für Bürgerinnen und Bürger im Rahmen einer Petition ist nach der bayerischen Gemeindeordnung rechtlich ausgeschlossen. c) Rederecht der Petenten im Stadtrat Darüber hinaus kann das Petitionsrecht nicht mit dem Recht des Petenten verknüpft werden, im Stadtrat ein Anliegen mündlich vortragen zu können (Widtmann/Grasser/Glaser, Art. 56 Rn. 18; Fundstelle 1963 Rn. 414). Dieses Recht
Seite 5 kann einer außenstehenden Person nur durch Beschluss im Einzelfall eingeräumt werden (so auch 53 Abs. 4 GeschO; vgl. hierzu BayVGH in Fundstelle 1990 Rn. 174). Der Stadtrat ist nicht befugt, Rechte der Kommunalorgane, die über die Regelungen der Gemeindeordnung hinausgehen, neu zu schaffen bzw. einzuschränken. Es wäre daher rechtlich unzulässig, falls sich der Stadtrat generell dahingehend verpflichten möchte, bei Erreichen eines bestimmten Quorums bei der Online-Petition den Vertretern ein Rederecht zu gewähren. d) Kommunaler Petitionsausschuss Öffentliche Online-Petitionen sind zwar auch auf kommunaler Ebene grundsätzlich möglich, aber nicht in der vom Antrag intendierten Art und Weise, da die Petition weder mit einem Antragsrecht, noch mit einem Rederecht der Petenten verbunden werden kann. Möglich wäre lediglich, dass die Petition einem kommunalen Petitionsausschuss zur Kenntnis gebracht wird. Allerdings darf für an den Stadtrat als Gremium gerichtete Petitionen nach Art. 56 Abs. 3 GO kein Quorum als Hürde aufgebaut werden. Angesichts der äußerst geringen Anzahl von Eingaben, die an den Stadtrat als Gremium gerichtet sind, erscheint die Einrichtung eines kommunalen Petitionsausschusses nicht notwendig. Die Einrichtung eines solchen Ausschusses wäre auch nicht zweckmäßig. Da die Stadtratsausschüsse bestimmten Sachgebieten zugeordnet sind, besteht bei einem speziell für alle Eingaben und Beschwerden zuständigen Ausschuss die Gefahr ständiger Kompetenzkonflikte, die letztlich jedes mal nur durch die Vollversammlung abschließend geklärt werden könnten. e) Kommunale Petitionsstelle Die Tatsache, dass jeder Münchner und jede Münchnerin das Recht hat, sich mit Eingaben, Beschwerden und Anregungen (Petitionen) an die Stadt zu wenden, war bereits in den 60er Jahren Anlass für den damaligen Oberbürgermeister Dr. Hans-Jochen Vogel, eine Bürgeranlaufstelle im Rathaus direkt beim Oberbürgermeister zu installieren, an die sich alle mit ihren Sorgen und Nöten, aber auch Ideen wenden können. Diese Tradition haben die nachfolgenden Münchner Oberbürgermeister weitergeführt. Stellen, die sich besonderer Themenbereiche annehmen, wie eine Ombudsstelle für Kinder, die Beschwerdestelle für Probleme bei der Altenpflege oder die Antidiskriminierungsstelle für Menschen mit Migrationshintergrund sind erst später als spezielle Bürgeranlaufstellen eingerichtet worden und erfüllen einen vergleichbaren Zweck. Die Bürgerberatung des Oberbürgermeisters entspricht in ihrer Funktion einer zentralen bei der Stadtspitze angesiedelten allgemeinen Petitionsstelle der Landeshauptstadt München. An die 4.500 5.000 Anliegen werden pro Jahr mündlich, schriftlich, per Telefon, per online-formular im Internet oder ansonsten per E-Mail an die Stadt herangetragen und von vier Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern (neben anderen Aufgaben) bearbeitet. Ihre Tätigkeit besteht insbesondere in der Beratung, der Vermittlung
Seite 6 von zuständigen Ansprechpartnern/-innen in den Referaten, telefonischen oder schriftlichen Rückfragen zur Klärung von Bürgeranliegen, Unterstützung bei der Formulierung von Anträgen, Entgegennahme von Anregungen und Verbesserungsvorschlägen, oder einfach auch im Zuhören und Beruhigen. Bürgernähe und Kundenorientierung sind somit seit Jahren ständige Praxis. 4. Weitere Möglichkeiten für Bürgerinnen und Bürger a) Bürgerantrag Der Bürgerantrag ist in Art. 18 b GO verankert. Danach können Gemeindebürger beantragen, dass ein Thema im zuständigen Gemeindeorgan behandelt werden soll. Der Bürgerantrag muss von 1 v.h. der Gemeindebürger unterzeichnet sein. Insofern bietet das Instrument des Bürgerantrags eine weitere rechtlich institutionalisierte Form der Petition. Soweit es im Rahmen der Bearbeitung dieser Beschlussvorlage recherchierbar war, ist in München kein Fall bekannt, in dem von dieser Möglichkeit bislang Gebrauch gemacht wurde. b) Bürgerversammlungen In Bürgerversammlungen haben Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit, Anträge einzubringen. Allein im Jahr 2012 wurden in 33 Bürgerversammlungen 458 Bürgerversammlungsempfehlungen beschlossen. Soweit die Anträge in der Versammlung eine Mehrheit erhalten, sind sie von der Verwaltung analog wie Anträge aus dem Stadtrat zu behandeln. Auch die Bezirksausschüsse bieten Möglichkeiten, Anliegen vorzutragen und unmittelbar in die politische Entscheidungsfindung bzw. die Verwaltung einzubringen. c) Internetangebot direkt_zu Ein weiterer Weg ist über Internetangebot Direkt zu_ude.de gegeben. Hier können Beiträge in Form von Text, Ton oder Video übermittelt und Antworten des Oberbürgermeisters bzw. der Verwaltung eingesehen werden. Die Beiträge werden aufgrund einer online-abstimmung priorisiert. d) Unmittelbare Kontaktaufnahmen Darüber hinaus hat jede Bürgerin und jeder Bürger die Möglichkeit, sich unmittelbar mit Anliegen und Anregungen an ein einzelnes Stadtratsmitglied oder an Fraktionen und Gruppierungen zu wenden. Diese entscheiden als demokratisch legitimierte Vertretungen, ob sie einen entsprechenden Stadtratsantrag einbringen. Zu guter Letzt nehmen die Stadträtinnen und Stadträte aktuelle Themen, die die Bürgerinnen und Bürger beschäftigen, eigenständig auf und führen Sie der politischen Debatte zu.
Seite 7 5. Fazit Schon jetzt haben Bürgerinnen und Bürger eine Vielzahl von formellen und informellen Verfahren, ihre Anliegen in die Verwaltung und in die politischen Entscheidungsprozesse einzubringen und auch Stadtratsbefassungen herbeizuführen. Nach Auffassung des Direktoriums sind praktisch keine Themen denkbar, die nicht schon jetzt über mindestens einen der oben genannten Instrumente den Weg in den politischen Prozess finden würde. Eine allgemeine Petitionsstelle existiert mit der Bürgerberatung des Oberbürgermeisters bereits. Die Einführung eines Petitionsausschusses erscheint aus den oben genannten Gründen nicht sinnvoll. Beim Petitionsrecht nach Art. 56 Abs. 3 GO besteht im Sinne der Antragstellung rechtlich nicht die Möglichkeit, dass erst ab einer bestimmten Zahl von Unterstützenden innerhalb einer definierten Frist die Anliegen behandelt werden müssen. Eingaben und Beschwerden an den Stadtrat als Gremium nach Art. 56 Abs. 3 GO können nicht von einem Quorum abhängig gemacht werden. Ein Antragsrecht für Bürgerinnen und Bürger im Rahmen einer Petition ist nach der bayerischen Gemeindeordnung rechtlich ebenso ausgeschlossen wie die Einräumung eines pauschalen Rederechts der Petenten im Stadtrat. Anhörung des Bezirksausschusses In dieser Beratungsangelegenheit ist die Anhörung des Bezirksausschusses nicht vorgesehen (vgl. Anlage 1 der BA-Satzung). Dem Verwaltungsbeirat des Direktoriums, HA I, Herrn Christian Amlong, ist ein Abdruck der Sitzungsvorlage zugeleitet worden.
Seite 8 II. Antrag des Referenten 1. Von den Ausführungen zum Thema Petitionsstelle wird Kenntnis genommen. Ein Petitionsausschuss des Stadtrats wird nicht eingeführt. 2. Online-Petitionen sind in der mit Antrag Nr. 08-14 / A 02537 vom 07.06.2011 begehrten Form rechtlich nicht zulässig. 3. Der Antrag Nr. 08-14 / A 02537 der Stadtratsfraktion Die Grünen/RL vom 07.06.2011 Open Government 1: Öffentliche Online-Petitionen für München und der Antrag Nr. 08-14 / A 00270 der Stadtratsfraktion Die Grünen - rosa liste vom 10.09.2008 Mehr Münchner wieder für Kommunalpolitik interessieren! Kommunalpolitik wieder attraktiver machen!, Punkt 4c des Antrags, sind damit geschäftsordnungsgemäß erledigt. 4. Dieser Beschluss unterliegt nicht der Beschlussvollzugskontrolle. III. Beschluss nach Antrag. Die endgültige Beschlussfassung über den Beratungsgegenstand obliegt der Vollversammlung des Stadtrats. Der Stadtrat der Landeshauptstadt München Der / Die Vorsitzende Der Referent Bürgermeister/-in ea. Stadtrat / ea. Stadträtin Christian Ude Oberbürgermeister
Seite 9 IV. Abdruck von I. mit III. über den Stenografischen Sitzungsdienst an das Direktorium - Dokumentationsstelle an die Stadtkämmerei an das Revisionsamt z. K. V. Wv. Direktorium HA III - Informationstechnologie 1. Die Übereinstimmung vorstehenden Abdrucks mit der beglaubigten Zweitschrift wird bestätigt. 2. An Direktorium - HA I/CS An Direktorium - Rechtsabteilung An Direktorium HA II/V z. K. Am