Dr. Claudia Weinkopf Niedrig- und Mindestlöhne Eine Analyse aus der Gender-Perspektive Erschienen in: Maier, Friederike / Fiedler, Angela (Hg.): Verfestigte Schieflagen. Ökonomische Analysen zum Geschlechterverhältnis. Berlin 2008: edition sigma, S. 17-35. 1 Einleitung Im Jahre 2002 verdienten Frauen in Deutschland im Durchschnitt nur 62,4% der Männereinkommen. Die geschlechtsspezifischen Einkommensunterschiede sind in Westdeutschland, wo Frau nur 58,8% der Männereinkommen erreichen, deutlich stärker ausgeprägt als in Ostdeutschland (84,3%) (Cornelißen et al. 2005). Eine wesentliche Ursache hierfür ist der deutlich höhere Anteil der Teilzeitbeschäftigten unter westdeutschen Frauen. Aber selbst wenn man diesen Faktor ausklammert und nur die Erwerbseinkommen von Vollzeitbeschäftigten vergleicht, verdienten Frauen in Deutschland (2002) im Durchschnitt nur 78% der Männereinkommen (76% in West- und 92% in Ostdeutschland). Die westdeutschen Frauen haben hierbei in den vergangenen 25 Jahren kaum Boden gut machen können: Im Jahre 1977 erreichten sie bei Vollzeitarbeit 72% der durchschnittlichen Männereinkommen; und im Laufe eines Vierteljahrhunderts konnte diese Relation nur um 4 Prozentpunkte gesteigert werden. Dahinter steht allerdings immerhin eine deutlich gestiegene Frauenerwerbsquote. Im internationalen Vergleich steht Deutschland damit ausgesprochen ungünstig dar: In der EU ist der Lohnabstand zwischen Frauen und Männern nur in Großbritannien und in Österreich ähnlich groß. Allerdings ist die anhaltende (mittelbare) Lohndiskriminierung von Frauen kein Thema, dem in Deutschland besondere Aufmerksamkeit gewidmet würde. Auf der politischen Ebene wird derzeit vielmehr intensiv und häufig auch sehr kontrovers über Niedrig-, Kombi- und Mindestlöhne diskutiert: Muss man Niedriglöhne erst noch einführen oder gibt es schon einen mehr oder weniger großen Niedriglohnsektor in Deutschland? Brauchen wir (zusätzliche) Kombilöhne ggf. für spezielle Zielgruppen? 1 Sollte in Deutschland nach dem Vorbild zahlreicher anderer Länder ein gesetzlicher Mindestlohn eingeführt werden? Oder reicht es aus, Mindeststandards auf Branchenebene festzulegen (z.b. über eine Ausdehnung des Entsendegesetzes)? 1 In diesem Beitrag wird das Thema Kombilöhne nur am Rande behandelt. Vgl. hierzu ausführlich z.b. Jaehrling/Weinkopf 2006 und Weinkopf 2006a.
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 2 Oder ist die Einführung von Mindestlöhnen grundsätzlich abzulehnen, weil dies der Beschäftigung schaden würde? Diese Debatten werden vorrangig unter beschäftigungs- und sozialpolitischen Vorzeichen geführt die Gender-Perspektive ist dabei ausgesprochen unterbelichtet. Wenn aktuell gesetzliche Mindestlöhne gefordert werden, dann wird dies nicht selten damit begründet, dass ein Familienvater mit Vollzeitarbeit so viel verdienen sollte, dass er damit seine Familie ernähren kann. Niedriglöhne bei Frauen erscheinen weniger problematisch, weil sie doch oft einen gut verdienenden Ehemann zuhause haben. Dieser Beitrag zielt darauf ab, anhand von aktuellen Daten und Fakten den wachsenden Niedriglohnsektor in Deutschland zu beleuchten und zu zeigen, dass Frauen von Niedriglöhnen weit überdurchschnittlich betroffen sind. 2 Ein besonderes Augenmerk wird dabei der Einführung von Mindestlöhnen gewidmet, wobei auch Erfahrungen aus anderen Ländern einbezogen werden. 2 Niedriglohnbeschäftigung in Deutschland Das Ausmaß von Niedriglohnbeschäftigung in Deutschland ist umstritten, was u.a. daran liegt, dass unterschiedliche Definitionen verwendet werden. Wir stützen uns bei unseren Berechnungen zur Niedriglohnbeschäftigung ähnlich wie auch z.b. das IAB und das DIW auf die OECD-Definition, die die Niedriglohnschwelle bei zwei Dritteln des gesamtwirtschaftlichen Medianlohnes zieht. Die Ergebnisse von Analysen zum Niedriglohnsektor werden darüber hinaus auch dadurch beeinflusst, auf welcher Datengrundlage Berechnungen vorgenommen und welche Personengruppen einbezogen bzw. ausgegrenzt werden. Wir schließen hierbei typischerweise z.b. Auszubildende aus. Unsere eigenen Berechnungen sind mit zwei verschiedenen Datensätzen durchgeführt worden: mit BA-Daten von 2003, die sich bezogen auf die Entlohnung nur für Vollzeitbeschäftigte sinnvoll auswerten lassen, da die Daten keine Angaben zur genauen Arbeitszeit von Teilzeitbeschäftigten beinhalten; mit dem SOEP 2004, das sich zwar auf deutlich geringere Fallzahlen stützt, aber Angaben zu Arbeitszeiten und Stundenlöhnen beinhaltet, so dass auch Teilzeitbeschäftigte und Minijobs in die Analyse der Löhne einbezogen werden können. Eine weitere Frage ist, ob die Niedriglohnschwelle für Deutschland insgesamt ermittelt oder für Ost- und Westdeutschland jeweils getrennt berechnet wird. 2 Die Datenauswertungen hat mein Kollege Thorsten Kalina durchgeführt. Ohne seine Vorarbeiten hätte dieses Paper nicht in dieser Form erstellt werden können. Ein Teil der Berechnungen wurde im Rahmen des Projektes Low Wage Work in Europe Opportunity in the Workplace durchgeführt, das von der Russell Sage Foundation mit Sitz in New York gefördert worden ist; vgl. Bosch/Weinkopf 2007.
Niedriglohnanteil Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 3 Tabelle 1 zeigt, dass die Ergebnisse der beiden Berechnungsvarianten z.t. erheblich voneinander abweichen. Bei einer einheitlichen Schwelle liegt der Niedriglohnanteil in Ostdeutschland fast doppelt so hoch wie bei der nach Ost und West differenzierten Schwelle. Für Gesamtdeutschland liegen die Ergebnisse beider Berechnungsvarianten allerdings deutlich näher beieinander 17,7% Niedriglohnanteil bei der Ost-West-differenzierten Berechnung und 19,6% bei einer einheitlichen Niedriglohnschwelle. Tabelle 1: Niedriglohnschwellen und Anteile von Niedriglohnbeschäftigten (Vollzeit) in Deutschland, 2003 Niedriglohnschwelle (zwei Drittel des Medians, Vollzeit brutto) Variante I: Einheitliche Niedriglohnschwelle 1.661 Variante II: Separate Ost-West- Berechnung Westdeutschland: 1.736 Ostdeutschland: 1.309 Westdeutschland 15,4% 17,3% Ostdeutschland 36,8% 19,5% Deutschland gesamt 19,6% 17,7% Quelle: BA-Beschäftigtenpanel, IAQ-Berechnungen Abbildung 1 zeigt, wie sich die Anteile von Niedriglohnbeschäftigung unter Vollzeitbeschäftigten auf der Basis der für Ost und West getrennt ermittelten Niedriglohnschwellen im Zeitverlauf entwickelt haben. Der Anteil der Niedriglohnbeschäftigten in Westdeutschland, der bis Mitte der neunziger Jahre auf etwa 14% gesunken war, ist seitdem deutlich angestiegen. In Ostdeutschland lag der Niedriglohnanteil vor 1994 noch unter dem westdeutschen Wert. Seitdem ist ein starker Anstieg der Niedriglohnbeschäftigung zu verzeichnen.
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 4 Abbildung 1: Anteil der Niedriglohnbeschäftigten (zwei Drittel des jeweiligen Medianlohnes)* unter den Vollzeitbeschäftigten (in %) 20% 16% 12% 8% 4% 0% Deutschland Westdeutschland Ostdeutschland 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 * Ost-West-differenzierte Niedriglohnschwelle 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Quelle: IAQ-Berechnungen mit BA-Beschäftigtenpanel und IAB-Beschäftigtenstichprobe 1980-1995 In Tabelle 2 sind die vollzeitbeschäftigten Niedriglohnbeziehenden nach verschiedenen strukturellen Merkmalen (Qualifikation, Geschlecht, Alter, Nationalität) differenziert. Dabei wird deutlich, dass Frauen fast zwei Drittel der Niedriglohnbeschäftigten stellen. Knapp 31% der weiblichen Vollzeitbeschäftigten arbeiten für Niedriglöhne, während der Niedriglohnanteil bei den Männern mit 10% weitaus niedriger liegt Weitere überdurchschnittlich von Niedriglöhnen betroffene Gruppen sind gering Qualifizierte und Ausländer/innen. Anders als in der aktuellen Debatte häufig suggeriert, lässt sich hieraus jedoch nicht schließen, dass überwiegend gering Qualifizierte für Niedriglöhne arbeiten im Gegenteil: Mehr als drei Viertel aller Niedriglohnbeschäftigten in Deutschland haben eine abgeschlossene Berufsausbildung oder sogar einen akademischen Abschluss. Unter den ausländischen Arbeitskräften ist der Niedriglohnanteil seit Mitte der neunziger Jahre besonders stark gestiegen, was daran liegen könnte, dass sich ihre Chancen, im gewerblichen Bereich relativ gut bezahlte Positionen zu besetzen, verschlechtert haben. Aber auch auf diese Gruppe bezogen gilt: Trotz erheblicher Betroffenheit von Niedriglöhnen ist ihr Anteil an allen Niedriglohnbeschäftigten relativ klein.
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 5 Tabelle 2: Strukturmerkmale von Niedriglohnbeschäftigten (Vollzeit, Deutschland gesamt Ost-West-differenzierte Niedriglohnschwelle), 2003 Konzentration Geschlecht Qualifikation 3 Alter Kategorie Anteil Niedriglohn (in Kategorie) Anteil an allen Niedriglohnbeschäftigten Anteil in der Gesamtwirtschaft Männer 10,0% 35,9% 63,2% 0,57 Frauen 30,8% 64,1% 36,8% 1,74 Ohne Berufsausbildung 30,2% 22,2% 13,0% 1,71 17,6% 75,5% 75,6% 1,00 3,6% 2,3% 11,4% 0,20 25 34 Jahre 18,6% 25,9% 24,6% 1,05 35 44 Jahre 14,8% 27,8% 33,2% 0,84 45 54 Jahre 14,5% 20,6% 25,1% 0,82 55 Jahre und älter 14,3% 7,7% 9,6% 0,81 Deutsche 17,0% 89,7% 93,3% 0,96 Mit Berufsausbildung (Fach-)Hochschulabschluss Nationalität Ausländer/innen 27,0% 10,2% 6,7% 1,53 Gesamtwirtschaft 17,7% 100% 100% 1,0 Quelle: BA-Beschäftigtenpanel, IAQ-Berechnungen Will man das gesamte Ausmaß der Niedriglohnbeschäftigung in Deutschland erfassen, reichen Analysen, die sich ausschließlich auf Vollzeitbeschäftigte beziehen, jedoch nicht aus, weil Teilzeitbeschäftigung zunehmend an Bedeutung gewinnt. Das sozio-ökonomische Panel (SOEP) bietet diese Möglichkeit, weil dieser Datensatz genauere Angaben zur Arbeitszeit enthält, so dass für alle Beschäftigtengruppen Stundenlöhne ermittelt werden können. Nach unseren Berechnungen für das Jahr 2004 liegen die Niedriglohngrenzen hier bei 9,83 pro Stunde in West- und 7,15 in Ostdeutschland (jeweils brutto und ggf. einschließlich betrieblicher Sonderzahlungen) und damit etwas niedriger als bei der Analyse mit dem BA-Beschäftigtenpanel für Vollzeitbeschäftigte. Bezogen auf alle abhängig Beschäftigten 4 lag der Niedriglohnanteil in Deutschland im Jahr 2004 bei 20,8% (20,5% in West- und 22,5% in Ostdeutschland) 3 In 11,6% der Fälle war keine Angabe zum Qualifikationsniveau verfügbar. Diese Missing-Fälle wurden proportional auf alle Kategorien verteilt (vgl. auch Reinberg/Hummel 2002). 4 Nicht berücksichtigt wurden Selbständige, Auszubildende, Praktikant/innen, Personen in Umschulung/Reha, Personen in ABM/SAM, Beschäftigte in Behindertenwerkstätten, mithelfende Familienangehörige, Beschäftigte in Altersteilzeit, Nicht-Erwerbstätige, Arbeitslose sowie Wehrdienst- und Zivildienstleistende. Ausgeschlossen wurden außerdem Schüler/innen, Studierende und Rentner/innen.
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 6 also etwas höher als unter Vollzeitbeschäftigten. Dies liegt vor allem daran, dass Teilzeitbeschäftigte und insbesondere geringfügig Beschäftigte überproportional von Niedriglöhnen betroffen sind (vgl. Tabelle 3). Beide Gruppen zusammen stellen mit 48,5% fast die Hälfte aller Niedriglohnbeschäftigten. Der Vergleich mit den Niedriglohnanteilen in der Gesamtwirtschaft macht deutlich, dass das Niedriglohnrisiko von geringfügig Beschäftigten extrem hoch ist. Ihr Anteil an den Niedriglohnbeschäftigten ist fast 4,2-mal höher als ihr Anteil an allen Beschäftigten. Anders ausgedrückt: Fast 86% aller geringfügig Beschäftigten erhalten einen Stundenlohn unterhalb der Niedriglohnschwelle. Bei den regulär Teilzeitbeschäftigten liegt der Anteil der Niedriglohnbeschäftigten hingegen mit 22,2% nur unwesentlich höher als ihr Anteil an der Gesamtbeschäftigung (21,6%). Tabelle 3: Konzentration Geschlecht Arbeitszeit Qualifikation Strukturmerkmale von Niedriglohnbeschäftigten (alle Beschäftigten, Deutschland gesamt), 2004 Kategorie Anteil (in Kategorie) Anteil an den Niedriglohnbeschäftigten Anteil in der Gesamtwirtschaft Männer 12,6% 30,4% 50,7% 0,60 Frauen 29,6% 69,6% 49,3% 1,41 Vollzeit 14,6% 51,5% 72,1% 0,71 Teilzeit 21,1% 22,2% 21,6% 1,03 geringfügig Beschäftigte ohne Berufsausbildung mit Berufsausbildung 85,8% 26,3% 6,3% 4,19 42,1% 22,4% 11,2% 2,01 21,5% 67,2% 65,6% 1,02 FH/Uni 9,4% 10,4% 23,2% 0,45 Gesamtwirtschaft 20,8% 100% 100% 1,0 Quelle: SOEP 2004, IAQ-Berechnungen Bezogen auf alle abhängig Beschäftigten liegt der Anteil von Frauen mit fast 70% noch etwas höher als bei der Auswertung allein für Vollzeitbeschäftigte, die Konzentration jedoch mit 1,41 etwas niedriger (gegenüber 1,8 bei den vollzeitbeschäftigten Frauen). Dies liegt daran, dass der Frauenanteil an allen Beschäftigten unter Einbeziehung von Teilzeit- und geringfügig Beschäftigten deutlich höher ist. Bei den Personen ohne Berufsausbildung fällt auf, dass bei der SOEP-Auswertung der Anteil derjenigen, die Niedriglöhne beziehen, mit 42,1% deutlich höher liegt (gegenüber 29,5% bei der Auswertung mit dem BA- Beschäftigtenpanel), was sich auch in einem höheren Konzentrationsmaß niederschlägt (2,01 gegenüber 1,7). Dies liegt vor allem daran, dass gering Qualifizierte in Teilzeit und geringfügiger Beschäftigung noch erheblich stärker von
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 7 Niedriglöhnen betroffen sind als in Vollzeit. Außerdem arbeiten die gering Qualifizierten mit 12,6% der Beschäftigten weitaus häufiger in Minijobs als Personen mit abgeschlossener Berufsausbildung (6,2%) oder mit einem akademischen Abschluss (3,3%) (vgl. Tabelle 4). Tabelle 4: Niedriglohnanteil nach Arbeitszeitform und Qualifikation, Deutschland 2004 Arbeitszeitform Ohne Berufsausbildung Mit Berufsausbildung Uni-/FH- Ausbildung Gesamt Vollzeit 32,5% 15,1% 5,8% 14,6% Teilzeit 40,2% 22,4% 11,1% 11 21,1% Minijob 88,7% 86,8% 75,8% 85,8% alle 42,1% 21,5% 9,4% 20,8% Quelle: SOEP 2004, IAQ-Berechnungen. Eine weitere nach Geschlecht und Arbeitszeit differenzierte Auswertung zeigt, dass Frauen zwar insgesamt einen deutlich höheren Niedriglohnanteil als Männer haben, die Unterschiede sich durch die Einbeziehung von Teilzeit und geringfügiger Beschäftigung aber etwas verringern. Bei vollzeitbeschäftigten Frauen liegt der Niedriglohnanteil mit 21,8% etwa doppelt so hoch wie unter vollzeitbeschäftigten Männern. Bei Teilzeitbeschäftigten ist der Unterschied mit 21,9% bei Frauen gegenüber 15,6% bei Männern schon deutlich geringer. Bei den Minijobs haben Männer mit 87,4% sogar einen leicht höheren Niedriglohnanteil als Frauen (85,5%) (Kalina/Weinkopf 2006c). Allerdings ist die Gruppe der teilzeit- oder geringfügig beschäftigten Männer sehr klein. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Niedriglohnanteil in Deutschland anders als in den meisten anderen Ländern seit Mitte der 1990er Jahre deutlich gestiegen ist und inzwischen sogar über dem EU-Durchschnitt liegt (European Commission 2004). Die Zunahme der Niedriglohnbeschäftigung ist auf eine Reihe von Faktoren zurück zu führen (vgl. ausführlicher Bosch/Kalina 2007): die Wachstumsschwäche und anhaltende Massenarbeitslosigkeit, die sinkende Bindungskraft von Tarifverträgen, das zunehmende Outsourcing von Tätigkeiten mit niedrigeren Tariflöhnen oder ohne jegliche Tarifbindung, geringe Steigerungen oder sogar Absenkungen des tariflichen Lohnniveaus (z.b. durch Kürzung oder Streichung von Sonderzahlungen, eine Verlängerung der Wochenarbeitszeit oder die Einführung neuer Niedriglohngruppen). Darüber hinaus hat auch die Ausweitung bestimmter Beschäftigungsformen wie Zeitarbeit und Minijobs die Zunahme von Niedriglöhnen gefördert. Bei Minijobs werden offenbar häufig Lohnabschläge vorgenommen sowie den geringfügig Beschäftigten sonstige Rechte vorenthalten (z.b. bezahlter Urlaub, Lohnfortzahlung im Krankheitsfall) (Kalina/Weinkopf 2006c).
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 8 Frauen sind von Niedriglöhnen deutlich stärker betroffen als Männer auch, weil im Dienstleistungssektor und in Kleinbetrieben, in denen Frauen häufig arbeiten, Niedriglohnjobs besonders verbreitet sind. Je nach Datenquelle stellen Frauen gut 64% bis fast 70% aller Niedriglohnbeschäftigten. Von allen Frauen mit Niedriglöhnen arbeiteten nach unseren Berechnungen im Jahre 2004 39,1% in Vollzeit, 25,8% in sozialversicherungspflichtiger Teilzeit und 35,1% in Minijobs. Bei Frauen kommen also häufig niedrige Stundenlöhne und kurze Arbeitszeiten zusammen, was dazu führt, dass sie besonders geringe Chancen auf eine eigenständige Existenzsicherung haben. 3 Die politische Debatte über Niedrig- und Mindestlöhne aus der Gender-Perspektive kommentiert Sind wachsende Anteile von Niedriglöhnen ein Problem, das politischen Handlungsbedarf signalisiert, oder notwendiger Bestandteil einer wirksamen Strategie zum Abbau der Arbeitslosigkeit? Dies ist in Deutschland nach wie vor höchst umstritten. Obwohl mehrere Studien in den letzten Jahren weitgehend übereinstimmend belegt haben, dass das Ausmaß von Niedriglöhnen in Deutschland bereits beträchtlich ist (vgl. z.b. auch Schäfer 2003; Rhein et al. 2005; Goebel et al. 2005; Eichhorst et al. 2005), gibt es weiterhin Forderungen nach einer Ausweitung der Niedriglohnbeschäftigung und sogar vereinzelt immer noch Stimmen, die eine Einführung von Niedriglohnjobs fordern. 5 Insgesamt hat sich die Debatte in jüngster Zeit jedoch stärker auf die Frage verlagert, ob es (allein) Aufgabe des Staates ist, niedrige Löhne so aufzustocken, dass im Haushaltskontext ein existenzsicherndes Einkommen gewährleistet ist, oder ob Mindestgrenzen auf tariflicher oder gesetzlicher Ebene erforderlich sind, die gewährleisten, dass die Unternehmen Löhne nicht immer weiter drücken können. Im Folgenden werden einige der typischen Argumente pro und contra Niedrig- bzw. Mindestlöhne auf ihre Stichhaltigkeit hin überprüft und aus der Gender-Perspektive kommentiert. 5 Griffige Zitate hierzu sind schwierig zu finden. In den meisten einschlägigen Publikationen wird die Forderung nach mehr Niedriglohnbeschäftigung mehr oder weniger verklausuliert erhoben. So ist die z.b. Rede von der Notwendigkeit einer stärkeren Lohnspreizung, der Zulassung wettbewerbsfähiger Löhne für gering qualifizierte Arbeit, der Wiederherstellung des Lohnabstandsgebots oder auch der Schließung der Dienstleistungslücke im Vergleich zu den USA. Vgl. aus der Vielzahl dieser Veröffentlichungen z.b. Kommission für Zukunftsfragen der Freistaaten Bayern und Sachsen 1997; Zukunftskommission der Friedrich-Ebert-Stiftung 1998; Sinn et al. 2006. Beispielhaft sei hier aus dem Jahresgutachten 2006/2007 des Sachverständigenrates zitiert: Dem Niedriglohnbereich kommt im Rahmen eines Maßnahmenpakets, das die Beschäftigungschancen der Geringqualifizierten erhöht und zu einem Abbau der Arbeitslosigkeit beiträgt, eine besondere Bedeutung zu (Sachverständigenrat 2006, S. 385). An anderer Stelle heißt es: Aber im Dienstleistungsbereich eröffnen sich viele Beschäftigungschancen, wie die Erfahrungen anderer Länder, wie beispielsweise die Vereinigten Staaten, zeigen, und wie ein Blick hierzulande in die Vergangenheit lehrt, in der zahlreiche Arbeitsplätze im niedrig entlohnten Dienstleistungsbereich wegen zu hoher Lohnkosten weggefallen sind (ebenda, S. 370).
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 9 Zugunsten von Niedriglohnjobs wird häufig darauf verwiesen, dass diese ein Sprungbrett in besser bezahlte Beschäftigung bieten können. Allerdings dämpfen die Ergebnisse einiger aktueller Studien zu diesem Thema den diesbezüglichen Optimismus: Die so genannte Aufwärtsmobilität aus niedrig bezahlten Jobs hat in Deutschland in den vergangenen Jahren deutlich abgenommen (vgl. Rhein et al. 2005). Dies bestätigt auch eine IAQ-Auswertung mit BA-Daten, in der wir der Frage nachgegangen sind, zu welchen Anteilen es Vollzeitbeschäftigten, die 1998 Löhne unterhalb der Niedriglohnschwelle erhielten, bis zum Jahr 2003 gelungen war, in höher bezahlte Beschäftigung (oberhalb der Niedriglohnschwelle) aufzusteigen. Im Durchschnitt hatten dies 34,4% also gut ein Drittel geschafft. Je nach Beschäftigtengruppe variierten die Anteile dieser Aufsteiger/innen jedoch erheblich: Am ehesten gelang es Jüngeren (unter 25 Jahren: 62,3%), hoch Qualifizierten (akademischer Abschluss: 53,6%) sowie Männern (50,4%), einen besser bezahlten Arbeitsplatz zu erreichen. Bei den Frauen hatte es hingegen nur gut jede Vierte geschafft, aus dem Niedriglohnsektor heraus zu kommen (27,1%) (Bosch/Kalina 2007, S. 45). Höchst umstritten ist die Bewertung von Niedriglohnjobs auch aus sozialpolitischer Perspektive: Während die einen argumentieren, dass das Einkommen aus Vollzeitarbeit ausreichen muss, um eine eigenständige Existenzsicherung zu gewährleisten und Armut trotz Vollzeitarbeit nicht hinnehmbar sei, verweisen andere darauf, dass Niedriglohnbeschäftigung nicht zwingend zu Armut führe. Z.T. wird sogar die Auffassung vertreten, dass es sich bei den Niedriglohnbeschäftigten überwiegend um Personen handele, die nur einen Zuverdienst realisieren (vgl. z.b. Brenke/Eichhorst 2007). In beiden Standpunkten schwingt mit, dass Niedriglöhne bei Frauen weniger problematisch sind. So steht auch unter den Befürworter/innen von Mindestlöhnen im Zentrum der politischen Aufmerksamkeit der Familienvater, der trotz Vollzeit (sowie ggf. Überstunden) so wenig verdient, dass er hiervon seine Familie nicht ernähren kann. Bei Frauen ist das Problem scheinbar weniger gravierend: Wenn so viele in Teilzeit oder Minijobs arbeiten, dann handelt es sich so mögen viele denken doch vermutlich überwiegend um Zuverdienerinnen, die trotz der niedrigen Löhne nicht von Armut betroffen sind, weil es auch noch einen im Zweifel besser verdienenden Ehemann oder Partner gibt. 6 Zutreffend ist an solchen Überlegungen lediglich, dass nicht alle Niedriglohnbeschäftigten von Armut betroffen sind, weil im Haushaltskontext mehrere Einkommen zusammen kommen können, so dass das Haushaltseinkommen insgesamt über der Armutsschwelle liegt. Tatsächlich sind ist vor allem Arbeitslosigkeit bzw. Nichterwerbstätigkeit die zentrale Ursache für Armut und nur z.t. 6 Auf der Homepage der Manndat e. V. - Geschlechterpolitische Initiative heißt es hierzu z.b., dass Frauen viel seltener als Männer darauf angewiesen sind, mit ihrem Einkommen ihre eigene Existenz sowie ihre Alterssicherung zu bestreiten, da die meisten von ihnen ganz oder teilweise vom Gehalt, vom Unterhalt oder der Rente ihres Mannes oder Ex-Mannes leben (Manndat 2007).
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 10 niedrige Erwerbseinkommen. Allerdings liegt der Anteil der Armen, die im Niedriglohnsektor arbeiten, in Deutschland mit 41% über dem EU-Durchschnitt von 37% (Marlier/Ponthieux 2000). Und auch die Unterstellung, dass Frauen mit Niedriglöhnen im Haushaltskontext abgesichert sind, erscheint fragwürdig: Nach einer Analyse von Becker (2006b), die sich allerdings nur auf Vollzeitbeschäftigte bezieht, liegt die Quote der Frauen mit Niedriglöhnen, die im Haushaltskontext unterhalb der Armutsschwelle liegen, mit 19% nur geringfügig niedriger ist als bei Männern mit Niedriglöhnen (22%). Eine rein haushaltsbezogene Betrachtung lässt zudem außer acht, dass sich Ansprüche auf Sozialleistungen wie Rente oder Arbeitslosengeld auf die Höhe des eigenen Erwerbseinkommens beziehen. Nicht zuletzt ist zu berücksichtigen, dass die Absicherung über einen Partner nicht dauerhaft stabil sein muss. Arbeitslosigkeit, Trennung oder Scheidung können dies rasch und nachhaltig ändern. Gegen die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohnes wird vielfach eingewandt, dass niedrige Löhne Ausdruck geringer Produktivität seien und staatlich gesetzt Lohnuntergrenzen zu Beschäftigungsverlusten führen würden. Insbesondere die Arbeitsmarktchancen von gering Qualifizierten würden damit gravierend verschlechtert. Wie in Abschnitt 2 bereits ausgeführt, sind von Niedriglöhnen in Deutschland jedoch keineswegs vorwiegend gering Qualifizierte betroffen. Vielmehr haben rund drei Viertel der Niedriglohnbeschäftigten in Deutschland eine abgeschlossene Berufsausbildung oder sogar einen akademischen Abschluss. Und auch die Beschäftigungswirkungen von Mindestlöhnen sind höchst umstritten. In Großbritannien wurden 1999 bei der Einführung des gesetzlichen Mindestlohnes erhebliche Arbeitsplatzverluste befürchtet, aber tatsächlich ist dort die Beschäftigung in den vergangenen Jahren trotz deutlicher Erhöhungen des Mindestlohnes stark gestiegen (Bosch/Weinkopf 2006b). In den USA fordern aktuell mehr als 650 Wirtschaftswissenschaftler/innen (darunter fünf Nobelpreisträger) eine deutliche Erhöhung des dortigen Mindestlohnes (Economic Policy Institute 2006). In der ökonomischen Zunft in Deutschland hat sich eine solche differenziertere Haltung noch nicht durchgesetzt. Die große Mehrheit der deutschen Wirtschaftsprofessor/innen vertritt die Auffassung, dass Mindestlöhne per se negative Beschäftigungswirkungen haben. So äußerte sich z.b. der Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW), Wolfgang Franz, in einer Pressemitteilung vom 12. April 2005: Über kaum einen anderen Sachverhalt besteht in der Volkswirtschaftslehre so viel Einigkeit wie über die schädlichen Wirkungen von Mindestlöhnen (zitiert nach Schulten 2005, S. 190). Ähnlich argumentierte die Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft (2006, S. 7) bezogen auf die Erfahrungen mit gesetzlichen Mindestlöhnen in anderen Ländern:
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 11 Berichte über positive Wirkungen auf den Arbeitsmarkt gibt es jedoch keine. 7 Tatsächlich sind die Beschäftigungseffekte von Mindestlöhnen aber theoretisch unbestimmt und vorliegende Studien kommen zu erheblich differenzierteren Ergebnissen (vgl. Bosch/Weinkopf 2006a). Beispielhaft angeführt sei hier eine Aussage des Council of Economic Advisers (das US-amerikanische Pendant zum Deutschen Sachverständigenrat) in seinem jährlichen Bericht an den Präsidenten im Jahre 1999: The weight of evidence suggests that modest increases in the minimum wage have had little or no effect on employment (zitiert nach Schulten 2005, S. 198). Und auch in einem aktuellen Gutachten von Bofinger et al. (2006) wird festgestellt: Da empirische Studien kein einheitliches Bild zeigen, kann man nicht davon ausgehen, dass Mindestlöhne generell beschäftigungsschädlich sind. Dies gilt zumindest so lange, wie ihre Höhe moderat gewählt wird. Aus unserer Sicht sprechen zwei weitere gewichtige Argumente für die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland: die Verhinderung von Lohndumping, das in Deutschland immer weiter um sich greift, und damit eng verbunden die zunehmende Subventionierung von niedrigen Einkommen im Rahmen der Grundsicherung. Die steigenden Niedriglohnanteile in Deutschland verweisen darauf, dass das Tarifvertragssystem, das lange Zeit auf Branchenebene Mindeststandards gesichert hat, keinen wirksamen Schutz mehr gegen Niedrig- und Niedrigstlöhne bietet. Die Tarifbindung ist in Ost- und Westdeutschland rückläufig, aber auch tarifliche Löhne sind z.t. sehr niedrig (vgl. Deutscher Bundestag 2004b). Weniger als 7,50 brutto pro Stunde also die aktuelle gewerkschaftliche Forderung für einen gesetzlichen Mindestlohn verdienten bundesweit nach unseren Berechnungen rund 4,6 Millionen Beschäftigte (2004) davon 65,7% Frauen. Dies entspricht 18,3% aller weiblichen Beschäftigten in Deutschland. Etwa 1,5 Millionen Beschäftigten erhielten sogar weniger als 5 (Kalina/Weinkopf 2006b). Bezogen auf den durchschnittlichen Stundenlohn in Deutschland entspricht dies einem Anteil von ca. 33%. Die betroffenen Beschäftigten verdienen damit sogar noch weniger, als in den USA zulässig ist, wo der im internationalen Vergleich ohnehin eher symbolische staatliche Mindestlohn etwa auf diesem Niveau liegt (und zudem in Kürze deutlich erhöht werden soll). In der EU haben 20 von 27 Mitgliedsländern einen ge- 7 Hier wird auch (fälschlicherweise) behauptet, der Mindestlohn in Großbritannien und Irland gelte gerade nicht für gering Qualifizierte (Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft 2006, S. 8). Tatsächlich kann in Großbritannien für betriebliche Einarbeitungsphasen von bis zu sechs Monaten, in denen Qualifizierung durchgeführt wird, ein etwas niedrigerer Mindestlohn (die so genannte development rate ) gezahlt werden (vgl. Bosch/Weinkopf 2006a, S. 36f.). Dies ist aber keineswegs eine generelle Ausnahmeregelung für gering Qualifizierte.
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 12 setzlichen Mindestlohn und die anderen Länder verfügen über Mechanismen, die für eine deutlich höhere Tarifbindung sorgen als in Deutschland. Europäische Nachbarländer wie Frankreich, die Niederlande, Großbritannien, Belgien, Luxemburg und Irland haben im Herbst 2007 Mindestlöhne von gut 8 bis über 9. Abbildung 2 zeigt, wie hoch das Niveau der gesetzlichen Mindestlöhne in verschiedenen Ländern gemessen am jeweiligen Durchschnittslohn liegt und wie sich Deutschland mit unterschiedlich hohen Mindestlöhnen positionieren würde. Abbildung 2: Mindestlohn in Relation zum Durchschnittslohn (in %) in anderen Ländern, 2002/2004 (und Vergleichswerte für Deutschland) 70 60 62 7,50 50 40 51 50 49,6 49 46,4 46,1 44,1 41 40,7 40,7 6 39,1 38,8 38,5 37,9 37,7 5 35,1 34,4 34,1 32,9 32,4 30 20 10 0 FR GR IE LU MT BE NL SI BG PT HU LV CZ LT UK ES PL RO SK US EE Quelle: Eurostat 2004 und Europäische Kommission 2005; IAQ-Berechnungen Selbst im Arbeitgeberlager, das traditionell mit Ausnahme der Bauwirtschaft staatliche Eingriffe in die Lohnfindung ablehnt, gibt es inzwischen Forderungen nach Mindeststandards, um das zunehmende Lohndumping zu unterbinden. Besonders aktiv sind hier die Verbände aus den Bereichen Gebäudereinigung und Zeitarbeit also zwei Branchen mit sehr unterschiedlichen Anteilen von Frauen unter den Beschäftigten. Die Gebäudereinigungsbranche ist kürzlich in das Arbeitnehmerentsendegesetz aufgenommen worden, was bedeutet, dass die Tarifverträge allgemein verbindlich sind und auch für ausländische Anbieter/innen gelten. Auch zwei der drei großen Arbeitgeberverbände in der Zeitarbeitsbranche fordern branchenweite Mindestlohnregelungen, um das zunehmende Lohndumping einzudämmen und sicher zu stellen, dass ausländische Anbieter, die künftig verstärkt auf den deutschen Markt drängen könnten, über eine Einbeziehung in das Arbeitnehmerentsendegesetz zur Einhaltung von Mindeststandards zu verpflichten (vgl. ausführlicher Weinkopf 2006b).
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 13 Ein weiteres Argument für einen gesetzlichen Mindestlohn bezieht sich auf die Finanzierungsgrundlagen des Sozialstaates: Unternehmen in Deutschland können sich bislang darauf verlassen, dass der Staat bei niedrigen Löhnen die Ausfallbürgschaft übernimmt z.b. durch ergänzende Ansprüche auf Arbeitslosengeld II, wenn der Bedarf im Haushaltskontext nicht über die eigenen Einkünfte gedeckt werden kann. Im Oktober 2006 handelte es sich nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit (2006) bereits bei 20,9% aller erwerbsfähigen Hilfebedürftigen um Erwerbstätige mit Anspruch auf ergänzende Grundsicherung (1,117 Millionen von 5,339 Millionen). Mehrheitlich sind diese so genannten Aufstocker/innen sozialversicherungspflichtig Beschäftigte (11,3% aller Hilfebedürftigen bzw. 601.533 Personen). 440.055 Personen (8,3% aller Grundsicherungsbeziehenden) gingen sogar einer Vollzeitbeschäftigung nach. Die Anteile von Frauen unter den erwerbstätigen Bezieher/innen von Leistungen der Grundsicherung lagen bei 48,4% unter den sozialversicherungspflichtig und 55,1% der geringfügig Beschäftigten. Nach einer Studie von Becker (2006a) dürften sogar noch deutlich mehr Erwerbstätige Anspruch auf staatliche Zuzahlungen haben, diesen bislang aber nicht geltend machen. Die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohnes würde die staatliche Subventionierung von Niedrigeinkommen zwar nicht in jedem Fall überflüssig machen, da neben niedrigen Stundenlöhnen auch kurze Arbeitszeiten und die Haushaltsgröße eine Rolle spielen, aber den finanziellen Aufwand für diese Art von Kombilöhnen zweifellos deutlich verringern und Lohnsenkungen zulasten des Staates unterbinden. Den Bezieher/innen von Leistungen der Grundsicherung, die einer geringfügigen Beschäftigung nachgehen, wird häufig unterstellt, sie würden die Kombination von Transferleistungen und eigenem Erwerbseinkommen optimieren d.h. genau so viel hinzuverdienen, wie anrechnungsfrei bleibt ( Tarnkappenjobs vgl. Grabowsky et al. 2006). Dabei wird jedoch nicht berücksichtigt, dass die Zunahme der Minijobs auch auf veränderte betriebliche Personalstrategien zurückgeht und nicht pauschal davon ausgegangen werden kann, dass sich die Beschäftigten aus freien Stücken hierfür entscheiden. In der Gebäudereinigung z.b. sind sozialversicherungspflichtige Teilzeit- und Vollzeitjobs inzwischen vor allem dem Anleitungspersonal vorbehalten (Hieming et al. 2005; Jaehrling/Weinkopf 2006). Insofern erscheint auch fraglich, ob sich dies durch eine Veränderung der Anrechnung von Erwerbseinkommen auf Leistungen der Grundsicherung zugunsten von Arbeitsverhältnissen mit höherem Verdienst, wie sie etwa Bofinger et al. (2006) vorgeschlagen haben, verändern ließe. Deutlich schlechter gestellt würden hierdurch Personen mit niedrigem Zuverdienst (vgl. IMK-WSI-Arbeitskreis Kombilohn 2007, S. 7), wovon Frauen überproportional betroffen wären. Zusammen genommen spricht aus unserer Sicht vieles dafür, dass in Deutschland verbindliche Mindeststandards für die Entlohnung notwendig sind. Unter den verschiedenen Varianten, die hierzu grundsätzlich zur Verfügung stehen,
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 14 wäre aus der Perspektive von Frauen die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohnes die beste Lösung, weil dadurch eine für alle Beschäftigungsbereiche verbindliche Lohnuntergrenze festgelegt würde. Tarifliche Mindestlöhne sind dazu keine Alternative, sondern allenfalls eine Flankierung, weil die erforderlichen Voraussetzungen für eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung und Einbeziehung in das Entsendegesetz nur in wenigen Branchen gegeben sind. Typische Niedriglohnbereiche mit hohen Frauenanteilen blieben bei tariflichen Lösungen oftmals außen vor. Unstrittig ist, dass ein gesetzlicher Mindestlohn alleine nicht automatisch zu einer eigenständigen Existenzsicherung von Frauen führen würde, denn selbst ein Lohn von 7,50 pro Stunde reicht hierfür oftmals nicht aus, zumal ja ein erheblicher Anteil der deutschen Frauen in Teilzeit oder Minijobs beschäftigt ist. Aber eine solche verbindliche Lohnuntergrenze wäre ein äußerst wichtiger Schritt in diese Richtung. 4 Zusammenfassung und Ausblick Die Lücke zwischen Frauen- und Männerlöhnen ist in Deutschland besonders groß und der Fortschritt ist diesbezüglich eine Schnecke: In den vergangenen 25 Jahren hat sich die Lücke in Westdeutschland kaum verkleinert. Umso erstaunlicher und problematischer erscheint, dass Maßnahmen oder zumindest eindeutige politische Willenserklärungen, die geschlechtsspezifische Lohndiskriminierung abzubauen, auf der politischen Agenda in Deutschland (fast) keine Rolle spielen. In unserem Land gibt es keine Antidiskriminierungskultur eigentlich Grundlage jeder egalitären und demokratischen Gesellschaft! (Jenter 2004, S. 5) Andere Länder sind da wesentlich aktiver. So gibt es z.b. in Großbritannien bereits seit 1975 die Equal Opportunity Commission, die neben ihrer politischen Lobbyarbeit auch als Anlaufstelle für von Diskriminierung Betroffener agiert (o. Verf. 2004, S. 7). In Frankreich, wo die geschlechtsspezifischen Lohnunterschiede im internationalen Vergleich bereits sehr gering sind, wurde kürzlich ein Gesetz verabschiedet, das darauf abzielt, die noch bestehenden Benachteiligungen bis 2010 abzubauen (Laret-Bedel 2006). In der hier im Mittelpunkt stehenden Debatte über Niedrig- und Mindestlöhne in Deutschland spielt die besondere Betroffenheit von Frauen bislang (fast) keine Rolle. Oder sie wird im Gegenteil sogar als Argument dafür angeführt, dass die Zunahme der Niedriglohnbeschäftigung aus sozialpolitischer Sicht unproblematisch ist (Stichwort: Zuverdienst ) und kein Bedarf an politischen Eingriffen besteht. Aus unserer Sicht sprechen jedoch gewichtige Argumente dafür, dem Vorbild anderer Länder zu folgen und auch in Deutschland einen gesetzlichen Mindestlohn einzuführen. Dies könnte dazu beitragen, die Löhne am unteren Rand des betrieblichen Lohnspektrums anzuheben, wovon Frauen überdurchschnittlich profitieren würden, weil sie von Niedriglöhnen besonders betroffen
Dr. Claudia Weinkopf: Niedrig- und Mindestlöhne 15 sind. Dies unterstreichen auch die Erfahrungen mit dem gesetzlichen Mindestlohn in Großbritannien, wo 66% der Mindestlohnbeziehenden weiblich sind. Nach aktuellen Berechnungen der Low Pay Commission (2007, S. 134) haben sich die Einführung und die deutlichen Steigerungen des Mindestlohnes in den vergangenen Jahren auch positiv auf die geschlechtsspezifischen Lohnunterschiede ausgewirkt: Verdienten vollzeitbeschäftigte Frauen in Großbritannien im Jahre 1997 im Mittel nur 83,9% von Männern, so lagen die mittleren Frauenlöhne 2006 bereits bei 89,2%. Es ist in Großbritannien also gelungen, die Gender Pay Gap innerhalb von nur neun Jahren von 16,1% auf 10,8% zu verringern. Um die in Deutschland besonders großen Lohnunterschiede von Männern und Frauen spürbar zu verringern, wäre zweifellos mehr notwendig als nur die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns. Denn geschlechtsspezifische Lohnunterschiede bestehen auf allen betrieblichen Ebenen und auch der hohe (und wachsende) Anteil von teilzeitbeschäftigten Frauen trägt kaum dazu bei, die Chancen auf eine Angleichung der Löhne von Männern und Frauen zu verbessern. Trotz steigender Frauenerwerbsquoten ist das auf Frauen entfallende Volumen der Erwerbsarbeit kaum gestiegen (Wanger 2005). Ein wichtiger Ansatzpunkt wäre darüber hinaus die Höherbewertung typisch weiblicher Tätigkeiten z.b. in personenbezogenen Dienstleistungen, die bislang häufig niedriger entlohnt werden als vergleichbare Tätigkeiten in männlich dominierten Beschäftigungsbereichen. Hier sind Arbeitgeber und Gewerkschaften besonders gefordert, Entlohnungssysteme zu schaffen, die frei von geschlechtsspezifischen Diskriminierungen sind (Bothfeld/Ziegler 2005, S. 12). Aber auch die Politik ist diesbezüglich gefragt, weil sie in einigen der besonders relevanten Bereiche (z.b. Pflege und Gesundheitswesen) die Finanzierung mitbestimmt und durch politische Entscheidungen in den vergangenen Jahren den Druck auf die Löhne erheblich verschärft hat. Auf der politischen Ebene kann der Abbau der Lohndiskriminierung von Frauen auch dadurch befördert werden, dass die Rahmenbedingungen für Frauenerwerbstätigkeit verbessert, die Vereinbarkeit von Beruf und Familie erleichtert, das Steuer- und Sozialversicherungssystem modernisiert und die Anreize zur Aufspaltung von Arbeitsverhältnissen (Minijobs) verringert werden. Diesbezüglich sind in jüngster Zeit einige Maßnahmen angekündigt oder sogar bereits beschlossen worden, die positiv zu bewerten sind. Andere wie etwa das von der CSU geforderte Betreuungsgeld ( Herdprämie ) wären demgegenüber eindeutig kontraproduktiv. Eine zentrale politische Herausforderung besteht nicht zuletzt darin, Strategien zu entwickeln, um die Aufstiegsmobilität aus prekären, häufig gering entlohnten Jobs in besser bezahlte Beschäftigung wirksamer zu flankieren und zu unterstützen.
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