Wegleitung im Umgang mit Wohnsiedlungen im kommunalen Inventar für schützenswerte Bauten und Anlagen der Stadt Zürich In Zusammenarbeit mit der wohnbaugenossenschaften zürich Verband der gemeinnützigen Wohnbauträger Ausstellungsstrasse 114 Postfach CH-8031 Zürich Telefon +41 (0)43 204 06 33 info@wbg-zh.ch www.wbg-zh.ch
Die folgende Wegleitung zeigt anhand von zwei Musterprozessen einen Weg auf, wie bei der Entwicklung einer Immobilienstrategie oder eines konkreten Bauvorhabens frühzeitig die Rahmenbedingungen geklärt und die richtigen Schritte in die Wege geleitet werden können. Damit soll den ermöglicht werden, eine umsetzbare Liegenschaftenstrategie zu entwickeln und für die weitere Projektierung eine grösstmögliche Planungssicherheit zu erhalten. Die Musterprozesse leiten sich aus dem neuen Grundlagenpapier «Best Practice Baukultur der Stadt Zürich» und dem neuen Faltblatt zur Denkmalpflege ab. Den wohnbaugenossenschaften zürich und der städtischen Denkmalpflege ist es ein grosses Anliegen, mit den gemeinsam festgelegten Musterprozessen einen Weg aufzuzeigen, auf dem in guter Zusammenarbeit das gemeinsame Ziel eines bewilligungsfähigen und rekursrisikoarmen Projektes erreicht werden kann. Die vorliegende Wegleitung wurde von wohnbaugenossenschaften zürich in enger Zusammenarbeit mit dem Amt für Städtebau erstellt. Strategische Immobilienplanung der Wohnbaugenossenschaften und gesetzlicher Auftrag der Denkmalpflege Bei der Strategieentwicklung müssen das Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte und das Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen von kommunaler Bedeutung (siehe unter www.katasterauskunft. stadt-zuerich.ch) als bestehende (gesetzlich vorgegebene) Rahmenbedingungen, ähnlich wie z. B. die Bau- und Zonenordnung, in die Gesamtbetrachtung miteinbezogen werden. Eine Inventarentlassung ist nur möglich aufgrund einer Abwägung von öffentlichen Interessen oder wenn bei der Schutzabklärung festgestellt wird, dass die Wohnsiedlung oder die Umgebung die Kriterien eines Schutzobjektes nicht erfüllen. Alleine finanzielle Interessen genügen nicht. Spezialinventar Wohnsiedlungen der Stadt Zürich Die Broschüre «Spezialinventar Wohnsiedlungen» 1 enthält keine neuen Objekte, sondern fasst die im Inventar enthaltenen Wohnsiedlungen in einer Übersicht zusammen. Mit der Veröffentlichung wollte die Denkmalpflege mehr Transparenz schaffen, Informationen über die betroffenen Bauten zur Verfügung stellen und so eine Grundlage schaffen für die verbesserte Zusammenarbeit zwischen Wohnbaugenossenschaften und Denkmalpflege. Entscheid beim Stadtrat Einen Entscheid betreffend Schutzwürdigkeit und Schutzumfang kann von Gesetzes wegen nur der Stadtrat treffen. Eine Planungssicherheit ist deshalb nur mit einer Unterschutzstellung oder einer Entlassung aus dem Inventar durch den Stadtrat zu erhalten. Möglich ist aber eine einvernehmliche Unterschutzstellung mit einem Vertrag, der anschliessend vom Stadtrat genehmigt wird. Abwägung von öffentlichen Interessen Der Stadtrat trifft den Entscheid über Unterschutzstellung oder Entlassung in Abwägung der öffentlichen Interessen. Argumente aus sozial- und wohnpolitischer Sicht sind durch die Wohnbauträger zu erarbeiten. Wegleitung im Umgang mit Wohnsiedlungen im kommunalen Inventar für schützenswerte Bauten und Anlagen der Stadt Zürich 2
Gesetzliche Entscheidungsprozesse Inventarobjekt 2 Bauten/Gärten und Anlagen Kein Inventarobjekt Anlass der Schutzabklärung Ev. vorsorgliche Massnahmen 3 Bauvorhaben (Umbau/Abbruch etc.) oder Provokation 213 PBG Inventareröffnung (Vorsteher Hochbaudepartement) 209 PBG Bauvorhaben (Umbau/Abbruch etc.) Vorsorgliche Massnahmen (Stadtrat) 210 PBG Dialog Denkmalpflege/GSZ/ Baugenossenschaft Kein Schutzobjekt Schutzobjekt Kein Schutzobjekt Schutzobjekt Schutzabklärung Ev. Denkmalpflegekommission 4 Entscheid 5 Verzicht auf Unterschutzstellung und Entlassung aus dem Inventar Unterschutzstellung 205 PBG Mittel für Unterschutzstellung Vertrag (Einigung) 205 lit. d PBG Verfügung (einseitig/zwangsweise) 205 lit. c PBG Schutzverordnung (Unterschutzstellung von grösserem Gebiet) 205 lit. b PBG Zuständigkeit Stadtrat (Beschluss) Rechtsmittel 6 1. Instanz: Baurekursgericht (Rekurs) 2. Instanz: Verwaltungsgericht (Beschwerde) 3. Instanz: Bundesgericht (Beschwerde) 1 Das «Spezialinventar Wohnsiedlungen» kann auf der Homepage des Hochbaudepartements unter der Rubrik Denkmalpflege heruntergeladen werden (www.stadt-zuerich.ch/hbd/de/index/archaeologie_denkmalpflege_u_baugeschichte/denkmalpflege/spezialinventare.html). 2 Der Inventareintrag bedeutet, dass es sich beim fraglichen Objekt um ein Schutzobjekt gem. 203 PBG handelt. Information Inventarobjekte: www.katasterauskunft.stadt-zuerich.ch 3 Rechtliche Folge vorsorglicher Massnahmen: befristetes Veränderungsverbot (grundsätzlich 1 Jahr). 4 Beispielsweise bei nicht einvernehmlicher Unterschutzstellung und Inventarentlassungen. Empfehlung an den Stadtrat. 5 Entscheidkriterien: Qualität des Schutzobjektes; Verhältnismässigkeit (Abwägung zwischen öffentlichem Intresse am Erhalt des Schutzobjektes und dem privaten Interesse der Genossenschaften an der Veränderung bzw. an der Beseitigung des Schutzobjektes). 6 Rechtsmittellegitimation: betroffene Baugenossenschaft, Verbände (Natur- und Heimatschutz), Nachbarn. Wegleitung im Umgang mit Wohnsiedlungen im kommunalen Inventar für schützenswerte Bauten und Anlagen der Stadt Zürich 3
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Musterprozesse Vorgehensschritte Wohnsiedlung im kommunalen Inventar der Stadt Zürich Strategische Immobilienplanung der über den ganzen Bestand; Formulierung der Entwicklungsziele für die Siedlung Instandhaltung/Instandsetzung Gesamterneuerung ev. neue Balkone, Anbauten etc. Ersatzneubau Bauberatung durch praktische Denkmalpflege und Vernehmlassung im Baubewilligungsverfahren Musterprozess 2 Festsetzung des Schutzumfanges Wenn keine Einigung Musterprozess 1 Abklärungen der Schutzwürdigkeit Unterschutzstellung durch Stadtrat Entlassung aus dem Inventar durch Stadtrat Verbindliche Festlegung des Schutzumfangs und Unterschutzstellung durch Stadtrat Planung und Realisierung im Rahmen des Schutzvertrages mit Begleitung der praktischen Denkmalpflege Wegleitung im Umgang mit Wohnsiedlungen im kommunalen Inventar für schützenswerte Bauten und Anlagen der Stadt Zürich 5
Musterprozess 1 Zielsetzung: Entscheid Entlassung oder Unterschutzstellung Jeder Grundeigentümer ist jederzeit berechtigt, vom Stadtrat einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit seiner Liegenschaft und über den Umfang allfälliger Schutzmassnahmen zu verlangen, sofern er ein aktuelles Interesse glaubhaft macht (PBG 213). Kommt also eine Wohnbaugenossenschaft () im Rahmen der Erarbeitung ihrer Liegenschaftserneuerungsstrategie zum Schluss, dass sie eine inventarisierte Liegenschaft verdichten oder ersetzen möchte, kann sie beim Stadtrat eine Abklärung der Schutzwürdigkeit beantragen. Die Denkmalpflege muss dann verbindlich innerhalb eines Jahres die Schutzwürdigkeit der Liegenschaft klären und eine Unterschutzstellung oder Inventarentlassung beantragen. Den Entscheid trifft der Stadtrat. Die Einleitung eines solchen Verfahrens bedingt nicht das Vorliegen eines baureifen Projekts. Im Gegenteil, eine Abklärung der Schutzwürdigkeit bereits in der Planungsphase (und nicht erst nach der Einreichung eines Baugesuchs) ist auch im Interesse der Denkmalpflege. Sinnvoll ist es aber, wenn die ihre Planungsziele für die Siedlung vor der ersten Kontaktaufnahme formuliert. Der hier skizzierte Prozess kann grundsätzlich auch ohne offizielles Provokationsbegehren seitens der Wohnbaugenossenschaft durchgeführt werden. Damit fällt der Zeitdruck weg und es bleibt mehr Zeit, gemeinsam Lösungen zu erarbeiten. Kommt im gemeinsamen Prozess keine Einigung zustande, kann die im erwähnten Provokationsverfahren gemäss PBG 213 einen Entscheid des Stadtrats verlangen (Provokationsverfahren). Eine Inventarentlassung ist nur aufgrund einer Abwägung von öffentlichen und privaten Interessen möglich. Es ist daher in jedem Fall sinnvoll, den hier aufgezeigten Prozess durchzuführen. Es ist eine einvernehmliche Lösung anzustreben. Gelingt dies nicht, wird der Stadtrat die Erkenntnisse zur Wohnsiedlung, die im Rahmen der Lösungsfindung (Testplanung, Machbarkeitsstudie) gemacht wurden, bei seinem Entscheid berücksichtigen. Schutzabklärungsverfahren 1. Grundlagenerarbeitung zu Ort und inventarisierter Siedlung Schutzabklärung der Denkmalpflege und ev. Gartendenkmalpflege: Die Denkmalpflege begründet, warum und in welchem Umfang ein Objekt schutzwürdig ist und legt den Schutzumfang fest Gegebenenfalls Einbezug weiterer Amtsstellen Ziel: Erarbeitung der Entscheidungsgrundlagen 2. Schutzwürdigkeit* Konsultation Städtische Denkmalpflegekommission (DK) Ziel: Entscheid Fachkommission über Schutzwürdigkeit und Schutzumfang als Ausgangspunkt für die weitere Planung und die Empfehlung für den Entscheid des Stadtrats 3. Lösungsfindungsprozess Testplanung oder Machbarkeitsstudie mit Varianten prüft Realisierbarkeit des Bauvorhabens und zeigt ggf. auf, wo Kompromisse in Bezug auf den Schutzumfang möglich sind. Ziel: Gemeinsame Lösungssuche unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen 4. Entscheid durch Stadtrat Optionen: Einvernehmliche Unterschutzstellung mit verwaltungsrechtlichem Vertrag (Genehmigung durch Stadtrat erforderlich) Unterschutzstellung durch Stadtratsbeschluss* (einseitig / zwangsweise) Verzicht auf Unterschutzstellung und Entlassung aus dem Inventar* Ziel: Planungssicherheit für weiteren Prozess 5. Rechtsmittel Bei allen drei Varianten der Unterschutzstellung oder Entlassung besteht die Möglichkeit des Rekurses (bei einvernehmlicher Unterschutzstellung z. B. durch den Heimatschutz) GSZ STEZ DK ev. GSZ Stadtrat Stadtrat Stadtrat Gerichte ca. 4 Monate ca. 1 Monat Je nach Bearbeitungstiefe ca. 2 Monate Je nach Diskussionsbedarf ca. 3 Mte. ca. 3 Mte. bis ca. 2 Jahre * Zwingend konsultiert werden muss die Denkmalpflegekommission bei nicht einvernehmlichen Unterschutzstellungen und bei Inventarentlassungen Wegleitung im Umgang mit Wohnsiedlungen im kommunalen Inventar für schützenswerte Bauten und Anlagen der Stadt Zürich 6
Musterprozess 2 Zielsetzung: Verbindliche Festlegung des Schutzumfanges für ein Sanierungs- oder Umbauvorhaben Bei einer geplanten Sanierung oder einem Umbau eines inventarisierten Objektes soll die Denkmalpflege so früh wie möglich kontaktiert werden. Sie formuliert einen ersten provisorischen Schutzumfang. In einem gemeinsamen Prozess wird der Schutzumfang mit den Bauabsichten der abgeglichen. Die Formulierung des definitiven Schutzumfangs erfolgt sinnvollerweise abgestimmt auf ein konkretes Bauprojekt. Falls keine Einigung möglich ist wird eine Verfügung (einseitig / zwangsweise) erlassen. Einen abschliessenden Entscheid über den Schutzumfang trifft der Stadtrat. Der Schutzumfang wird deshalb von Vorteil mit einer vertraglichen Unterschutzstellung geregelt. Wo in Bezug auf den Schutzumfang Interpretationsspielraum besteht oder neue Erkenntnisse (zum Beispiel verdeckte Wandmalereien oder Ausstattungsbestandteile) im Laufe der Bauausführung auftauchen, muss deren Schutzwürdigkeit neu beurteilt und der Schutzumfang allenfalls angepasst werden. Es wird nach Möglichkeit eine Einigung im Gespräch gesucht. Die Verhältnismässigkeit, mögliche Bauunterbrüche und nicht kalkulierte Mehrkosten müssen in einer Gesamtbetrachtung berücksichtigt werden. Der Schutzumfang bezeichnet alle Gebäudeteile, Bauelemente und Materialien, welche zukünftig im Original zu erhalten sind. Wo ein Ersatz von geschützten Teilen, namentlich von Verschleissschichten an Böden und Wänden, unumgänglich ist, sind wiederum die Materialien gemäss Originalzustand zu verwenden. Im Rahmen der Erarbeitung des Schutzumfangs wird dem Bauträger auch der Handlungsspielraum für Veränderungen aufgezeigt. Verbindliche Festlegung des Schutzumfanges für ein Sanierungs- oder Umbauvorhaben Formulierung Sanierungsziel Die Wohnbaugenossenschaft formuliert konkretes Bauvorhaben. Entwurf Schutzumfang Das erarbeitet einen Entwurf des Schutzumfanges aus denkmalpflegerischer Sicht: Bezeichnung der schutzwürdigen Gebäudeteile, Bauelemente und Materialien. Bezeichnung der Standorte für mögliche An- oder Ausbauten, sofern möglich. Prüfung des Schutzumfangs Abgleichen der Zielsetzungen und Festlegung des Schutzumfangs Projekterarbeitung und Detailformulierung Schutzumfang Vertragliche Unterschutzstellung Verfügung Schutzverordnung Rekursmöglichkeit Eventuell umleiten auf Musterprozess 1 Planung und Realisierung Die prüft den Schutzumfang betreffend ökonomischer, ökologischer und sozialer Zielsetzung der Gemeinsam gleichen die und die Zielsetzungen des Schutzumfanges ab Festlegung des Schutzumfangs Für die Detailformulierung des Schutzumfangs ist es sinnvoll, ein konkretes Bauprojekt zu erarbeiten, damit der Schutzumfang mit diesem in Einklang gebracht werden kann. Auf Seiten Stadt kann nur der Stadtrat einen abschliessenden Entscheid über den Schutzumfang treffen. Der vereinbarte Schutzumfang wird deshalb von Vorteil mit einer vertraglichen Unterschutzstellung geregelt. Der Vertrag wird durch Stadtratsbeschluss genehmigt. Eine vertragliche Unterschutzstellung kann von Verbänden angefochten werden (siehe Musterprozess 1, Rechtsmittel). Besteht keine Einigung über den Schutzumfang, muss ein Schutzabklärungsverfahren erfolgen (siehe Musterprozess 1). Der vertraglich festgelegte Schutzumfang ist verbindlich. Die Denkmalpflege begleitet die während des Bauprozesses beratend. Stadtrat Denkmalpflege ca. 2 Monate ca. 1 Monat Workshop Je nach Bauvorhaben Je nach Diskussionsbedarf Wegleitung im Umgang mit Wohnsiedlungen im kommunalen Inventar für schützenswerte Bauten und Anlagen der Stadt Zürich 7
Publikationen Denkmalpflege Baukultur der Stadt Zürich: Best Practice zum Entscheidungsprozess Buchreihe «Baukultur in Zürich» Spezialinventar Wohnsiedlungen Impressum Wegleitung im Umgang mit Wohnsiedlungen im kommunalen Inventar für schützenswerte Bauten und Anlagen der Stadt Zürich Herausgeberin: wohnbaugenossenschaften schweiz, regionalverband zürich, Ausstellungsstrasse 114, Postfach, 8031 Zürich, www.wbg-zh.ch Fotos: Simon Zangger Datum: November 2013 In Zusammenarbeit mit der