Die (In )Effizienz des internationalen CO2 Handels http://oekonomenstimme.org/a/933/ Reto Schleiniger Unter welchen Bedingungen führt der Übergang zu einem internationalen CO2 Emissionshandel zu einer höheren globalen Effizienz und wann nicht? Dieser Beitrag diskutiert die Verteilungswirkungen zwischen Verkäufern und Käufern von Emissionsrechten und was ein Anschluss des schweizerischen an das europäische Handelssystem für die Schweiz bedeuten würde. In der Schweiz besteht ein Emissionshandelssystem für Grossemittenten, die von der CO 2 Abgabe befreit. Der Bund verhandelt seit 2010 mit der Europäischen Union über eine Verknüpfung des schweizerischen mit dem europäischen Emissionshandelssystem. Die Verhandlungen sind durch die Annahme der Masseneinwanderungsinitiative zeitweise ins Stocken geraten und laufen aktuell auf technischer Ebene weiter. Ein solcher Anschluss ist an sich sinnvoll, weil dadurch ein grösserer Markt geschaffen wird, der es erlaubt, die CO 2 Emissionen dort zu vermeiden, wo dies am kostengünstigsten ist. Allerdings gilt es beim Verbrauch von fossiler Energie zu beachten, dass dabei nicht nur globale externe Kosten in Form der Klimaerwärmung, sondern gleichzeitig auch eine Reihe von lokalen Externalitäten wie Luftverschmutzung erzeugt werden. [ 1 ] (#link1) Falls diese lokalen externen Kosten nicht internalisiert sind, führt ein Handel mit CO 2 Emissionsrechten nicht unbedingt zu mehr Effizienz. Der vorliegende Artikel analysiert dieses klassische zweit best Problem, indem aufgezeigt wird, unter welchen Bedingungen ein Übergang zu einem internationalen CO 2 Emissionshandel die globale Effizienz erhöht oder vermindert und welche Verteilungswirkungen sich dabei für die Verkäufer und Käufer von Emissionsrechten ergeben. Zudem werden die möglichen Auswirkungen eines Anschlusses des schweizerischen an das europäische Handelssystem auf die Schweiz diskutiert. Grafische Analyse des internationalen Emissionshandels Abbildung 1 zeigt die erst beste Situation ohne lokale externe Kosten. Dabei sind die Emissionen von Land A http://www.oekonomenstimme.org/artikel/2015/11/die in effizienz des internationalen co2 handels/?print 1/6
gegenüber der linken vertikalen Achse und diejenigen von Land B gegenüber der rechten Achse abgetragen. Ohne staatliche Regulierung emittieren die beiden Länder E A0 bzw. E B0. Werden nun Emissionsobergrenzen in Höhe von ER A und ER B festgelegt, müssen beide Länder ihre Emissionen reduzieren, wobei die Kosten der letzten reduzierten Einheit für Land B aufgrund des entsprechenden Verlaufs der Grenzvermeidungskosten GVK höher sind als für Land A. Wenn nun eine Handel von Emissionsrechten zugelassen wird, wird Land B von Land A Emissionsrechte zum Preis von P ER kaufen. Dadurch werden so viele relativ teure Vermeidungen in Land B durch billigere in Land A ersetzt bis die Grenzvermeidungskosten in E* ausgeglichen sind. Dabei ergibt sich ein Handelsgewinn in Höhe des schraffierten Dreiecks. Abbildung 1: Die erst beste Situation ohne lokale externe Kosten Wenn nun zusätzlich lokale externe Kosten berücksichtigt werden, so führt eine Vermeidung von Emissionen nicht nur zu Vermeidungskosten, sondern auch zu einem Ertrag z. B. in Form einer besseren lokalen Luftqualität. Dies lässt sich grafisch durch eine Verschiebung der Grenzvermeidungskosten um die lokalen externen Grenzkosten EGK nach unten darstellen. Abbildung 2 zeigt eine solche Verschiebung für den Fall, dass die externen Grenzkosten in beiden Ländern gleich gross sind. Weil sich dann die Grenzvermeidungskosten um den gleichen Betrag nach unten verschieben, verbleibt die zweit beste Allokation der Emissionen (E S B im Schnittpunkt von GVK 1 EGK und GVK 2 EGK) beim Handelsgleichgewicht E*. Ebenso führt der Emissionshandel zu einem gleich grossen Effizienzgewinn wie in einer erst besten Situation. Abbildung 2: Handelsgleichgewicht und zweit beste Lösung mit gleich hohen externen Kosten http://www.oekonomenstimme.org/artikel/2015/11/die in effizienz des internationalen co2 handels/?print 2/6
Interessanter wird es, wenn von unterschiedlich hohen externen Kosten in den beiden Ländern ausgegangen wird. [ 2 ] (#link2) In dem Fall weicht die zweit besten Emissionsallokation E S B vom Handelsgleichgewicht E* ab, und der Übergang zu internationalem Handel führt je nach Lage von E S B zu mehr oder weniger Effizienz. Abbildung 3: Handelsgleichgewicht und zweit beste Lösung mit unterschiedlich hohen externen Kosten http://www.oekonomenstimme.org/artikel/2015/11/die in effizienz des internationalen co2 handels/?print 3/6
Abbildung 3 zeigt eine Situation mit relativ hohen externen Kosten in Land B, so dass die zweit beste Emissionsallokation E S B rechts von der Ausgangsverteilung der Emissionsrechte zu liegen kommt, während das Handelsgleichgewicht E* nach wie vor links davon liegt. In dieser Situation führt der internationale Handel zu einer zusätzlichen Verzerrung, weil Land B Emissionsrechte von Land A kauft und damit weniger Emissionen vermeidet, obwohl die Vermeidung unter Berücksichtigung der lokalen externen Kosten in Land B billiger ist als in Land A. Das schraffierte Trapez zeigt die Höhe des Effizienzverlustes an, der sich durch den internationalen Handel ergibt. Falls andererseits der Schnittpunkt von GVK A EGK A und GVK B EGK B in Abbildung 3 links vom Handelsgleichgewicht E* zu liegen käme, wenn also Land A höhere externe Kosten aufweist als Land B, dann würde der Handel eine Bewegung in Richtung der zweit besten Emissionsallokation auslösen und es ergäbe sich ein Effizienzgewinn. Läge der Schnittpunkt zwischen dem Handelsgleichgewicht und der Ausgangsverteilung, ist die Effizienzveränderung weder eindeutig positiv noch negativ. Bei der Beurteilung der Verteilungswirkungen auf die beiden Länder ist eine Unterscheidung in Käufer und Verkäuferland von Bedeutung. Das Verkäuferland wird durch den Handel immer gewinnen und zwar mehr als in der Situation ohne externe Kosten, weil durch die Vermeidung von Emissionen gleichzeitig auch die lokalen externen Kosten verringert werden. Beim Käuferland ist es umgekehrt. Hier führt der Verzicht auf Emissionsvermeidung zu einer Zunahme der lokalen externen Kosten. Ab einer bestimmten Höhe der externen Kosten wird daher das Käuferland durch den Handel verlieren. Die in Abbildung 3 dargestellte Situation ist in dieser Beziehung eindeutig. Weil der Übergang zu Handel einen Effizienzverlust mit sich bringt, das Verkäuferland A dabei aber gewinnt, muss das Käuferland B verlieren. Anwendung auf die Schweiz http://www.oekonomenstimme.org/artikel/2015/11/die in effizienz des internationalen co2 handels/?print 4/6
Bei einer Anwendung der theoretischen Resultate auf die Frage, welche Auswirkungen ein Anschluss des schweizerischen an das europäische Handelssystem hat, ist zunächst einmal zu beachten, dass die Teilnahme am schweizerischen Emissionshandel nur für 55 CO 2 intensive Unternehmen [ 3 ] (#link3) verpflichtend ist, die von der CO 2 Abgabe ausgenommen sind. Dafür ist ein Cap in der Höhe von gut 5 Mio. Tonnen festgelegt, was rund einem Achtel der gesamten inländischen CO 2 Emissionen entspricht. Angesichts dieser Grössenverhältnisse würde ein Anschluss der Schweiz ans europäische System dessen Preis kaum beeinflussen, der momentan bei rund 8 Euro pro Tonne liegt. Aufgrund des wenig liquiden Schweizer Marktes sind inländische Preisinformationen schwieriger zugänglich. Ein Anhaltspunkt bilden die Preise, welche bei Versteigerungen von nicht frei zugeteilten Emissionsrechten erzielt worden sind. Diese haben sich von 40 Franken Anfang 2014 auf 12 Franken Anfang 2015 reduziert. Wenn auch die Preisdifferenzen zum Ausland deutlich kleiner geworden sind, besteht nach wie vor die Möglichkeit, dass die Schweiz bei einem Anschluss ans europäische System als Käufer von Emissionsrechten auftreten wird. Die auf der Basis von Ecoplan (2012) geschätzten lokalen externen Kosten der Luftverschmutzung ergeben Werte von 40 Franken pro Tonne CO 2 beim Verbrauch von Heizöl sowie 20 Franken bei Erdgas. Auch wenn diese Zahlen mit Vorsicht zu interpretieren sind, lässt sich sagen, dass durch den Anschluss der Schweiz an das europäische Handelssystem zumindest die Gefahr besteht, dass dadurch in der Schweiz mehr fossile Energie verbraucht wird, obwohl unter Berücksichtigung der lokalen Externalitäten weniger Verbrauch lohnender wäre. Ein Zahlenbeispiel soll diese erläutern: Wenn bei Grenzvermeidungskosten von 12 Franken und einem europäischen Preis von 9 Franken die Schweiz ein Emissionsrecht kauft, gewinnt sie zwar auf den ersten Blick 3 Franken. Weil aber dadurch die externen Kosten um 40 (Heizöl) bzw. 20 Franken (Erdgas) zunehmen, resultiert unter dem Strich ein Verlust von 37 bzw. 17 Franken. Ein internationaler Zusammenschluss der Märkte garantiert also nur dann eine Effizienzsteigerung, wenn die lokalen externen Kosten internalisiert sind Diese Bedingung ist weder in der Schweiz noch im Ausland erfüllt. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass der Markt für CO 2 Emissionen in der Schweiz selber stark segregiert ist. So wird auf fossile Brennstoffe eine CO 2 Abgabe erhoben, die ab 2016 neu 84 Franken pro Tonne beträgt. Auf Treibstoffen für den Strassenverkehr wird eine spezielle Mineralölsteuer, aber keine CO 2 Abgabe erhoben, wobei beim Schwerverkehr die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe den Zweck hat, die ihm zurechenbaren Wegekosten und Kosten zulasten der Allgemeinheit" [ 4 ] (#link4) zu internalisieren. Auf Treibstoffen des internationalen Flugverkehrs wird nicht nur keine CO 2 Abgabe sondern auch keine Mehrwertsteuer erhoben. Die unterschiedlichen CO 2 Preise für die verschiedenen Verwendungen von fossiler Energie weisen darauf hin, dass die Grenzvermeidungskosten nicht nur international, sondern auch national weit davon entfernt sind, ausgeglichen zu sein. Eine kostengünstigere Reduktion der CO2 Emissionen ist also auch inländisch und ohne Anschluss an das europäische Handelssystem möglich. Dabei würde man zudem nicht riskieren, dass durch den Kauf ausländischer Emissionsrechte die lokalen externen Kosten ansteigen. http://www.oekonomenstimme.org/artikel/2015/11/die in effizienz des internationalen co2 handels/?print 5/6
Literatur Ecoplan, 2012, Energiestrategie 2050 volkswirtschaftliche Auswirkungen, Bern. Parry, I., Veung, C., Heine, D., 2014. How Much Carbon Pricing is in Countries Own Interests?? The Critical Role of Co Benefits, IMF Working Paper 14/174. Schleiniger, Reto, 2004, Global Carbon Trade and Local Externalities, Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik 2004, Vol 140. (2) 245 264. 1 (#f link1) Vgl. z. B. Parry et al. (2014) 2 (#f link2) Für eine theoretische und formale Darstellung dieses Aspektes, vgl. Schleiniger (2004). 3 (#f link3) Eine Liste der Unternehmen findet sich hier (http://www.bafu.admin.ch/klima/13877/14510/14719/14741/index.html?lang=de) (http://www.bafu.admin.ch/klima/13877/14510/14719/14741/index.html?lang=de) 4 (#f link4) Schwerverkehrsabgabegesetz, Art. 1, Abschnitt 1. KOF ETH Zürich, 16. Nov. 2015 http://www.oekonomenstimme.org/artikel/2015/11/die in effizienz des internationalen co2 handels/?print 6/6