Ehrbare Staaten? Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen im internationalen Vergleich im Lichte der (griechischen) Staatsschuldenkrise Bernd Raffelhüschen Stefan Moog Stiftung Marktwirtschaft Forschungszentrum Generationenverträge Albert-Ludwigs-Universität Freiburg Pressegespräch am 7. Dezember in Berlin 1
KERNAUSSAGEN I. Die Logik von Maastricht Das Regelwerk von Maastricht begrenzt die nationale politische Handlungsfähigkeit, hat aber zur Konsolidierung der öffentlichen Finanzen beigetragen. Die Logik von Maastricht greift allerdings zu kurz, da sie die Stabilität der Staatsfinanzen nicht gewährleisten kann. II. III. IV. War die griechische Schuldenmisere vermeidbar? Ab Mitte der 2er Jahre hätten Zweifel an der Solidität der griechischen Staatsfinanzen aufkommen müssen. Unter den damaligen Gegebenheiten (sprich: Zinssätzen) legen die Daten dennoch nahe, dass Griechenland in der Lage gewesen ist, seine hohen Staatsschulden zu bedienen. Unerwartete Ergebnisse des Rankings Die Ergebnisse des Nachhaltigkeitsrankings überraschen mit einem Spitzenreiter Italien und einem abgeschlagenen Platz für das Euro-Musterland Luxemburg. Neben Luxemburg wird die demografische Herausforderung insbesondere Griechenland und Spanien Einschnitte in ihren Rentensystemen abverlangen. Unsere Vorschläge Statt supranationaler Sanktionierung bei Regelverstößen müssen die Finanzmärkte bei der Disziplinierung der nationalen Haushaltspolitiken stärker in die Verantwortung genommen werden. Eine Kollektivierung des Ausfallrisikos durch EURO-Bonds birgt die Gefahr eines Weiter so. Ganz im Gegenteil müssen regulatorische Verzerrungen beseitigt werden, um eine risikoadäquate Bewertung von Staatsanleihen zu fördern. 2
I. Die Logik von Maastricht 3
Tragbare öffentliche Finanzen in der Logik von Maastricht sind eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand, ersichtlich aus einer öffentlichen Haushaltslage ohne übermäßiges Defizit (Artikel 14 Absatz 1 AEUV bzw. Artikel 121 Absatz 1 EGV) Haushaltslage ohne übermäßiges Defizit (Artikel 126 Absatz 2 AEUV bzw. Artikel 14 Absatz 2 EGV) Jährliches Defizit unterhalb eines Referenzwerts von 3 Prozent des BIP Schuldenstand unterhalb oder nahe eines Referenzwerts von 6 Prozent des BIP Mit dem Artikel 126 Absatz 2 AEUV liefern die Maastricht-Kriterien eine scheinbar einfache Antwort auf die Frage der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen. Eine auf Dauer tragbare Haushaltssituation bemisst sich an einem Defizit unterhalb von 3 Prozent des BIP sowie einem Schuldenstand nahe 6 Prozent des BIP. 4
Maastricht im historischen Rückblick 1 9 Durchschnittliches Finanzierungsdefizit und Staatsverschuldung der EURO12-Staaten Finanzkrise 1 9 Finanzierungsdefizit (in Prozent des BIP) 8 7 6 5 4 3 2 1. Ölkrise 2. Ölkrise Platzen der Internetblase 8 7 6 5 4 3 2 Staatsverschuldung (in Prozent des BIP) 1 1-1 197 1975 198 1985 199 1995 2 25 21-1 Finanzierungsdefizit Staatsverschuldung Quelle: AMECO Datenbank, Eurostat, OECD Economic Outlook Datenbank, World Economic Outlook Datenbank, eigene Berechnungen. Obwohl Verstöße bisher nie geahndet wurden, hat das Regelwerk von Maastricht der Haus-haltspolitik in der Praxis dennoch Beschränkungen auferlegt. Als Folge haben die EURO12-Staaten ab 1995 (bis zur Finanzkrise) Fortschritte bei der Konsolidierung ihrer Haushalte erzielt. 5
II. War die griechische Schuldenmisere vermeidbar? 6
14 Die griechischen Staatsfinanzen Entwicklung der griechischen Staatsausgaben und -einnahmen 12 1 in Mrd. Euro 8 6 4 2 1995 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 212 213 Quelle: AMECO Datenbank, ab Prognose. Ausgaben Einnahmen Trotz der Konsolidierungserfolge gegen Ende der 199er Jahre waren die Einnahmen des griechischen Staates nie auch nur annähernd ausreichend, um die Staatsausgaben zu decken. Hinzu kam, dass Griechenland selbst die geringen Konsolidierungserfolge nach Erreichen (bzw. Erschummeln) des Euro-Etappenziels wieder nach und nach aufzehrte. 7
Die deutschen Staatsfinanzen im historischen Rückblick 14, Entwicklung der Staatsausgaben und einnahmen in Deutschland 12, 1, in Mrd. Euro 8, 6, 4, 2,, 1995 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 212 213 Quelle: AMECO Datenbank, ab Prognose. Ausgaben Einnahmen In Deutschland klafften die Staatsausgaben und einnahmen zwar nie soweit auseinander wie in Griechenland. Allerdings haben die Einnahmen lediglich in 27 und 28 gerade so ausgereicht um die Ausgaben zu decken. Und trotz laufender Steuermehreinnahmenschätzungen ist in den kommenden Jahren nicht mit einem ausgeglichenen Haushalt zu rechnen. 8
War da was? Das Ausmaß der griechischen Bilanzkosmetik 2 Unterschied zwischen geschöntem und korrigiertem Primärdefizit (in Prozent des BIP) 1 Nachträgliche Korrekturen in Richtung Haushaltsüberschuss in Prozent des BIP -1-2 -3-4 -5-6 -7 Nachträgliche Korrekturen in Richtung Haushaltsdefizit 1995 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 Griechenland Deutschland Quelle: OECD Economic Outlook, eigene Berechnungen. Die deutliche Abweichung des deutschen Primärdefizits im Jahr 1995 ist auf die erst im Jahr 28 erfolgte Eingliederung der Treuhandgesellschaft in die staatliche Finanzstatistik zurückzuführen. Finanzstatistiken werden im Zeitablauf immer wieder revidiert. Dies ist in Griechenland nicht anders als beispielsweise in Deutschland. Allerdings hat das Ausmaß dieser Revisionen im Fall Griechenlands eine ganz andere Qualität und Quantität. 9
Exkurs: Das Primärdefizit oder wann lebt ein Staat über seine Verhältnisse? Defizit = Primärdefizit + Zinsen oder Primärdefizit = Defizit Zinsen Ein Primärdefizit bedeutet, dass ein Staat die Ausgaben für alle seine eigentlichen oder primären Aufgaben (z.b. Infrastrukturinvestitionen, Gehälter, Sozialleistungen, etc.) nicht aus seinen laufenden Einnahmen finanzieren kann. Dies ist vergleichbar mit einem privaten Haushalt, der seine laufenden Ausgaben für Miete, Kleidung, Essen,... nicht aus seinem Einkommen bestreiten kann. Ein Staat, der sich auf Dauer ein Primärdefizit leistet, lebt über seine Verhältnisse und droht, über kurz oder lang in der Zahlungsunfähigkeit zu enden. 1
Die griechische Stabilisierungslücke in Prozent des BIP Stabilisierungslücke = tatsächliches Primärdefizit - schuldenstabilisierendes Primärdefizit 18 15 12 9 6 3-3 -6 Das schuldenstabilisierende Primärdefizit entspricht dem maximal zulässigen Primärdefizit, wenn die Schuldenquote auf dem aktuellen Niveau stabilisiert werden soll. Positive Werte der Stabilisierungslücke entsprechen dem zur Stabilisierung der Schuldenquote zusätzlich benötigten Konsolidierungsbedarf, negative Werte dagegen dem Spielraum zur Schuldensenkung.,5, -,8-2,6-2,1-2,1-1,6-2,8-3,6-4,6-4,5-5,2-5,1 1995 1996 1997 1998 1999 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 3,6 14,4 16,5 Quelle: OECD Economic Outlook, eigene Berechnungen. Zwar hatte Griechenland seinen fiskalischen Handlungsspielraum seit 2 sukzessive aufgezehrt, mit Ausnahme des Jahres 24 allerdings nie ausgereizt. Erst 28 bzw. 29 folgte der Absturz. 11
25 Spielte Griechenland ein Ponzi-Spiel? Wachstumsrate des BIP und langfristige Zinsen im Vergleich (nominal) 2 in Prozent 15 1 5 Quelle: OECD Economic Outlook, eigene Berechnungen. Zinssatz Wachstumsrate Die optimistische Einschätzung der griechischen Finanzlage begründet sich aus Zinssätzen unterhalb der Wachstumsrate. Griechenland befand sich damit in der komfortablen Situation, dass sich die Zinszahlungen quasi von selbst erwirtschafteten und darüber hinaus noch ein Spielraum bestand, um über seinen Verhältnissen zu leben. 12
III. Unerwartete Ergebnisse des Rankings 13
Die demografische Herausforderung 7 Altenquotient (Verhältnis der über 65-Jährigen zur Anzahl der 15- bis 64-Jährigen) Altenquotient (in Prozent) 6 5 4 3 2 17 36 2 45 23 47 56 57 53 51 47 48 44 25 26 26 26 26 27 28 29 57 57 31 31 6 1 21 26 Quelle: Europäische Kommission, eigene Berechnungen. Bis 26 wird sich der Altenquotient in allen Staaten mehr oder weniger verdoppeln. 14
4 Die demografische Wachstumsbremse Veränderung der Erwerbspersonenzahl zwischen 21 und 26 3 27,2 in Prozent 2 1-1 -2-16,5-11,9-1, -9,3-7,3-7,1-4,2-1,7 6, 1,7 19, -3-4 -3,8 Quelle: Europäische Kommission, eigene Berechnungen. Neben der Bevölkerungsalterung wird in vielen Staaten auch das Erwerbspersonenpotential zurückgehen. Trotz Produktivitätszuwächsen wird dies das Wachstum des BIP bremsen. 15
Italien? Spanien? Portugal? Das nächste Griechenland liegt in Luxemburg Nachhaltigkeitslücken (Summe der expliziten und impliziten Schulden, Basisjahr 21) 1.6 1.497 in Prozent des BIP 1.2 8 4 146 193 195 298 337 34 359 426 495 549 28 19 226 255 254 266 33 432 487 147 118 83 48 72 82 86 93 96 63 61 1.17 1.116 1.45 872 1.97 145 19 92 Explizite Schuld Implizite Schuld Quelle: Europäische Kommission, eigene Berechnungen. Bei einer aktuellen Schuldenquote von nur 19 Prozent des BIP lastet auf dem Euro-Musterland Luxemburg ein impliziter Schuldenberg von 1.1 Prozent des BIP. Im Gegensatz dazu hat der aktuelle Problemfall Italien bei einer gegenwärtigen Schuldenquote von 118 Prozent des BIP nur eine implizite Schuldenlast von 28 Prozent des BIP zu stemmen. 16
in Prozent des BIP Nachhaltigkeitsranking 21 Explizite Staatsschuld Implizite Staatsschuld Nachhaltigkeitslücke Konsolidierungsbedarf 1 Italien 118,4 27,6 146, 2,4 2 Deutschland 83,2 19,4 192,6 4, 3 Finnland 48,3 146,9 195,2 2,7 4 Österreich 71,8 225,9 297,7 4,8 5 Frankreich 82,3 255,2 337,5 4,3 6 Portugal 93,3 265,5 358,8 6,5 7 Belgien 96,2 329,8 426, 5,3 8 Niederlande 62,9 431,8 494,6 8,1 9 Spanien 61, 487,5 548,5 7, 1 Griechenland 144,9 872, 1.16,9 17,6 11 Luxemburg 19,1 1.96,5 1.115,6 12, 12 Irland 92,5 1.44,7 1.497,2 1,4 Quelle: Europäische Kommission, Stiftung Marktwirtschaft/Berechnungen durch das Forschungszentrum Generationenverträge. Der Konsolidierungsbedarf entspricht dem Umfang, um den die Staatsausgaben (Staatseinnahmen) dauerhaft verringert (erhöht) werden müssten, um die Nachhaltigkeitslücke zu schließen bzw. die Schuldenquote langfristig konstant zu halten. Entgegen der aktuellen Wahrnehmung wird das Nachhaltigkeitsranking von Italien angeführt. Das Euro-Musterland Luxemburg liegt abgeschlagen auf dem vorletzten Platz. 17
Implizite Kostentreiber Zunahme der altersspezifischen Ausgaben für Rente, Gesundheit und Pflege 21 26 25 23,2 in Prozent des BIP 2 15 1 5 2,4,7,6 1,2 4,4 4,7 1,2 1,3,6 1,3 2,5 2,1 5,5 5,6 6,2 6,3 6,6,1 1,7 1,2 1,4 2,4,5 3,1 1,1,6 2,2 4,6 3,1 2,7 3,4 2,3 8,1 8,3,6 1,4,6 1,4 7,1 5,3 9, 4,6,7 3,7 17,7 2,6 1,6 13,5 2,3,7 2,1 Pflege Gesundheit Rente Quelle: Europäische Kommission, eigene Berechnungen. Infolge großzügiger Rentensysteme ist in Griechenland und Luxemburg, aber auch in Spanien mit einer deutlich überdurchschnittlichen Zunahme der Rentenausgaben zu rechnen. Dies schlägt sich in einer hohen impliziten Staatsschuld nieder. Hingegen ist in Italien nur mit einer relativ geringen Zunahme der Renten-, Gesundheits- und Pflegeausgaben zu rechnen. 18
Fiskalische Ausgangslage 4 (Konjunkturbereinigte) Primärsalden der EURO12-Staaten (Prognose für ) in Prozent des BIP 2-2 -4-6,9 2,1-1,2, 1,5 1,2 1,1 1,1,1 -,2 -,4 -,4-1,1-1,1 -,9-1,2-3,7-2,2,1 1,1 -,1 -,3-1,1-1,6 -,6 -,2 -,8-1,4-1, -2,4-2,1-2,3-1,1-2,2-3,2-4,5-5,5-1,2-8 -6,7 Konjunkturbereinigter Primärsaldo Konjunktureller Effekt Quelle: Europäische Kommission, eigene Berechnungen. Werte ober- bzw. unterhalb der Balken entsprechen dem Primärsaldo. Neben Unterschieden in den altersabhängigen Ausgaben spiegelt das Nachhaltigkeitsranking auch die unterschiedliche fiskalische Ausgangslage wider. Beispielsweise leidet Irland unter einem ausgeprägten strukturellen Primärdefizit. Hingegen erklärt sich das gute Abschneiden Italiens auch aus einem strukturellen Primärüberschuss. 19