Wenngleich moderne Volkswirtschaften dem Grunde nach wettbewerblich organisiert sind, verbleibt ein nicht unbedeutender Anteil an Wirtschaftsaktivitäten, die einer staatlichen Regulierung unterliegen. Konkret bezieht sich die Regulierung auf Güter oder Dienstleistungen, die durch marktbeherrschende Anbieter erbracht werden. Ein Monopol entsteht in natürlicher Weise vielfach dadurch, dass ein Wirtschaftsgut nur einmal vorhanden ist (z.b. ein Schienen- oder Energienetz) und im Eigentum eines Marktakteurs steht, zugleich aber durch eine Mehrzahl von Akteuren genutzt oder die Leistung daraus in angemessener Qualität bzw. zu einem angemessenen Preis zur Verfügung gestellt werden soll. 1
Infolgedessen sind die Regelungen des Betriebs, des Zugangs, der Qualität und der Entgelte typische Aufgaben der Regulierungsbehörden, in Deutschland der Bundesnetzagentur, die die Regulierung der Energieversorgung, der Telekommunikation, der Postdienstleistungen sowie der Eisenbahnen übernommen hat. Regulierte Wirtschaftsaktivitäten werfen spezifische Fragen im Rahmen der Rechnungslegung auf, bspw. im Zusammenhang mit der Kontrolle des Eigentümers oder der objektivierten und diskriminierungsfreien Zurverfügungstellung von Informationen über das regulierte Wirtschaftsgut, vor allem aber hinsichtlich der Entgeltregulierung. Dabei ist die Frage der Bilanzierung von Entgelttarifmodellen für die betroffenen Unternehmen in hohem Maße relevant. In der Regel handelt es sich um hohe Millionenbeträge, die früher oder später bilanziell zu verarbeiten sind. Kernfrage ist: Können Kosten, die vor Beginn der Tarifperiode angefallen sind, und im künftigen Entgelt vergütet werden, insbesondere also z.b. Investitionen in das Netz, als Vermögensgegenstand aktiviert werden? Oder erfolgt die Erlöserfassung erst dann, wenn die Entgelte fließen? Und umgekehrt: Wie ist bilanziell zu verfahren, wenn das Unternehmen mehr an Entgelten vereinbart hat, als ihm aufgrund der Regulierung zustehen? 2
Vorliegender Beitrag beleuchtet die Hintergründe und Problembereiche der Bilanzierung von regulatorischen Vermögenswerten und Schulden am Beispiel der Netzentgeltregulierung in der Energiewirtschaft. Dazu gehe ich zunächst auf die Ausgestaltung der Netzentgeltregulierung ein, soweit sie rechnungslegungsrelevante Implikationen besitzt. Darauf aufbauend werden sodann die Regelungen für die Behandlung regulierter Wirtschaftsgüter in anderen Rechnungslegungs- Systemen vorgestellt. Auf der Grundlage einer kritischen Würdigung möglicher Ansatzpunkte für eine Bilanzierung nach den IFRS erfolgt sodann abschließend eine Würdigung der Neuregelung des IFRS 14. 3
Grundkurs Energie 11 2011 Energienetze in der Strom- und Gaswirtschaft stellen ein natürliches Monopol dar. Gegenstand der Regulierung ist es hier, den diskriminierungsfreien Zugang zu den Energienetzen sicherzustellen und die Entgelte für die Netznutzung festzulegen. Die Regulierung der Energiewirtschaft hat in Deutschland verschiedene Phasen durchlaufen 4
und betrifft eine Vielzahl von Unternehmen der Strom- und Gaswirtschaft. In Märkten, die ihrer Natur nach nicht wettbewerblich strukturiert sind, ist es Aufgabe des Regulators, die Unternehmen zu effizientem Handeln anzuhalten und Effizienzgewinne an ihre Kunden weiterzugeben; gleichzeitig soll die staatliche Preisregulierung einen für die Unternehmen kalkulierbaren Rahmen setzen, in dem sie eine angemessene Rendite erwirtschaften können. 5
Preisregulierende Maßnahmen eines Regulators beeinflussen den Cashflow des betroffenen Unternehmens ganz erheblich. Zwei Kernfragen sind dabei zu unterscheiden, die auch für die Rechnungslegung bedeutsam sind: Die erste Kernfrage ist: Welchen Einfluss hat die Kostensituation des Unternehmens auf die Preisbildung? Fraglich ist, ob aus der Sicht eines Unternehmens solchen Faktoren, die Einfluss auf die künftige Preisbildung haben (etwa vor Beginn der Preissetzungsperiode getätigte Investitionen) der Charakter von aktivierungspflichtigen Vermögenswerten zukommen kann. Bis 2009 galt in in Deutschland die sog. Kostenregulierung, die im Kern auf die (einfache) Erstattung (definierter) angefallener Kosten und Investitionen zzgl. einer Marge hinausläuft, ohne Effizienzanreize zu setzen. Diese Form der Entgeltregulierung gilt auch heute noch in einigen Ländern, z.b. in den USA und in Kanada. In Deutschland unterliegen Netzbetreiber seit 2009 der Anreizregulierung, und damit der Vorgabe einer unternehmensindividuellen Erlösobergrenze, die sich nicht nur an den Kosten des Netzbetreibers, sondern auch an externen Benchmarks orientiert. Dadurch sollen Ineffizienzen über einen angemessenen Zeitraum abgebaut werden, als würde das Unternehmen im Wettbewerb stehen. 6
2. Praxistag Regulierung November 2006 Die zweite Kernfrage beschäftigt sich mit ex-post-änderungen in den Annahmen bei der Entgelt/Tariffestsetzung über die Dauer der Regulierungsperiode? Da die Preissetzung ex ante erfolgt und dann für eine bestimmte Zeit in der Zukunft gilt, bedarf es eines Mechanismus, um Änderungen von preisdeterminierenden Parametern (im Wesentlichen ist das die Kosten- und die Mengenkomponente) in den Entgelten zu berücksichtigen. Hier kommt in Deutschland das sog. Regulierungskonto ins Spiel, auf dem Prognoseabweichungen zwischen den zulässigen Erlösen und den aufgrund der tatsächlichen Mengenentwicklung erzielbaren Erlösen erfasst werden. Es nimmt weiterhin Differenzen zwischen bestimmten tatsächlich entstandenen Kosten und den in der Erlösobergrenze berücksichtigten Kosten auf sowie andere Plan-Ist Abweichungen. Die Differenzen werden verzinst. Übersteigen die tatsächlich erzielten Erlöse die zulässigen Erlöse (Erlösobergrenze) des letzten abgeschlossenen Kalenderjahres um mehr als 5 %, so ist der Netzbetreiber zu einer Anpassung der Netzentgelte verpflichtet; im umgekehrten Fall ist er zu einer Anpassung berechtigt. REGULIERUNGSDATENPOOL 7
2. Praxistag Regulierung November 2006 Fraglich ist es, ob sich ein Netzbetreiber vorbehalten kann, den Netzbetrieb einzustellen und wie in diesem Falle offene Mehr- bzw. Mindererlöse behandelt werden, die noch mit künftigen Entgelten zu verrechnen wären. Netzbetreiber sind als Energieversorgungsunternehmen zu einer möglichst sicheren, preisgünstigen, verbraucherfreundlichen, effizienten und umweltverträglichen Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas verpflichtet. Als Betreiber von Energieversorgungsnetzen sind sie ferner verpflichtet, ein sicheres, zuverlässiges und leistungsfähiges Energieversorgungsnetz zu unterhalten. Aus diesen Vorschriften ergibt sich, dass die Einstellung des Geschäftsbetriebs durch einen Netzbetreiber nicht ohne Weiteres möglich ist. Denkbar, wenn auch aufgrund der Regu-lierung eher unwahrscheinlich, ist die Insolvenz des Netzbetreibers. Hier gelten die allgemeinen Regularien des Insolvenzrechts. Etwaige Ansprüche oder Verpflichtungen aufgrund von Mehrbzw. Mindererlösen würden in einem solchen Szenario verfallen bzw. nicht weiter geltend gemacht werden können! REGULIERUNGSDATENPOOL 8
Im folgenden möchte ich den Blick darauf richten, wie verschiedene Standardsetter mit regulatorischen Wirtschaftsgütern umgehen. Dabei beleuchte ich auch die bisherigen Regelungen in den IFRS. 9
2. Praxistag Regulierung November 2006 Wie sind die für Zwecke künftiger Tarifanpassungen auf dem Regulierungskonto jeweils vorzutragenden Mehr-/Mindererlöse, die de facto Korrekturen der für das jeweilige Leistungsjahr abgerechneten Preise darstellen, nach dem HGB bilanzrechtlich zu würdigen? Für Mindermengen bzw. -erlöse und den daraus erwachsenden Ausgleichsanspruch wird eine Aktivierung mit Verweis auf das Realisationsprinzips nach h.m. seit jeher verneint. Für über die vereinbarte Erlösobergrenze hinausgehende Mehrmengen bzw. -erlöse ist nach dem HGB demgegenüber eine entsprechende Verbindlichkeitsrückstellung (i.s.d. 249 Abs. 1 Satz 1 HGB) zu passivieren. Steuerlich war der bilanzielle Charakter der aus Mehrerlösen resultierenden Passivüberhänge lange Zeit umstritten. In einem Urteil aus 2013 hat der BFH allerdings Rückstellungen für künftige Entgeltanpassungen anerkannt, die ein für die Wasserversorgung und Abfallbeseitigung zuständiger Zweckverband wegen Kostenüberdeckungen in den Jahren 2003-2006 gebildet hatte. Hier sei zweifelsfrei von einer im Grundsatz passivierungspflichtigen öffentlich-rechtlichen Ausgleichsverpflichtung auszugehen, die hinreichend konkretisiert und sanktionsbewehrt sei. REGULIERUNGSDATENPOOL 10
2. Praxistag Regulierung November 2006 In den USA existieren bereits sein Anfang der 80-iger Jahre spezifische Bilanzierungsvorschriften für in einem regulatorischen Umfeld operierende Unternehmen. Den Ausgangspunkt der diesbezüglichen Überlegungen bildet dabei der durch preisregulierende Eingriffe typischerweise induzierte Ursache - Wirkungs-Zusammenhang zwischen Kosten und Erlösen Von dem Leitbild einer Beantragung bzw. Genehmigung von Kostenerstattung(en) über die Tarifregulierung bei einer Regulierungsbehörde getragen, steht der Ansatz regulatorischer Posten nach ASC 980 unter dem Vorbehalt, dass eine autorisierte Institution die Preise für die vom bilanzierenden Unternehmen veräußerten Güter bzw. erbrachten Dienstleitungen festsetzt oder zu genehmigen hat, diese Preise für sämtliche Kunden bindend sind und darüber hinaus gewährleistet ist, dass die unternehmensrelevanten Kosten bei realistischer Markteinschätzung auch tatsächlich zurückgewonnen werden (können). Die US-GAAP nehmen hier eine eher pragmatische Einschätzung vor. Diese bilanzielle Handhabung hat erhebliche wirtschaftliche Bedeutung in Nordamerika. Dort herrscht (einfache) Kostenregulierung vor, d.h. die Unternehmen beantragen die Erstattung getragener Investitionen in die Infrastruktur beim Regulator. Das führt zu hohen Ausgleichsansprüchen in der Bilanz, die nach ASC 980 aktiviert werden dürfen. Wäre dies nicht der Fall, hätte dies erhebliche Auswirkungen auf das Eigenkapital der Unternehmen. REGULIERUNGSDATENPOOL 11
Einen Standard zu regulatorischen Abgrenzungsposten kennen die IFRS nicht. Liegt in Ermangelung eines spezifischen (IFRS-)Standards zur Bilanzierung regulatorischer Posten eine sog. Regelungslücke vor, sind die Auslegungsregelungen nach IAS 8.10ff heranzuziehen. Hier sind zunächst Fallanalogien nach IAS 8.11 (a) zu betrachten. Einschlägig sind IFRS 15 und IAS 37. Im Falle einzelner Kunden führt eine Zuviel-Abrechnung für erbrachte Leistungen nach IFRS 15 bilanziell zu einer Schuld, eine Minderabrechnung zu einer Forderung. Die Anwendung dieser Analogie auf regulatorische Mehr-/Mindererlöse steht vor der Frage, ob die Kundenbasis als Ganzes eine vergleichbare Zurechnungseinheit darstellt. Dies wird nur unter sehr engen Voraussetzungen angenommen und stößt selbst dann auf das Grundproblem, das dass der Anspruch auf ein (Mehr)Entgelt bzw. die Verpflichtung zu einer künftigen Entgeltminderung in der Regel erst mit der späteren Leistungserbringung und damit in der Zukunft entsteht. Der Weg über IAS 37 ist ebenfalls steinig. Das Problem besteht darin, das Verpflichtungen, die aus einem vergangenen Ereignis ( zu hohe Entgelte ) resultieren, nur dann als Rückstellungen berücksichtigt werden können, wenn sie unabhängig sind von den künftigen Handlungen des Unternehmens. Würde das das Unternehmen zum Stichtag seine operative Tätigkeit einstellen, entfiele die Verpflichtung zum Ausgleich der in Vorperioden erzielten Mehrerlöse. Dass das für Netzbetreiber gesetzlich nicht vorgesehen ist, hat bislang nicht überzeugt. Ähnlich im Falle zu niedriger Entgelte : Das Recht zur Erhöhung von Preisen in künftigen Perioden könnte einen Entschädigungsanspruch ("reimbursement asset ) i.s.d. IAS 37.53 darstellen, wenn ein reguliertes Unternehmen unerwartete Kosten trägt, die zwar keinen Eingang in den geltenden Tarif gefunden haben, aber bei der Tariffestlegung für künftige Perioden berücksichtigt werden können. Dies setzt voraus, das deren Erstattung virtually certain ist, was in der Regel bisher verneint wird. 12
Auch Systemanalogien im Sinne des IAS 8.11 (b) kommen nicht zum Zuge. Die gegenüber den festgesetzten Tarifen erzielten Mehr- oder Mindererlöse werden nach IFRS nicht der vergangenen bzw. laufenden Periode zugerechnet, in der sie angefallen sind, sondern sie werden zukünftigen Umsätzen zugeordnet, weil sie erst in der Zukunft anfallen. Auch hier kommt wieder das Argument zum Zuge, dass sie nicht unabhängig sind von den künftigen Handlungen des Unternehmens. Demnach liegen die Ansatzkriterien eines Vermögenswertes bzw. einer Schuld i.s.d. Rahmenkonzeptes nicht vor. Schließlich bedient sich das IASB auch nicht der dritten Stufe der Auslegung (IAS 8.12) und versagt sich den Rückgriff auf andere Standardsetter, insbesondere auf die US-GAAP. 13
Die IFRS folgen ihrer Grundkonzeption nach dem Leitbild vollständigen Wettbewerbs (i.s. aktiver Märkte). Das IASB widmet sich der Thematik regulierter Märkte mit dem Rate-Eegulated- Activities-Project, begibt sich dabei aber auf ein Terrain, das mehr oder weniger als absolutes Neuland bezeichnet werden darf, zumal staatliche Eingriffe ebenso wie industriespezifische Regelungen zumindest bislang nur in sehr überschaubarem Maße Einzug in die IFRS gehalten haben. 14
Mit dem Aufkommen der Regulierung vor allem im Strombereich in den 90er Jahren (in Deutschland ab 2005) nahmen die Anfragen zur Bilanzierung und auch das Risiko uneinheitlicher Vorgehensweise zu. Mit ED/2009/08 schlug das IASB in 2009 erstmalig Leitlinien vor, wie regulatorische Eingriffe in die Marktmechanik beim bilanzierenden Unternehmens konkret abgebildet werden sollten. Allerdings erfasste der Entwurf nur die sog. Kostenregulierung und nicht solche Mechanismen, bei denen der Regulierer den Preis in Abhängigkeit von Zielkosten (anreizorientiert) festlegt. Im Verlauf der Diskussion des ED mit einer Vielzahl von Stellungnahmen sah das IASB grundlegende Zweifel an der intendierten Gesamtkonzeption und beschloss, das Projekt auf unbestimmte Zeit auszusetzen. Er nahm es dann aber Ende 2012 wieder auf seine Agenda. Erklärtes Ziele des Rate Regulated Activities Project ist zu eruieren, (1) durch welche Eigenschaften/Merkmalsausprägungen sich Preisregulierungsmechanismen typischerweise auszeichnen; (2) ob und inwieweit daraus ggf. resultierende Effekte als wirtschaftliche Vor- bzw. Nachteile bilanziell erfasst werden soll(t)en; (3) welche Informationen infolge regulatorischen Handelns den jeweils größten Nutzen für die Adressaten bieten. Zwar lässt das ursprünglich für Q3/2013 angekündigte Diskussionspapier zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch immer auf sich warten; dennoch sah es das IASB zur Überbrückung der Zwischenzeit als geboten an, Leitlinien in Form einer Interimslösung zu erarbeiten. Hieraus entstand ED/2013/5, der sodann in den IFRS 14 mündete, der am 30.01.2014 final verabschiedet wurde. Gleichzeitig hat das IASB dazu aufgerufen, ihm Beschreibungen von (sektorspezifischen) Preisregulierungsystemen zukommen zu lassen. Dieser Request for Information hat bislang noch nicht zu abschließenden Ergebnissen in der Rechtsfortbildung geführt, die Diskussionen im Accounting Standards Adviory Forum (ASAF) dauern bis heute an. 15
Die Regelung des IFRS 14 ist auf Erstanwender beschränkt und gilt erstmals für Berichtsperioden, die am oder nach dem 01.01.2016 beginnen. Eine frühere, freiwillige Anwendung ist zulässig. Die EU hat IFRS 14 bislang nicht endorsed. Für bereits nach IFRS bilanzierende Unternehmen, die ebenfalls aufgrund hoheitlicher Eingriffe keine oder nur eingeschränkte Autonomie über ihre Preisgestaltung besitzen, verbleibt nur der schwierige Weg über die Regelungslückenschließung i.s.d. IAS 8.10 ff. Entscheidet sich ein Unternehmen zur Anwendung der Regelungen des IFRS 14, kann es im Übergangszeitpunkt diejenigen (Abgrenzungs-)Posten, die unter Geltung der bisherigen nationalen Vorschriften im Zusammenhang mit preisregulierten Tätigkeiten angesetzt wurden, beibehalten und weiterhin in Übereinstimmung mit dem durch die IFRS substituierten Rechnungslegungsregime bilanzieren. Dies gilt ausdrücklich auch für solche Ertrags- bzw. Aufwandspositionen, die sich i.s. der IFRS Standards nicht als Vermögenswert bzw. Schuld qualifizieren lassen, infolge des regulatorischen Handelns aber gleichwohl eine Art Recht zur Erhöhung bzw. eine Verpflichtung zur Senkung von Preisen in künftigen Perioden verkörpern. Das mit IFRS 14 seitens des IASB gemachte Zugeständnis wird flankiert durch umfangreiche Ausweis- und Angabepflichten. 16
2. Praxistag Regulierung November 2006 Im Ergebnis wird mit der Außerkraftsetzung allgemeingültiger Regelungen der IFRS, durch IFRS 14 die Forderung nach einem konsistenten und in sich geschlossenen Normengefüge ad absurdum geführt. Das IASB ist sich dessen zwar bewusst, nimmt dies aber im Interesse einer Ausräumung noch bestehender Übernahmehürden billigend in Kauf. Angesichts der unternommenen Forschungsanstrengungen stellt sich die Frage, ob überhaupt von einer Regelungslücke i.s.d. IAS 8.10 ff. gesprochen werden kann. Bei den hier diskutierten Mehr- und Mindererlösen gegenüber einem genehmigten Tarif handelt es sich nach dem Verständnis der IFRS um mögliche Vermögenswerte bzw. Verpflichtungen, die zwar aus vergangenen Ereignissen resultieren, deren Existenz es jedoch durch das Eintreten oder Nichteintreten eines oder mehrerer unsicherer künftiger Ereignisse erst noch zu bestätigen gilt. Im Gegensatz klassischen Definition von Vermögenswerten und Schulden stehen diese Ereignisse gerade nicht vollständig unter der Kontrolle des in einem regulatorischen Umfeld operierenden Unternehmens. Deshalb kann man auch die Auffassung vertreten, derartige Ausgleichsansprüche und - verpflichtungen als nicht ansatzfähige Eventualforderungen (IAS 37.31 ff.) bzw. Eventualverbindlichkeiten (IAS 37.27 ff.) zu qualifizieren. Die Diskussion wird andauern, trotz der Neuregelung der Erlösrealisierung durch IFRS 15. Offenbar tut sich das IASB schwer mit Erlösmodellen, die sich außerhalb des Leitbilds des Marktwettbewerbs bewegen. Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit. REGULIERUNGSDATENPOOL 17
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