HS 15331 Die europäische Beschäftigungsstrategie 25.10.2004 Integrationstheorien: Intergouvernementalismus, Neo-Funktionalismus, Multi-Level-Governance
Fragestellungen Was bedeutet der Integrationsbegriff in Bezug auf die Europäische Union? Kann die Europäische Union mit einer der herkömmlichen Integrationstheorien beschrieben werden? Können die Theorien die politischen Prozesse in der EU beschreiben?
1. Integration - ein auf der Ebene des internationalen Systems konsenshaft ablaufender Prozess, in dem die Entwicklung und Verbreitung gemeinsamer Normen, Werte, Interessen und Zielvorstellungen zwischen politischen Akteuren über die Zwischenstation einer pluralistischen, im Wesentlichen der Aufrechterhaltung des Friedens dienenden Sicherheitsgemeinschaft zu einer politischen Gemeinschaft führt. Quelle: Meyers, Reinhard: Theorien internationaler Kooperation und Verflechtung. in; Woyke, Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik. 7. Auflage. Opladen 1998. S. 440.
Integrationstheorien in Bezug auf die EU Die Integrationstheorien bieten einen primär analytisch ausgerichteten Ansatz, der zu erklären versucht, warum Staaten Handlungskompetenzen an die EU abtreten. Europäische Integration wird somit verstanden als Schaffung von Institutionen auf der europäischen Ebene und die Abgabe von Kompetenzen an diese Institutionen.
Intergouvernementalismus Relevante Akteure: Nationalstaaten Rolle der EU: stärker institutionalisiertes Exemplar der Gattung internationale Organisation Zweck: den Zielen der Mitgliedsstaaten dienen. Ziel: im geschützten Rahmen einer Institution zwischenstaatliche Kooperation den Auswirkungen der kooperationsfeindlichen internationalen Anarchie zu entziehen. Sichtweise der EU: Gemeinschaftsunternehmen der Nationalstaaten Mehrebenenpolitik der EU als einstufiges Modell intergouvernementaler Interaktionen
Erklärungsgehalt in Bezug auf die EU Europäische Politiken, die eine Revision der Verträge erfordern (Ratifizierung durch Mitgliedsstaaten erforderlich) zweite und dritte Säule der EU Politikbereiche, in denen der Ministerrat einstimmig entscheidet
Kritik Handeln supranationaler Akteure gegen die Präferenzen der Regierungen der Mitgliedsstaaten Zunehmende Einschränkungen der Mitgliedsstaaten bei der Ausführung ihrer Kompetenzen (europäisches Recht) Ausweitung der Problembereiche, für die Lösungen auf europäischer Ebene gesucht werden
Neo-Funktionalismus betont Bedeutung supranationaler Institutionen für den Integrationsfortschritt Am Anfang stehen vertragliche Absprachen zwischen den beteiligten Akteuren, ökonomische und soziale Probleme in überschaubaren Teilbereichen zu lösen spill over Effekte sorgen für Integration anderer verwandter Politikbereiche (Logik der Sektor-Integration) so erfolgt der Übergang von einer wirtschaftlichen zu einer politischen Union von den supranationalen Institutionen werden seitens der politischen Akteure bessere Problemlösungskompetenzen erwartet daraus folgen Koalitionen nationaler politischer und sozioökonomischer Eliten mit supranationalen Einheiten Endergebnis: supranationale, föderale politische Einheit
Erklärungsgehalt in Bezug auf die EU Übertragung von Kompetenzen komplett auf die europäische Ebene und eigenständige und autonome Ausübung der Kompetenzen durch supranationale Akteure Institutionen: EZB, Europäischer Gerichtshof, Kommission Gebiet der negativen Integration, Geldpolitik
Kritik Reichweite der europäischen Politik, die im supranationalen Modus durchgesetzt wird, ist äußerst beschränkt Mitgliedsstaaten üben weiterhin Kompetenzen souveräner Nationalstaaten aus Begrenzte Zuständigkeiten supranationaler Akteure werden aus Vereinbarungen zwischen den Mitgliedsstaaten abgeleitet Europäische Gesetzgebung abhängig von der Zustimmung der Mitgliedsstaaten Mitgliedsstaaten weiterhin verantwortlich für die Implementation europäischer Vorschriften
Multi-Level-Governance I Auch: Akteurszentrierter Institutionalismus, Politikverflechtungsansätze Grundidee: Politikentscheidungen werden durch feste Regeln/Institutionen beeinflusst Ausgangspunkt: Sekundäreffekte der Marktintegration führen zu Tendenzen der Institutionalisierung von Konfliktaustragungen auf der internationalen / europäischen Ebene (Zentralisierung). Abhängigkeit der Entscheidungen von institutionellen Ressourcen und Strategien supranationaler Akteure sowie von der Konvergenz der Präferenzen der nationalen Regierungen System und Strukturen der IB beeinflussen das Verhalten von Staaten; durch die Bildung von Institutionen können die Staaten wiederum Einfluss auf die sie beeinflussenden Strukturen nehmen
Multi-Level-Governance II (EU) Europäisierung entsteht einerseits durch die wechselseitige Anpassung nationaler Politiken, andererseits ist sie eine Reaktion der Nationalstaaten auf die Einschränkung der jeweiligen nationalen Handlungsmöglichkeiten in Form einer Verlagerung der Entscheidungen auf die europäische Ebene. Vgl. Scharpf, Fritz W.: Regieren im europäischen Mehrebenensystem Ansätze zu einer Theorie. S. 71. Typen der Europäisierung (nach Scharpf) 1. Wechselseitige Anpassung 2. Intergouvernementale Vereinbarungen 3. Supranationale Zentralisierung 4. Politikverflechtung 5. Weitere Optionen? (selektive Harmonisierung, MOK)
Erklärungsgehalt in Bezug auf die EU - zusätzlich zu Intergouvernementalismus und Neo-Funktionalismus - in den meisten Politikbereichen der ersten Säule (marktschaffende und und marktkorrigierende Kompetenzen) - Gesetzgebung abhängig von Initiativen der Kommission, dem Ministerrat und in zunehmenden Maße vom EP
Kritik -Theoriefähigkeit des Ansatzes (geringer Generalisierungsgrad) - Komplexität des Theorieinhaltes - Politikverflechtungsfalle
Ausblick Die Methode der offenen Koordinierung als sanftes Regieren - beruht auf Austausch von Informationen in technischen Angelegenheiten und Verfahrensfragen, auf Übereinkünften über Verhaltensleitlinien sowie teilweise auf gemeinsamen Überwachungs- und Evaluierungsverfahren - Regelungskompetenzen verbleiben vollständig auf der nationalen Ebene, aber Verpflichtung der Regierungen auf Koordinierung der jeweiligen Maßnahmen
Zusatz I. Intergouvernementalismus Die Notwendigkeit der Regulierung/Lösung politischer und ökonomischer Probleme, die mehr als einen Staat betreffen, führt zum Aufbau formalisierter Kooperationsstrukturen (internationale/supranationale Institutionen), die als Zweckverband die Problemlösungskapazitäten und administrativen Ressourcen der Staaten zum Zwecke der Bearbeitung spezifischer Kooperationsaufgaben zusammenfassen. Horizontale zwischenstaatliche Koordination der Politik von Regierungen und vertikale Koordination der Politik von Regierungen und supranationalen Leitungsinstitutionen kennzeichnen z.b. die EU als Gemeinschaftsunternehmen von Nationalstaaten. Diese streben innerhalb eines gemeinsamen institutionellen Rahmens, der die Kooperationsvoraussetzungen verbessert, nach - Reduzierung der Transaktionskosten - Erzielung von Kooperationsgewinnen, bzw. Vermeiden von Nachteilen - Vermehrter Effizienz intergouvernementaler Aushandlungsprozesse - Effektivierung staatlicher Handlungsinstrumente Horizontale Entscheidungsverflechtungen im Rahmen eines komplexen Mehrebenen-Institutionengefüges dominieren über hierarchisch aufgebaute Entscheidungsstrukturen, sind allerdings oft charakterisiert durch Mehr-Ebenen-Politikverflechtung und Gefahr suboptimaler Problemlösungen ( Politikverflechtungsfalle Akteure in Mehrebenenentscheidungsstrukturen erzeugen politikunangemessene Problemlösungen/ Entscheidungen, sind aber zugleich unfähig, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu ändern) Souveränitätsübertragungen werden vom Ziel zum kalkulierten Mittel, um den Zweck zu fördern: nämlich im geschützten Rahmen einer Institution zwischenstaatliche Kooperation den Auswirkungen einer kooperationsfeindlichen internationalen Anarchie zu entziehen.
Zusatz II. Neo-Funktionalismus Die Integration mehrerer Akteure ist die Folge funktionaler Sachzwänge, da die sozioökonomischen Probleme hochkomplexer pluralistisch verfasster Industriegesellschaften nur noch akteursübergreifend zu lösen sind. Am Beginn des Integrationsprozesses stehen vertragliche Absprachen zwischen den beteiligten Akteuren, ökonomische und soziale Probleme in kleineren, überschaubaren, versachlichten bzw. unpolitischen Teilbereichen technokratisch und ideologiefrei zu lösen ( low-politics ). Erfolgreiche Lösungsansätze greifen auf weitere Teilbereiche aus, verdichten sich, schwappen schließlich über genuin politische Bereiche ( high-politics ) und führen schrittweise auch zu deren Integration (Logik der Sektor Integration: supranationale Vergemeinschaftung von Staatsaufgaben in einer Sukzession aneinander grenzender Politikfelder mit Spill-over-Effekt erzeugt Integrationsautomatik). Kennzeichen: In der Vermittlung von Problemlösungserfordernissen und adäquaten institutionellen Lösungen liegt die entscheidende Rolle der politischen Akteure, die ihre Loyalitäten und Nutzenerwartungen zunehmend auf die supranationale Ebene übertragen und den Integrationsprozess legitimieren und stimulieren.
Zusatz III. Neo-Institutionalismus Konstatiert in Weiterführung interdependenztheoretischer Ansätze Tendenzen zur Institutionalisierung des Konfliktaustrags und seiner normativen Verregelung; übernimmt aus dem Neoliberalismus die Vorstellung des internationalen Systems als einer Anarchie ohne zentrale Entscheidungsinstanz, nicht aber die Vorstellung, dass das System allein die Politik der Staaten bestimme. Vielmehr insistiert er auf der Bedeutung von Institutionen, Regimen, IGOs/ NGOs für die Struktur des Systems und das Verhalten seiner Akteure. Credo: Institutions matter. System und Strukturen der internationalen Beziehungen beeinflussen das Verhalten der Staaten; durch Bildung von Institutionen können die Staaten wiederum Einfluss auf die sie beeinflussenden Strukturen nehmen. Kooperationsstrukturen können ohne Hegemon, d.h. im multipolaren System überleben, weil sie - die Informiertheit der Akteure über die Absichten der jeweils anderen verbessern; - ihre Aufgabe den nicht länger Kooperationswilligen Kosten verursacht; - durch Paketlösungen die Verknüpfung von Problembereichen fördern, Arrangements erleichtern und die Transaktionskosten des Aushandelns internationaler Abkommen reduzieren; - die rationale Definition des Eigeninteresses der Akteure beeinflussen. Auf- und Ausbau kooperativer Netzwerke reflektiert weder Interessenharmonie noch ökonomische Interdependenz, sondern das rationale Selbstinteresse der Akteure an der Erleichterung zwischenstaatlichen Verhandelns und gemeinschaftlichen Handelns.