Thüringer Landesanstalt für Landwirtschaft Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums Stand und Perspektiven Vortrag zum VAFBKolloquium am 25. April 2005 Referent: Dr. Jürgen Strümpfel Thüringer Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt
1. Zielstellung Mit den von der Kommission am 14.07.2004 vorgelegtem Verordnungsentwürfen Verordnung des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und Verordnung des Rates über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik hat die Diskussion über die Strukturfondspolitik der EU in der Landwirtschaft für den Zeitraum ab 2007 begonnen Ziel des Vortrages ist es, über diese Verordnungsentwürfe im Überblick zu informieren und die vorgesehenen Regelungen mit den gegenwärtigen Regelungen zur Förderung des ländlichen Raums zu vergleichen. Europäische Agrarpolitik Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) Marktpolitik Marktordnungen Direktzahlungssysteme Zollregelungen/Exporterstattungen Absatzförderung u. a. Ländliche Entwicklungspolitik (2. Säule) EAGFLVerordnung (Agenda 2000) investive Förderung Ausgleichszulage Agrarumweltmaßnahmen Verarbeitung/Vermarktung u. a. Abbildung: 1 Bekanntlich besteht die Gemeinsame Agrarpolitik aus zwei Säulen. Die 1. Säule, die Marktpolitik wurde im Jahre 2003 grundlegend reformiert (Halbzeitbewertung der Agenda 2000). Offen ist die Reform der EUZuckermarktordnung. Hierzu sollen 2005 neue Vorschläge durch die EUKommission vorgelegt werden. Die ländliche Entwicklungspolitik ist in der EAGFLVerordnung geregelt. Ab 2007 soll diese durch die o. g. ELERVerordnung ersetzt werden. 2. Finanzierung der ländlichen Entwicklungspolitik Gegenwärtig findet ein zähes Ringen um die EUFinanzierung für den Zeitraum 2007bis 2013 statt. Deshalb sei in der folgenden Graphik der EUHaushalt für 2005 dargestellt. 2
EUHaushalt 2005 (Mittel für Zahlungen) 7,92 5,48 6,35 3,29 1,75 32,4 49,11 Gesamtvolumen: 106,3 Mrd. EUR Strukturmaßnahmen Landwirtschaft Interne Politik Externe Politik Verwaltung Heranführungsstrategie sonstige Zahlungen Abbildung: 2 Der EUHaushalt für 2005 umfasst Mittel für Zahlungen in Höhe von 106,3 Mrd. EUR. Es wird erkennbar, dass der EUHaushalt durch die beiden Politikbereiche Agrarpolitik und Strukturpolitik bestimmt wird (für andere Politiken gibt es keine EU Finanzierung). Der EUHaushalt 2005 entspricht 1,004 % des Bruttonationaleinkommens (BNE) der Mitgliedsstaaten. Damit wird die finanzielle Obergrenze des EUHaushaltes nicht ausgeschöpft. Finanzierung des EUHaushaltes 2005 Einnahmeart Agrarzölle / Zuckerabgabe Zölle MwStEigenmittel BNEEigenmittel Sonstige Einnahmen Gesamt Mrd. EUR 1,6 10,7 15,3 77,6 1,0 106,3 Anteil % 1,5 10,1 14,4 73,0 1,0 100 Abbildung: 3 3
87 % des EUHaushaltes werden durch Eigenmittel der Mitgliedsstaaten (Schlüssel Mehrwertsteuer und BNE) aufgebracht. Die Finanzierung hat keinen Bezug zu den Ausgaben, so dass Nettozahler und Nettoempfänger entstehen. Die EUStrukturpolitik wird über 4 Fonda realisiert, dar. der EAGFLA. Abbildung: 4 Finanzierung der Strukturpolitik Gegenwärtiger Stand» Strukturfonds Europäische Sozialfonds (ESF) Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) Europäische Ausrichtungs und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) Abteilung Ausrichtung Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF)» Interventionsziele Ziel 1: Regionen mit Entwicklungsrückstand Ziel 2: Gebiete mit Strukturproblemen Ziel 3: Bildung, Ausbildung, Beschäftigung außerhalb Ziel 1 Dabei werden die in Abbildung 4 aufgelistete Interventionsziele verfolgt. Thüringen gehört in der Förderperiode 2000 bis 2006 zum Ziel 1Gebiet der EU und erhält demzufolge eine hohe Förderung. Nun ein Blick auf die gegenwärtige Finanzierung der ländlichen Entwicklungspolitik. E A G F L Abteilung Garantie Abteilung Ausrichtung Marktmaßnahmen Veterinär/Pflanzenschutzmaßnahmen u. a. Maßnahmen der ländl. Entwicklung in Ziel 1 Gebieten (außer bestimmte Maßnahmen) außerhalb Ziel 1 Gebieten Maßnahmen der ländl. Entwicklung Ziel 1Gebiete Maßnahmen KULAP AGZ Aufforstung Vorruhestand Bestandteil des Operationellen Programms (OP) Entwicklungsplan für den ländlichen Raum (EPLR) Entwicklungsplan für den ländlichen Raum (EPLR) Abbildung: 5 4
Fördermaßnahmen für die Thüringer Landwirtschaft Operationelles Programm für den Einsatz der Europ. Strukturfonds 2000 2006 Maßnahmeschwerpunkt 5 Ländl. Entwicklung u. Fischerei Entwicklungsplan für den ländlichen Raum 2000 2006 Gemeinschaftsaufgabe 1) Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) Landesprogramme 1) 1) Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Agrarsektor maßgebend Abbildung: 6 Der EAGFL besteht aus 2 Abteilungen, Abteilung Garantie und Abteilung Ausrichtung. Abbildung 5 macht deutlich, dass gegenwärtig die Finanzierung der ländlichen Entwicklung aus beiden Abteilungen erfolgt. Das setzt aber voraus, dass zwei Planungsdokumente erarbeitet und evaluiert werden müssen. Das ist gegenwärtig in Thüringen der Fall. Hier wird die Förderung über das Operationelle Programm (OP) und dem Entwicklungsplan für den ländlichen Raum (EPLR) abgewickelt. Hinzu kommen nationale Förderinstrumente. Das ist in Thüringen die BundLänder Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) und diverse Landesprogramme. EUAgrarausgaben 2005 (Mittel für Zahlungen) Rubrik 1a (Markt) Rubrik 1b (Ländl. Entwicklung) aus Strukturfonds (EAGFL/A) für ländliche Entwicklung aus Strukturfonds (EAGFL/A) für Gemeinschaftsinitiativen (LEADER) Vortrittbeihilfe Saprard Mrd. EUR 42,84 6,28 2,64 0,21 0,43 0,6 Mrd. EUR Modulation 9,13 + 0,6 Mrd. EUR Abbildung: 7 5
Abbildung 7 zeigt die EUAusgaben für 2005, die für die ländliche Entwicklung aus dem Agrarfonds (Rubrik 1b) und dem Strukturfonds (EAGFL/A) zur Verfügung stehen. Hinzu kommen ca. 0,6 Mrd. Modulationsmittel, so dass insgesamt ca. 9,7 Mrd. EUR bereitstehen. Abbildung: 8 Finanzierung von Förderprogrammen der ländlichen Entwicklung Gegenwärtiger Stand» Grundsatz der Komplementarität» Beteiligung der Fonds 75 % in Ziel 1Gebieten 50 % in Ziel 2 und Ziel 3Gebieten (Anteil an öffentlichen Ausgaben)» Finanzierungsstrategie Landesprogramm GAK EULand EUGAK EUKommune öffentliche Ausgaben 100 100 100 100 100 EU 75 75 75 Bereitstellung über Bund 60 15 Land 100 40 25 10 Kommune 25 Für die Finanzierung der ländlichen Entwicklungspolitik gilt der Grundsatz der Komplementarität, der besagt, dass bereitgestellte EUMittel durch nationale öffentliche Mittel (Bund, Land, Kommune) kofinanziert werden müssen. Die Beteiligung der EUFonds beträgt in den Ziel 1Gebieten 75 %, in den übrigen Gebieten 50 %. Gegenwärtig gibt es eine klare und eigenständige Programmhierarchie für die ostdeutschen Länder. Gegenwärtige Programmhierarchie der EUFörderung Planungsdokument Gemeinschaftliches Förderkonzept für die Ziel1Regionen dar. dar. 6 regionale integrierte Multifondsprogramme (OP) dav. OP Thüringen dar. Schwerpunkt 5 Ländl. Entwicklung 3 länderübergreifende OP (Verkehr, Beschäftigung, Fischerer) Finanzausstattung mit EUMitteln 2000 2006 20,7 Mrd. EUR 17,4 Mrd. EUR 2,89 Mrd. EUR 0,539 Mrd. EUR 3,37 Mrd. EUR Abbildung: 9 6
Grundlage ist das Gemeinschaftliche Förderkonzept für die ostdeutschen Ziel 1 Regionen, dass mit 20,7 Mrd. EUR EUMittel ausgestattet ist. Das OP Thüringens enthält 2,89 Mrd. EUR EUMittel. EUFördermittel für die ländliche Entwicklung 2000 2006 (Mio. EUR) Programm OPSchwerpunkt 5 Ländliche Entwicklung einschl. Tech.Hilfe EPLR gesamt je ha LF 2000 2006 539 243 782 Durchschnitt pro Jahr 77,0 34,7 111,7 139 EUR/ha LF Abbildung: 10 Daraus stehen 539 Mio. EUR für die ländliche Entwicklung zur Verfügung (Schwerpunkt 5 des OP). Hinzu kommen 243 Mio. EUR EUMittel aus dem EPLR. Mit durchschnittlich 112 Mio. EUR pro Jahr ist die ländliche Entwicklung im Förderzeitraum 2000 bis 2006 solide mit EUMitteln ausgestattet. Zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sind ab 2007 folgende 2 Fonds1) vorgesehen: Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) Europäischer Fonds für Landwirtschaft und Landentwicklung (EFLL) In Abbildung 11 ist zusammengefasst, woraus diese beiden Fonds entstehen und welche agrarpolitischen Instrumente daraus finanziert werden sollen. 1) Darüber hinaus gibt es einen Fonds zur Finanzierung der Umstrukturierung der Fischwirtschaft. 7
Zukünftige Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik Fonds entstanden aus... Angaben für... Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) EAGFL G C Ausfuhrerstattungen C Marktinterventionen C Direktzahlungen an Landwirte C Absatzförderung C Veterinärmaßnahmen C Pflanzenschutzmaßnahmen C genetische Ressourcen C Informationsnetz Buchführung C Agrarstatistik C Technische Hilfe Europäischer Fonds für Landwirtschaft und Landentwicklung (EFLL) EAGFL A EAGFL G (EPLR in Ziel 1Gebieten) Modulation (Entnahme aus EGFL) C Programme der ländlichen Entwicklung C Technische Hilfe Abbildung: 11 Die künftige Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums über den EFLL ist auf 3 Ziele ausgerichtet, die in der folgenden Graphik aufgelistet sind. Zukünftige Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums Rechtsgrundlage Finanzierung Ziele Programmplanung ELER VO (Entwurf) EFLL Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und der Forstwirtschaft durch Förderung der Umstrukturierung Verbesserung der Umwelt und des ländlichen Lebensraums durch Förderung des Landmanagements Steigerung der Lebensqualität im ländlichen Raums und Förderung der Diversifizierung der Wirtschaft Strategische Leitlinien der EU Einzelstaatlicher Strategieplan Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum (Regionen) Abbildung: 12 Die Programmplanung sieht drei Stufen vor. Die EUKommission hat mit dem Entwurf der ELERVerordnung auch einen Vorschlag für die finanzielle Vorschau 2007 bis 2013 vorgelegt. 8
Finanzielle Vorschau 2007 2013 für den EFLL a) Finanzvolumen 1) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Summe Mrd. EUR 11,7 12,2 12,7 12,8 13,0 13,1 13,2 88,7 1) zu Preisen von 2004 (2 % jährlich Indexierung) + 11,1 Mrd EUR pro Jahr aus Modulation + 7 8 Mrd. EUR Abbildung: 13 Für die Landentwicklungspolitik sind danach pro Jahr 11,7 bis 13,2 Mrd. EUR vorgesehen. Hinzu kommen ca. 1 Mrd. EUR, die aus der Säule 1 über die Modulation zugeordnet werden. Auch zukünftig gilt das Prinzip der Komplementarität. Die vorgesehenen Beteiligungssätze betragen 75 bis 80 % in den Konvergenzgebieten (neuer Begriff für die gegenwärtigen Ziel 1Gebiete) und 50 bis 55 % in den übrigen Gebieten. Finanzierung von Förderprogrammen der ländlichen Entwicklung Entwurf der ELERVO» Grundsatz der Komplementarität» Beteiligung des EFLL 75 80 % in Konvergenzgebieten 50 55 % in übrigen Gebieten (höherer Wert für Achse 2 Landmanagement und LEADER) Abbildung: 14 9
35 % der Mittel aus dem EFLL sind für die Konvergenzgebiete vorgesehen. Finanzielle Vorschau 2007 2013 für den EFLL b) Verwendung Gesamtvolumen 88,75 Mrd. EUR Ziel Konvergenz 31,3 Mrd. EUR übrige Regionen 54,52 Mrd. EUR Reserve 2,66 Mrd. EUR Technische Hilfe 0,27 Mrd. EUR Abbildung: 15 In der folgenden Graphik sind die gegenwärtigen ZielGebiete der EU dargestellt. Dazu zählen 60 Regionen aus der EU15 und die Beitrittsländer. Kriterium ist das Bruttoinlandsprodukt (BIP) der Regionen je Kopf der Bevölkerung, ausgedrückt in Kaufkraftstandards. In den Ziel 1Gebieten gehören Regionen mit weniger als 75 % des EUDurchschnitts des BIP je Kopf der Bevölkerung. Abbildung: 16 10
Abbildung: 17 Abbildung 16 zeigt kartographisch das BIP der Regionen der EU25 im Jahre 2001. Ob Thüringen auch in der Förderperiode 2007 bis 2013 zu den Konvergenzgebieten zählen wird, ist noch nicht entgültig entschieden. Die Zahlen in der folgenden Graphik machen deutlich, dass damit durchaus zu rechnen ist. Für 2001 wurde für die EU25 ein BIP von 72,6 % für Thüringen ermittelt. Im übrigen ist der Abstand zum EUDurchschnitt Ende der 90er Jahre wieder größer geworden, da das Wirtschaftswachstum in Thüringen geringer war als im EUDurchschnitt. Mittlerweile liegt eine Berechnung vom statistischen Amt der EU vor (Eurostat 04/ 04/2005 vom 12. April 2005). Danach beträgt das BIP für Thüringen 73,1 % des EU Durchschnitts. Nach Aussagen der zuständigen Kommissarin der EU wird Thüringen den Konvergenzgebieten zugeordnet. Allerdings sind zukünftig für die Konvergenzgebiete zwei Förderstufen vorgesehen. Die konkreten Förderkonditionen sind zz. aber noch nicht bekannt. 11
Entwicklung des Bruttoinlandsproduktes (BP) in Kaufkraftstandards (KKS) EU 25 Deutschland Thüringen Dresden Leipzig EU 15 EU 10 EU 25 D TH 1995 98 70 2000 2001 2002 2003 100 100 100 100 112 110 109 108 72,6 75,1 77,4 Jährliches Wachstum 1995 2001 in % 2,5 4,8 2,6 1,6 2,1 Thüringen (EU 15 = 100) 1997 99 1999 01 1998 1999 2001 69 67 70 69 66 Abbildung: 18 3. Thematischer Inhalt der Förderung des ländlichen Raums Die gegenwärtige EAGFLVerordnung zählt die Fördermaßnahmen lediglich auf. Thematische Gliederung der Förderung des ländlichen Raums Gegenwärtiger Stand Maßnahmen: Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben Niederlassung von Junglandwirten Berufsausbildung Vorruhestand Benachteiligte Gebiete und Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen Einhaltung von Normen Agrarumweltmaßnahmen und Tierschutz Lebensmittelqualität Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse Forstwirtschaft Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten Abbildung: 19 Der Vorschlag zur ELERVerordnung sieht dagegen eine mehrstufige thematische Gliederung vor. Ausgangspunkt sind die strategischen Ziele (siehe auch Abb. 12), aus denen Schwerpunktachsen formuliert sind. 12
Thematische Gliederung der Förderung des ländlichen Raums Vorschlag nach ELERVO Strategisches Ziel = Schwerpunktachse Wettbewerbsfähigkeit der Land und Forstwirtschaft Maßnahmegruppe Umstrukturierung des physischen Potenzials Maßnahme Modernisierung landw. Betriebe Thüringer Agrarinvestitionsprogramm Förderrichtlinie Abbildung: 20 Den Schwerpunktachsen sind Maßnahmegruppen zugeordnet, die in Maßnahmen untergliedert sind. Abbildung: 21 Schwerpunktachsen und Maßnahmen Schwerpunktachsen 1. Wettbewerbsfähigkeit der Land und Forstwirtschaft 2. Landmanagement/ Umwelt 3. Ländliche Entwicklung im weiteren Sinne 4. LEADER Maßnahmegruppen C Humanressourcen C Physisches Potenzial C Qualität C Übergangsmaßnahmen (neue Mitgliedstaaten) C nachhaltige Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen C nachhaltige Bewirtschaftung bewaldeter Flächen C Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft C Lebensqualität ausgewählte Gebiete im Rahmen der drei thematischen Achsen Die vier Schwerpunktachsen enthalten acht Maßnahmegruppen mit 34 konkreten Maßnahmen. In den folgenden Graphiken sind die Achsen eins bis drei mit den dazugehörigen Maßnahmen aufgelistet. 13
Achse 1 Wettbewerbsfähigkeit Maßnahmegruppen Humanressourcen Umstrukturierung des physischen Potenzials Qualität der landw. Erzeugung/Erzeugnisse Übergangsmaßnahmen Maßnahmen C Berufsbildungs und Informationsmaßnahmen C Junglandwirte C Vorruhestand C Inanspruchnahme von Beratungsdiensten (einschl. zur Einhaltung von Normen) C Aufbau von Betriebsführungs, Vertretungs und Beratungsdiensten für Landwirte und Waldbesitzer C Modernisierung landw. Betriebe C Verbesserung der Wälder C Wertschöpfung landw. und forstw. Primärerzeugung C Land und forstwirtschaftliche Infrastrukturen C Wiederherstellung des landw. Produktionspotenzials C Befristete Unterstützung bei der Anpassung an Normen C Anreize für die Teilnahme an Lebensmittelqualitätsregelungen C Absatzförderungsmaßnahmen für Erzeugnisse, die unter Lebensmittelqualitätsregelungen fallen C SemiSubsistenzbetriebe C Gründung von Erzeugergemeinschaften Abbildung: 22 Achse 2 Landmanagement Maßnahmegruppen Nachhaltige Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen Nachhaltige Bewirtschaftung bewaldeter Flächen Maßnahmen C benachteiligte Berggebiete C andere Gebiete mit Benachteiligungen C landwirtschaftliche Flächen in Natura2000Gebieten C Agrarumwelt und Tierschutzmaßnahmen (obligatorisch) C Beihilfen für nichtproduktive Investitionen C Aufforstung (landw./nichtlandw. Flächen) C AgroforstSysteme auf landwirtschaftlichen Flächen C bewaldete Flächen in Natura2000Gebieten C WaldUmweltmaßnahmen C Wiederherstellung des forstwirtschaftlichen Produktionspotenzials C Beihilfen für nichtproduktive Investitionen Abbildung: 23 14
Achse 3 Ländliche Entwicklung Maßnahmegruppen Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft Lebensqualität Abbildung: 24 Diese Gliederung hat für die Programmplanung des EPLR dahingehend Bedeutung, dass für die einzelnen Achsen Mindestfinanzierungsanteile und unterschiedliche Beteiligungssätze vorgesehen sind. Finanzierung der Entwicklungsprogramme Achse 1. Wettbewerbsfähigkeit 2. Landmanagement 3. Ländliche Entwicklung 4. LEADER Finanzierungsanteil 1) mindestens 15 % mindestens 25 % mindestens 15 % mindestens 7 % 1) Anteil am Fondsbeitrag des Programms 2) Höherer Kofinanzierungssatz im Konvergenzgebieten (bisher Ziel 1) Maßnahmen C Diversifizierung hin zu nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten C Förderung von Kleinstunternehmen C Förderung des Fremdenverkehrs C Erhaltung und Bewirtschaftung des natürlichen Erbes C Dienstleistungen für die ländliche Wirtschaft und Bevölkerung (Aufbau und Infrastrukturen) C Dorferneuerung und entwicklung, Schutz und Erhaltung des ländlichen Erbes C Berufsbildung C Kompetenzentwicklung für lokale Entwicklungsstrategien EUKofinanzierung 2) 50 / 75 % 55 / 80 % 50 / 75 % 55 / 80 % Abbildung: 25 4. Offene Fragen zur ländlichen Entwicklungspolitik Beim gegenwärtigen Verhandlungsstand zur ELERVerordnung und zur EUStrukturpolitik gibt es eine Reihe offener Fragen. Einige davon sind in der folgenden Graphik aufgelistet. 15
Offene Fragen zur ländlichen Entwicklungspolitik der EU» Finanzausstattung des EUHaushaltes 2007 2013 Finanzausstattung des EFLL» Zuordnung zu den Konvergenzgebieten» Einzelstaatliche Strategieplanung GAKRahmenplan? eigenständiges Dokument für deutsche Konvergenzgebiete?» diverse inhaltliche Aspekte Fördertatbestände Mindestfinanzierungsanteile jährliche Berichterstattung u. a. Abbildung: 26 Im Vordergrund steht dabei die zukünftige EUFinanzierung. Deutschland und einige andere Nettozahler wollen die Haushaltsobergrenze auf 1 % des BNE festlegen. Die künftige Finanzausstattung des Europäischen Fonds für Landwirtschaft und Landentwicklung (EFLL) hängt von der Höhe des EUHaushaltes ab und wird erst festgelegt, wenn die finanzielle Vorschau für den EUHaushalt steht. Im Detail nicht bekannt sind die Förderkonditionen für die Konvergenzgebiete. Thüringen kann damit rechnen, in die Konvergenzgebiete aufgenommen zu werden. Unklar ist, wie in Deutschland die einzelstaatliche Strategieplanung vorgenommen werden soll. Reicht dazu der GAKRahmenplan aus? Gibt es für die deutschen Konvergenzgebiete ein eigenständiges Planungsdokument? Auch diverse inhaltliche Aspekte sind noch nicht entgültig entschieden. Hier gibt es noch Differenzen zwischen der Kommission und den Mitgliedsstaaten. 16