Landtag von Baden-Württemberg. Antrag. Stellungnahme. Drucksache 15 / Wahlperiode. der Abg. Matthias Pröfrock u. a. CDU.

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1 Landtag von Baden-Württemberg 15. Wahlperiode Drucksache 15 / Antrag der Abg. Matthias Pröfrock u. a. CDU und Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur Berechnung des Flächenbedarfs der Kommunen Antrag Der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen zu berichten, 1. welchen Inhalt die eingegangenen Stellungnahmen von April/Mai 2013 der kommunalen Landesverbände und Regionalverbände zur beabsichtigten Fortschreibung der Hinweise zur Plausibilitätsprüfung der Bauflächenbedarfsnachweise im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach 6 und 10 Baugesetzbuch (BauGB) haben; 2. aus welchen Erwägungen heraus keine förmliche Verbandsanhörung vor der Fortschreibung der Hinweise erfolgt ist und ob darin nicht ein Widerspruch zu der im Koalitionsvertrag verankerten Aussage Wir werden den kommunalen Interessen ( ) einen hohen Stellenwert einräumen sowie dem Prinzip des Gehörtwerdens liegt; 3. mit welcher (juristischen) Begründung sie dem Vorwurf des Eingriffs in die nach Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz und Artikel 71 Absatz 1 Landesverfassung garantierte kommunale Selbstverwaltungshoheit entgegentritt; 4. in welcher Form und nach welchen Kriterien örtliche und regional bedingte Besonderheiten, die ggf. zu besonderem Bedarf ( ) führen können konkret, auch verfahrensrechtlich berücksichtigt werden; 5. inwiefern nach wie vor die Möglichkeit für die Genehmigungsbehörden besteht, im Rahmen der Bedarfsprüfung von den Prognosen des Statistischen Landesamts abweichende, aber nachvollziehbar dargelegte Bevölkerungsprognosen der einzelnen Gemeinden heranzuziehen und zu berücksichtigen; Eingegangen: / Ausgegeben: Drucksachen und Plenarprotokolle sind im Internet abrufbar unter: Der Landtag druckt auf Recyclingpapier, ausgezeichnet mit dem Umweltzeichen Der Blaue Engel. 1

2 6. ob beabsichtigt ist, die Hinweise zur Plausibilitätsprüfung im Jahr 2014 auf Grundlage der dann voraussichtlich vorliegenden aktuellen Zahlen zur regionalisierten Bevölkerungsvorausrechnung des Statistischen Landesamts zu überarbeiten, um damit aktuelle Zahlen als Grundlage für die Bedarfsprüfung heranziehen zu können; 7. inwiefern durch die Verwendung aktueller Zahlen auch eine Überarbeitung der bisherigen Berechnungsformel geplant ist und wenn nein, warum nicht; 8. aufgrund welcher Kriterien und Berechnungsgrundlagen die Regionalverbände des Landes die Werte für den Einwohnerzuwachs ermitteln; 9. welche wissenschaftlichen Erkenntnisse den einzelnen Berechnungsfaktoren (Einwohnerzuwachs, Belegungsdichte etc.) zugrunde liegen; 10. warum auch potenzielle Bauflächen, die für den Wohnungsbau aber tatsächlich nicht zur Verfügung stehen, bei der Bedarfsberechnung als Abzugsposten der Kommune entgegengehalten werden können sowie inwiefern beabsichtigt ist, das unter der Vorgängerregierung ausgerufene Ziel der Netto-Null durch weitere Absenkungen des fiktiven Wachstumsfaktors in den nächsten 15 Jahren zu erreichen Pröfrock, Razavi, Groh, Köberle, Kunzmann, Mack, Dr. Rapp, Schreiner, Schwehr, Rau CDU Begründung Das am 23. Mai 2013 vom Ministerium für Verkehr und Infrastruktur (MVI) erlassene Hinweispapier wirft bei genauer Betrachtung viele Fragen auf, die in einem ersten Antrag Plausibilitätsprüfung der Bauflächenbedarfsnachweise im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach 6 und 10 Absatz 2 Baugesetzbuch (BauGB), Drucksache 15/3909, nur ungenügend und unbefriedigend beantwortet wurden. Dieser Antrag verfolgt das Ziel, diese offen gebliebenen Fragen zu klären und bestehende Unsicherheiten zu beseitigen. Insbesondere von Interesse ist dabei, wie im Rahmen der Bedarfsflächenberechnung angemessen auf unterschiedliche regionale Gegebenheiten reagiert werden kann und wie regionale Besonderheiten auch in Zukunft abgebildet werden. Im Sinne unserer Kommunen und Regionen und auch im Sinne einer wirtschaftlichen Weiterentwicklung in den einzelnen Gemeinden muss Rechts- und Planungssicherheit bei der Aufstellung von Flächennutzungsplänen und Bebauungsplänen bestehen diese Anforderung erfüllt das vom MVI vorgelegte Hinweispapier nicht, im Gegenteil, es steht der Vorwurf eines nicht gerechtfertigten Eingriffs in die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltungshoheit zu befürchten. 2

3 Stellungnahme Mit Schreiben vom 10. Januar 2014 Nr /51 nimmt das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur zu dem Antrag wie folgt Stellung: Der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen zu berichten, 1. welchen Inhalt die eingegangenen Stellungnahmen von April/Mai 2013 der kommunalen Landesverbände und Regionalverbände zur beabsichtigten Fortschreibung der Hinweise zur Plausibilitätsprüfung der Bauflächenbedarfsnachweise im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach 6 und 10 Baugesetzbuch (BauGB) haben; Zu 1.: Es sind keinerlei Stellungnahmen oder andere Reaktionen zum Entwurf der Fortschreibung 2013 der Hinweise eingegangen, der den kommunalen Landesverbänden und den Regionalverbänden mit Schreiben vom 25. April 2013 und der Ankündigung der beabsichtigten Anwendung in der geänderten Form zugesandt worden war. Damit verbunden war das Angebot, dass das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur für Rückfragen zur Verfügung steht. Nachdem im April und Mai 2013 keinerlei Stellungnahmen oder anderen Reaktionen eingegangen waren, wurde die endgültige Fassung der fortgeschriebenen Hinweise den Regierungspräsidien mit Schreiben vom 23. Mai 2013 übermittelt. 2. aus welchen Erwägungen heraus keine förmliche Verbandsanhörung vor der Fortschreibung der Hinweise erfolgt ist und ob darin nicht ein Widerspruch zu der im Koalitionsvertrag verankerten Aussage Wir werden den kommunalen Interessen ( ) einen hohen Stellenwert einräumen sowie dem Prinzip des Gehörtwerdens liegt; Zu 2.: Die Hinweise für die Plausibilitätsprüfung der Bauflächenbedarfsnachweise im Genehmigungsverfahren für Flächennutzungspläne (FNP) und für bestimmte, nicht aus den FNP entwickelte Bebauungspläne sind an die staatlichen Genehmigungsbehörden (Regierungspräsidien und Landratsämter) gerichtet und bilden für diese einen landeseinheitlichen Prüfmaßstab, der auf den Vorgaben des Baugesetzbuchs beruht. Sie sind eine verwaltungsinterne Maßgabe. Ein förmliches Anhörungsverfahren ist bei verwaltungsinternen Maßgaben, wie den Hinweisen an die Genehmigungsbehörden, weder üblich noch vorgesehen. Insofern war ein solches hier ebenso wenig angezeigt wie bei der Einführung der Hinweise im Jahr 2009: das Verfahren war identisch mit dem bei Einführung der Hinweise 2009 durch die damalige Landesregierung. Gleichwohl hat das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur den kommunalen Landesverbänden und den Regionalverbänden den Entwurf vorab zur Kenntnis gegeben und im Anschreiben ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur gerne für Rückfragen zur Verfügung steht (s. zu Ziffer 1). Insofern hatten die kommunalen Landesverbände wie auch die Regionalverbände ausreichend Gelegenheit, etwaige Verständnisfragen, Vorbehalte und Anregungen noch vor dem 23. Mai 2013 einzubringen. Ein Widerspruch zu den im Koalitionsvertrag verankerten Aussagen besteht nicht. 3

4 3. mit welcher (juristischen) Begründung sie dem Vorwurf des Eingriffs in die nach Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz und Artikel 71 Absatz 1 Landesverfassung garantierte kommunale Selbstverwaltungshoheit entgegentritt; Zu 3.: Artikel 28 Abs. 2 des Grundgesetzes und Artikel 71 Abs. 1 Landesverfassung Baden-Württemberg garantieren die kommunale Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze. Mit dem Prüfmaßstab der Hinweise werden seit 2009 insbesondere die bundesrechtlichen Vorgaben in den 1 Abs. 5 und 1 a Abs. 2 des BauGB in einem landesweit einheitlichen Prüfmaßstab für die Genehmigungsbehörden konkretisiert, da die Flächennutzungspläne und die nicht aus Flächennutzungsplänen entwickelten Bebauungspläne nach bundesgesetzlicher Vorgabe an eine staatliche Genehmigung gebunden sind. Diese Hinweise an die Genehmigungsbehörden bilden jedoch keine Planungsvorgabe für die Gemeinden und greifen nicht in die kommunale Planungshoheit ein, die stets im Rahmen der Gesetze auszuüben ist. Die Vorgaben des Baugesetzbuchs zum Vorrang der Innenentwicklung, zur Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme und zur besonderen Begründungspflicht bei der Neuinanspruchnahme von landwirtschaftlichen oder als Wald genutzten Flächen sind von den Gemeinden in jedem Planungsfall zu beachten. 4. in welcher Form und nach welchen Kriterien örtliche und regional bedingte Besonderheiten, die ggf. zu besonderem Bedarf ( ) führen können konkret, auch verfahrensrechtlich berücksichtigt werden; Zu 4.: Zu den wesentlichen Maßgaben der Hinweise gehört, dass örtliche und regional bedingte Besonderheiten, die gegebenenfalls zu besonderem Bedarf oder auch minderem Bedarf führen können, bei der Gesamtbetrachtung zu berücksichtigen sind. Diese Maßgabe ist für die Genehmigungsbehörden seit jeher der zentrale Schlüssel, um beispielsweise regionale Besonderheiten, die raumordnerische Einordnung oder spezifische Anforderungen und Problemstellungen für kommunale Planungsträger im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu berücksichtigen. Vorgaben in welcher Form und nach welchen Kriterien die Genehmigungsbehörden solche örtliche und regional bedingte Besonderheiten im Einzelnen berücksichtigen sollen, enthalten die Hinweise für die Genehmigungsbehörden ausdrücklich nicht, um eine hinreichende Flexibilität bei der Vielzahl der möglichen Fallkonstellationen zu gewährleisten. 5. inwiefern nach wie vor die Möglichkeit für die Genehmigungsbehörden besteht, im Rahmen der Bedarfsprüfung von den Prognosen des Statistischen Landesamts abweichende, aber nachvollziehbar dargelegte Bevölkerungsprognosen der einzelnen Gemeinden heranzuziehen und zu berücksichtigen; Zu 5.: Die Hinweise 2013 haben hinsichtlich der heranzuziehenden Grundlagen zur Bevölkerungsentwicklung gegenüber den Hinweisen 2009 nichts geändert. Insofern soll und wird sich an der bisherigen Praxis der Genehmigungsbehörden, in besonderen und gut begründeten Fällen über die zu verwendende Bevölkerungsvorausrechnung des Statistischen Landesamts hinaus auch weitere Daten und Erhebungen bezüglich der Bevölkerungsentwicklung zur Beurteilung hinzuzuziehen, nichts ändern. Darauf wurde auf Wunsch des Städtetags Baden-Württemberg gegenüber den Regierungspräsidien mit Schreiben vom 6. November 2013 nochmals hingewiesen. 4

5 6. ob beabsichtigt ist, die Hinweise zur Plausibilitätsprüfung im Jahr 2014 auf Grundlage der dann voraussichtlich vorliegenden aktuellen Zahlen zur regionalisierten Bevölkerungsvorausrechnung des Statistischen Landesamts zu überarbeiten, um damit aktuelle Zahlen als Grundlage für die Bedarfsprüfung heranziehen zu können; 7. inwiefern durch die Verwendung aktueller Zahlen auch eine Überarbeitung der bisherigen Berechnungsformel geplant ist und wenn nein, warum nicht; Zu 6. und 7.: Eine Überarbeitung der Hinweise aufgrund einer neuen Bevölkerungsvorausrechnung des Statistischen Landesamts ist weder erforderlich noch zielführend, da die Zahlen des Statistischen Landesamtes nicht Bestandteil der Hinweise sind, sondern die Hinweise lediglich die Maßgabe an die Genehmigungsbehörden beinhalten, die jeweiligen Prognoseangaben des Statistischen Landesamts für den jeweiligen Planungszeitraum bei der Plausibilitätsprüfung der Bauflächenbedarfsnachweise heranzuziehen. 8. aufgrund welcher Kriterien und Berechnungsgrundlagen die Regionalverbände des Landes die Werte für den Einwohnerzuwachs ermitteln; Zu 8.: Die Regionalverbände gehen bei der Bevölkerungsvorausrechnung grundsätzlich von den Daten des Statistischen Landesamtes aus. Von einzelnen Regionalverbänden werden auch andere und auf diesen Daten des Statistischen Landesamtes basierende Modellrechnungen verwendet (z. B. Verband Region Stuttgart: Modellrechnungen zur Zukunft von Leben, Wohnen und Arbeiten in der Region Stuttgart bis 2025, März 2006). 9. welche wissenschaftlichen Erkenntnisse den einzelnen Berechnungsfaktoren (Einwohnerzuwachs, Belegungsdichte etc.) zugrunde liegen; Zu 9.: Das Statistische Landesamt bildet grundsätzlich, abhängig von der jeweiligen Fragestellung, Indikatoren, die relevante Situationen am besten abbilden und zu Berechnungen genutzt werden können. Den Bevölkerungsvorausrechnungen des Statistischen Landesamtes zur Ermittlung der künftigen Bevölkerungsentwicklung (Zuwachs bzw. Rückgang) liegen insbesondere Annahmen zur Entwicklung der Geburtenhäufigkeit, der Sterblichkeit sowie der Zuwanderung zugrunde, die vor dem Hintergrund der jeweiligen Entwicklungen getroffen werden. Die vom Statistischen Landesamt ermittelte Belegungsdichte ist eine Kennziffer, bei der die Einwohnerzahl durch die Zahl der Wohnungen dividiert wird. Die Entwicklung der Belegungsdichte wird rechnerisch durch folgende Größen bestimmt: Entwicklung der Einwohnerzahl, künftige durchschnittliche Anzahl Personen je Privathaushalt ( Singularisierung ), Anzahl der Wohnungen. Der Belegungsdichterückgang für einen bestimmten Planungszeitraum, der im Rechenmodell der Hinweise über den Faktor 0,3, bezogen auf die Einwohnerzahl und den Planungszeitraum durch einen fiktiven Einwohnerzuwachs mit entsprechendem Wohnflächenbedarf berücksichtigt wird, ist auf den demografisch bedingten Prozess der Zunahme der Haushaltszahlen bei Rückgang der Haushaltsgrößen (Singularisierung) und auf den dadurch sowie durch Komfortbedarf bedingten Zuwachs an Wohnfläche pro Einwohnerin/Einwohner zurückzuführen. 5

6 10. warum auch potenzielle Bauflächen, die für den Wohnungsbau aber tatsächlich nicht zur Verfügung stehen, bei der Bedarfsberechnung als Abzugsposten der Kommune entgegengehalten werden können sowie inwiefern beabsichtigt ist, das unter der Vorgängerregierung ausgerufene Ziel der Netto-Null durch weitere Absenkungen des fiktiven Wachstumsfaktors in den nächsten 15 Jahren zu erreichen. Zu 10.: Für den gesamten Planungszeitraum belegbar nicht zur Verfügung stehende potenzielle Bauflächen müssen grundsätzlich nicht angerechnet werden. Die Genehmigungsbehörde prüft im konkreten Einzelfall auf der Grundlage der Darlegungen des Planungsträgers, in welchem Umfang Bauflächenpotenziale, etwa in Form von bestehenden Flächennutzungsplandarstellungen, noch nicht bebauten Grundstücken in bestehenden Bebauungsplänen, Baulücken, Brachflächen, Konversionsflächen u. ä. m. als aktivierbar angenommen und zur Bedarfsdeckung genutzt werden können. Dabei stützt sie sich auf Erfahrungen der Praxis, z. B. zur Aktivierbarkeit von Baulücken und auf die tatsächlichen Verhältnisse in der Kommune. Unter anderem aus diesem Grund verlangen die Hinweise auch als Teil der darzulegenden Flächenbilanz die Darstellung der Verfügbarkeit und Nutzbarkeit der vorhandenen Potenziale. Die Landesregierung will weiterhin bei der Erreichung des bereits von der Vorgängerregierung gesetzten Ziels der Netto-Null beim Flächenverbrauch, deutliche Erfolge erzielen. Außerdem muss und will sie zum Flächensparziel des Bundes, der die Neuinanspruchnahme von Flächen bis zum Jahr 2020 von 87 ha/tag (im Mittel 2007 bis 2010) auf 30 ha/tag zurückführen will, und das von der Konferenz der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder jüngst noch einmal ausdrücklich bekräftigt wurde, einen entscheidenden Beitrag leisten. Eine weitere Absenkung des Faktors, mit dem der Teil des Wohnflächenbedarfs, der allein aus dem Belegungsdichterückgang resultiert, ermittelt wird, ist hierzu gegenwärtig nicht vorgesehen. Auch die Reduzierung dieses Faktors bei den 2013 fortgeschriebenen Hinweisen auf in der Regel 0,3 Prozent p. a. des Planungszeitraums, gegenüber früher (Hinweise 2009) in der Regel 0,5 Prozent p. a., erfolgte nicht vorrangig aus diesem Grund. Auslöser hierfür war vielmehr insbesondere, dass nach Angaben des Statistischen Landesamtes festzustellen ist, dass sich dieser zusätzliche Bedarf aus dem Belegungsdichterückgang in den Jahren seit der erstmaligen Anwendung der Hinweise abgeschwächt hat. Dr. Splett Staatssekretärin 6