KOMMUNALRECHT
PROF. DR. OTFRIED SEEWALD UNIVERSITÄT PASSAU Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, insbesondere Sozialrecht Innstraße 40 / Nikolakloster Zi. 428 * 94032 Passau Tel. 0851/509-2340 * Fax 0851/509-2342 email: otfried.seewald@uni-passau.de Vorwort Dieses Skript ist als unterrichtsbegleitendes Material konzipiert: Es soll die in der Vorlesung vermittelten Erläuterungen ergänzen und Informationen bieten, die im Selbststudium ohne weiteres aufgenommen werden können. Übersichten und Skizzen vermitteln Zusammenhänge, die verbal eher schwierig mitgeteilt werden können, deren Kenntnis aber für das Verständnis des s und bestimmter Problemfelder notwendig erscheint. Die Auszüge aus Entscheidungen der Gerichte sollen einerseits das Aufsuchen der Fundstellen ersparen, andererseits aber auch Mut machen zur Lektüre wichtiger Entscheidungen, die nicht selten einen guten und durchaus verständlichen Einblick in ein Rechtsgebiet geben; zugleich werden damit in Beispielen Formulierungshilfen gegeben, die nicht zuletzt auch bei der Lösung von (Klausur-)Aufgaben nützlich sein dürften. Nichts und niemand ist perfekt; nützliche Hinweise zur Verbesserung dieses Skripts sind erwünscht an otfried.seewald@uni-passau.de (oder mit der Post). Passau, Sommersemester 2006 Otfried Seewald II
Inhaltsübersicht A. RECHTLICHE GRUNDLAGEN DES KOMMUNALRECHTS... 1 B. DIE AUFGABEN DER GEMEINDEN... 15 C. DAS GEMEINDEGEBIET... 23 D. DIE GEMEINDEANGEHÖRIGEN... 27 E. HAFTUNGSFRAGEN... 56 F. DIE VERFASSUNG DER GEMEINDEN... 63 G. DIE VERWALTUNG DER GEMEINDEN... 99 H. HAUSHALTSWIRTSCHAFT; KREDITWESEN... 108 I. KOMMUNALES UNTERNEHMENSRECHT UND VERMÖGENSWIRTSCHAFT... 113 J. KONTROLLEN DER GEMEINDE... 120 K. KOMMUNALE ZUSAMMENARBEIT... 128 L. LANDKREISE... 132 M. BEZIRKE... 136 III
Gliederung A. RECHTLICHE GRUNDLAGEN DES KOMMUNALRECHTS... 1 I. Begriff... 1 II. Grundgesetz... 5 1. Grundlegende Regelungen... 5 2. Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie... 5 III. Bundesrecht... 12 IV. Landesrecht... 13 1. Bayerische Verfassung... 13 2. Weiteres Landesrecht... 13 B. DIE AUFGABEN DER GEMEINDEN... 15 I. Das System der gemeindlichen Aufgaben... 15 1. Überblick... 15 2. Die Wahrnehmung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises... 16 a) Die freien (freiwilligen) Selbstverwaltungsaufgaben... 16 b) Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben... 16 3. Die Wahrnehmung der Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises... 19 II. Verwaltungstätigkeit eines Gemeindeorgans als staatlich geliehenes Organ... 20 III. Staatlich-kommunale Gemeinschaftsaufgaben... 21 IV. Aufgabenbestand und Gemeindearten (Gemeindetypen)... 21 1. Gemeindearten nach der BayGO... 21 2. Gemeindetypen nach dem BayLPlG... 22 C. DAS GEMEINDEGEBIET... 23 I. Die Regelungen der Gemeindeordnung... 23 II. Rechtsprobleme bei Gebietsänderungen... 23 D. DIE GEMEINDEANGEHÖRIGEN... 27 I. Die kommunalrechtlich erfaßten Personengruppen... 27 II. Die Rechte der Gemeindeangehörigen... 28 1. Politische Rechte... 28 a) Überblick... 28 b) Insbes. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid... 28 2. Rechte (Ansprüche) auf Leistungen der Gemeinde... 30 a) Leistungen der Gemeinde... 30 b) Insbes. Recht auf Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtungen... 30 aa) Begriff der öffentlichen Einrichtung... 30 bb) Rechtsformen kommunaler öffentlicher Einrichtungen... 34 cc) Das Nutzungsrecht... 35 dd) Anspruch auf Fortführung bestehender oder Schaffung neuer Einrichtungen... 43 ee) Abwehr von Störungen öffentlicher Einrichtungen... 43 ff) Exkurs: Privatisierung von öffentlichen Aufgaben/Leistungen... 44 IV
III. Pflichten der Gemeindebewohner... 45 1. Verpflichtung zur Tragung der Gemeindelasten... 45 a) Dienst- und Sachleistungen... 45 b) Öffentliche Abgaben... 46 aa) Steuern... 46 bb) Gebühren... 47 cc) Beiträge... 48 dd) Sonderabgaben, Abgaben sui generis... 49 ee) Voraussetzungen für die Wirksamkeit der Abgabenerhebung... 49 c) Durchsetzung von Ansprüchen... 49 aa) Dienst- und Sachleistungen... 49 bb) Geldleistung... 49 d) Exkurs: Privatrechtliche Ansprüche... 50 2. Anschluß- und Benutzungszwang... 50 a) Begriff; gesetzliche Grundlagen; Grundproblematik... 50 b) Voraussetzungen... 50 aa) Gründe des öffentlichen Wohls... 50 bb) Ausnahmen vom Anschluß- und Benutzungszwang... 51 c) Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses... 52 d) Verfassungsrechtliche Probleme des Anschluß- und Benutzungszwangs... 53 3. Übernahme und Ausübung ehrenamtlicher Tätigkeiten... 55 E. HAFTUNGSFRAGEN... 56 I. Haftung der Gemeinde... 56 1. Überblick... 56 2. Haftung der Gemeinde nach deliktischem Verhalten ihrer Bediensteten... 58 3. Haftung der Gemeinde nach vertraglichen/ vertragsähnlichen Regelungen... 60 4. Passivlegitimation... 61 II. Haftung des Schädigers... 61 F. DIE VERFASSUNG DER GEMEINDEN... 63 I. Organe; Organisationsmodelle... 63 1. Verfassung der Gemeinde nach der BayGO... 63 2. Andere Organisationsmodelle... 64 II. Zuständigkeiten; Zusammenwirken... 64 1. Rechtlich geregelte Tätigkeiten/Maßnahmen der Gemeindeorgane... 64 2. Unterscheidung im Hinblick auf Fragen der Zuständigkeit... 65 3. Der Entscheidungsablauf in der Gemeinde... 66 4. Die Instrumente gemeindlichen Handelns und die Zuständigkeit der Organe... 67 III. Insb.: Der Gemeinderat... 67 1. Die Wahl zum Gemeinderat... 67 2. Rechtsstellung der Gemeinderats... 68 a) Gemeinderat als Kollegialorgan... 68 b) Zuständigkeiten des Gemeinderats... 68 c) Verfahren... 69 d) Ausschüsse des Gemeinderats... 71 aa) Überblick... 71 bb) Zusammensetzung... 72 V
cc) Einflußnahme des Gemeinderates auf Tätigkeit des Ausschusses... 74 dd) Ferienausschuß... 74 ee) Kontrolle des Gemeinderats/der Ausschüsse... 74 e) Fraktionen im Gemeinderat... 75 aa) Rechtsnatur des Zusammenschlusses von Ratsmitgliedern zu Fraktionen... 75 bb) Mindeststärke... 76 cc) Rechte der Fraktionen... 78 3. Rechtsstellung der Mitglieder des Gemeinderats... 79 a) Allgemeines; Status der Gemeinderatsmitglieder... 80 b) Einzelne Rechte... 80 4. Beschränkung/Grenzen der Rechte... 81 a) Ausschluß von der Mitwirkung bei Beratungen und Abstimmungen wegen persönlicher Beteiligung... 81 b) Amtsentzug... 83 c) Ende der Mitgliedschaft in weiteren Fällen... 83 5. Das Kommunale Vertretungsverbot - Art.50 BayGO... 84 a) Sinn und Zweck... 84 b) Verfassungsmäßigkeit... 85 c) Anwendungsbereich... 86 aa) personell... 86 bb) sachlich... 87 d) Rechtsfolgen... 87 6. Pflichten der Gemeinderatsmitglieder; Sanktionen wegen Pflichtverletzungen... 88 a) Spezielle kommunalrechtliche Pflichten... 88 b) Allgemeine Rechtspflichten... 90 7. Berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder... 90 IV. Der erste Bürgermeister... 92 1. Allgemeines... 92 2. Persönliche Rechtsstellung, Rechte und Pflichten... 93 3. Zuständigkeiten im einzelnen... 94 V. Organstreitigkeiten = Kommunalverfassungsstreitigkeiten... 95 1. Allgemeines... 95 2. Zulässigkeit... 96 a) Verwaltungsrechtsweg... 96 b) Statthafte Klageart... 96 c) Klagebefugnis... 97 d) Beteiligtenfähigkeit... 98 G. DIE VERWALTUNG DER GEMEINDEN... 99 I. Die Handlungsformen kommunaler Tätigkeiten... 99 II. 1. Einzelakte... 99 2. Erlaß von Rechtsnormen...100 a) Verordnung...100 b) Satzung...101 Organisation und Tätigwerden der Gemeindeverwaltung i.e.s...103 VI
H. HAUSHALTSWIRTSCHAFT; KREDITWESEN... 108 I. Einnahmen...108 II. Haushaltswirtschaft/Haushaltsrecht...109 1. Haushaltsgrundsätze...109 2. Haushaltsplan...110 3. Kassenwesen und Rechnungslegung...112 4. Finanzkontrollen...112 I. KOMMUNALES UNTERNEHMENSRECHT UND VERMÖGENS- WIRTSCHAFT... 113 I. Kommunale Unternehmen...113 1. Frühere Rechtslage...113 2. Heutige Rechtslage...113 II. Zulässigkeitsvoraussetzungen...115 III. Organisationsformen...116 1. Öffentlich-rechtliche Organisationsform...117 2. Privatrechtliche Organisationsformen...118 IV. Rechtsschutzprobleme...118 1. Klagen gegen wirtschaftliche Tätigkeit der Gemeinde; Konkurrentenklage...118 2. Wettbewerbsrechtliche Probleme...119 J. KONTROLLEN DER GEMEINDE... 120 I. Gerichtliche Kontrolle...120 II. Staatliche Aufsicht...120 1. Organisation der Aufsicht...120 a) Rechtsaufsicht...122 b) Fachaufsicht...122 2. Die Instrumente der Aufsicht...123 a) Rechtsaufsicht...123 b) Fachaufsicht...123 3. Zusammenwirken von Fach- und Rechtsaufsicht...124 4. Mitwirkungsrechte/Genehmigungsvorbehalte...124 5. Rechtsbehelfe der Gemeinden gegen Maßnahmen der Aufsicht...125 a) Rechtsaufsicht...125 b) Fachaufsicht...125 6. Rechtsbehelfe des Bürgers gegenüber der Aufsichtsbehörde...126 7. Exkurs: Rechtsbehelfe der Gemeinde gegen sonstige staatliche Maßnahmen...126 III. Interne Kontrollen...127 IV. Politische Kontrollen...127 VII
K. KOMMUNALE ZUSAMMENARBEIT... 128 I. Zusammenarbeit nach dem KommZG...128 1. Kommunale Arbeitsgemeinschaft...128 2. Zweckvereinbarung...128 3. Zweckverband...128 II. Die Verwaltungsgemeinschaft...130 III. Exkurs: Die kommunalen Spitzenverbände...131 L. LANDKREISE... 132 I. Der Landkreis als Selbstverwaltungskörperschaft...132 II. Die staatliche Verwaltung im Kreis...133 M. BEZIRKE... 136 I. Organisation und Aufgaben...136 II. Regierung und Bezirk...137 VIII