Die Versammlungsfreiheit, jenes unentbehrliche Funktionselement der parlamentarischen

Transkript

1

2 1.Teil: Einleitung A. Anlass und Ziel der Arbeit Die Versammlungsfreiheit, jenes unentbehrliche Funktionselement der parlamentarischen Demokratie, 1 findet in Rechtsprechung und Lehre immer dann verstärkt Beachtung, wenn sich der bürgerliche Protest in neuartigen Formen auf den Straßen präsentiert und dadurch neue Herausforderungen an das Versammlungsrecht stellt. So spielte Art. 8 GG in der jungen Bonner Republik zunächst keine allzu große Rolle. 2 Vielmehr vollzog sich der Widerstand gegen die Eingliederung Westdeutschlands in das westliche Militärbündnis sowie den Abbau der Gewerkschaftsmitbestimmung in der Unternehmensverfassung primär im Rahmen der neuen verfassungsrechtlichen Formen institutionalisierter politischer Willensbildung wie Gewerkschaften und Parteien 3 und kam kaum mit Hilfe von Demonstrationen zum Ausdruck. 4 Als jedoch in den 1960er Jahren vermehrt Studenten gegen die erstarrten politischen Strukturen, gegen Hochschuloder Vietnampolitik auf die Straßen gingen, wurden auch in Rechtsprechung und Lehre Möglichkeiten und Grenzen der Versammlungsfreiheit in verstärktem Maße diskutiert. 5 In den 1970er und 1980er Jahren standen Belange wie die Gefahr eines Krieges 6, Wohnungsprobleme, die Stellung der Frau in Familie und Gesellschaft, 7 Umweltbelastungen und Atomtechnologie 8 auf der Agenda der Großdemonstrationen 9, die zusammen mit Straßen- und Hausbesetzungen sowie Gewalttätigkeiten unterschiedlicher Qualität neue rechtliche Probleme hervorriefen. 10 Antworten auf viele Problemstellungen des damaligen Versammlungsgeschehens gab der Brokdorf-Beschluss 11 des Bundesverfassungsgerichts aus dem 1 BVerfGE 69, 315 (347); Bethge, Verfassungsrecht, S. 21; Brenneisen/Sievers, DP 2009, 71 (72); Holzner, BayVBl. 2009, 485 (486); Kunig, in: v. Münch/Kunig, Art. 8, Rn. 1; Stuchlik, DP 2001, 197 (197). 2 Hanschmann, DÖV 2009, 381 (398). 3 Ladeur, in: Ridder u.a., Art. 8, Rn Kloepfer, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII 3, 164, Rn. 7; Stuchlik, DP 2001, 197 (198). 5 Kloepfer, in: Isensee/Kirchhof, HStR VII 3, 164, Rn. 8; vgl. im Einzelnen Burfeind, Polizeiliche Maßnahmen gegen gewalttätige Demonstranten, S. 6 ff. 6 Vgl. dazu im Einzelnen Balistier, in: Warneken (Hrsg.), Massenmedium Straße, S. 257 (268 ff.). 7 Vgl. dazu im Einzelnen Balistier, in: Warneken (Hrsg.), Massenmedium Straße, S. 257 (271 ff.). 8 Vgl. dazu im Einzelnen Balistier, in: Warneken (Hrsg.), Massenmedium Straße, S. 257 (264 ff.). 9 Vgl. dazu im Einzelnen Balistier, in: Warneken (Hrsg.), Massenmedium Straße, S. 257 (260 ff.). 10 Hufen, Staatsrecht II, 30, Rn. 2; Janz, LKV 2009, 281 (284); vgl. im Einzelnen Burfeind, Polizeiliche Maßnahmen gegen gewalttätige Demonstranten, S. 19 ff. 11 BVerfGE 69, 315 ff. 1

3 Jahr Dieser legte als Lehrbuch der Versammlungsfreiheit 12 Art 8 GG in umfassender Weise aus 13 und klärte die rechtlichen Maßgaben insbesondere für den Umgang mit Großdemonstrationen. In jüngster Zeit beschäftigen vor allem zweierlei Problembereiche das Versammlungsrecht: Zum einen veranlassen neue Veranstaltungsformen wie Techno-Paraden 14, Skater-Läufe 15 und Chaos-Tage 16 Rechtsprechung und Literatur zu einer eingehenden Auseinandersetzung mit dem Versammlungsbegriff. 17 Zum anderen führt die verstärkte Versammlungsaktivität von rechts-, aber auch linksradikalen Gruppierungen zu einer durchaus kontroversen Bewertung der Versammlungsfreiheit. 18 Im Streit zwischen dem OVG Münster und dem Bundesverfassungsgericht über die Rechtmäßigkeit versammlungsrechtlicher Beschränkungen, welche an das propagierte neonazistische Gedankengut anknüpfen, entschied das Bundesverfassungsgericht, dass Strafgesetze eine abschließende Schranke der von Art. 5 I 1 Alt. 1 GG geschützten Meinungsinhalte darstellten. Daneben gestatte das Grundgesetz nur in bestimmten, ausdrücklich normierten Ausnahmefällen ein Einschreiten gegen Feinde der freiheitlichdemokratischen Grundordnung: Art. 9 II GG, Art. 21 II GG, Art. 18 GG. Verfassungsimmanente Grenzen könnten daneben nicht zur Beschränkung von Meinungsinhalten herangezogen werden. Die Verfassung erzwinge nämlich keine Werteloyalität, sondern vertraue vielmehr auf die Fähigkeit der Bürger, sich mit Kritik an der Verfassung auseinander zu setzen und diese dadurch abzuwehren. 19 In seiner jüngsten Entscheidung vom zur Verfassungsmäßigkeit von 130 IV StGB bekräftigte das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich diese Argumentation und betonte nochmals, dass das Grundgesetz kein antinationalsozialistisches Grundprinzip kenne, das ein Verbot der Verbreitung rechtsradikalen Gedankenguts wegen dessen geistiger Zielrichtung ermögliche. 20 Paradoxerweise zieht es aber zugleich u.a. die Bedeutung des Grundgesetzes als Gegenentwurf zum nationalsozialistischen Totalitarismus als Begründung dafür heran, dass eine Ausnahme vom Erfordernis der Allgemeinheit meinungsbeschränkender Gesetze (Art. 5 II GG) für solche Normen zu machen sei, die sich gegen eine propagandistische Affirmation der nationalsozialistischen Gewalt- 12 Gusy, JuS 1986, 608 (608). 13 Janz, LKV 2009, 281 (283); K. Weber, KommJur 2009, 97 (97). 14 BVerfG, NJW 2001, 2459 ff. 15 OVG Münster, NVwZ 2001, VG Hannover, NVwZ-RR 1997, 622 f. 17 Kraujuttis, Versammlungsfreiheit zwischen liberaler Tradition und Funktionalisierung, S. 68 ff.; Janz, LKV 2009, 281 (284). 18 Scheidler, Bayerisches Versammlungsgesetz, S. 11 f. 19 BVerfG, NJW 2001, 2069 (2070); 2001, 2072 (2074); 2004, 2814 (2816); BVerfGE 111, 147 (158). 20 BVerfG, NJW 2010, 47 (51). 2

4 und Willkürherrschaft richten. 21 Eine solche Beschränkung der Meinungsfreiheit durch meinungsspezifische Gesetze (welche nicht auf den Schutz der Jugend oder der Ehre abzielen) kann nach den anerkannten Regeln zur Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen nur mit Hilfe von kollidierendem Verfassungsrecht erreicht werden. Scheinbar geht das Bundesverfassungsgericht also doch ebenso wie das OVG Münster 22 von einem, dem Grundgesetz inhärenten, antinationalsozialistischen Prinzip aus. Warum sich dieses erst auf Ebene der Schranken und nicht schon wie es das OVG Münster 23 befürwortet bei der Bestimmung des Inhalts der Meinungsfreiheit auswirken können soll, macht das Bundesverfassungsgericht nicht deutlich. 24 Demnach weicht das Bundesverfassungsgericht scheinbar von seiner bisherigen Linie ab: Entgegen der noch im Februar 2009 bekräftigen Ansicht, ein die Versammlungsfreiheit beschränkendes Gesetz dürften nicht daran anknüpfen, ob eine Versammlung links- oder rechtsradikales Gedankengut verbreite, 25 scheint es mit dem OVG Münster auch wenn es sich von dessen Ansicht ausdrücklich distanziert Sonderrecht gegen Rechts als verfassungskonform zu bewerten. Um in Anbetracht der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung eine gerichtliche Aufhebung ihrer Maßnahmen zu vermeiden, knüpfen Versammlungsbehörden nicht an die geistige Zielrichtung von Versammlungen an, sondern nehmen verstärkt das äußere Erscheinungsbild speziell von rechts- und linksextremistischen Veranstaltungen unter die Lupe. Sofern Versammlungsmodalitäten wie Trommelschlag, Marschformation, Fackeln, Fahnen, Vermummung oder dunkle Kleidung eine Einschüchterung der Bevölkerung bewirken, ordnen sie häufig Verbote oder Auflagen wegen einer Gefährdung der öffentlichen Ordnung nach 15 I VersG an, welche von der Rechtsprechung meist nicht beanstandet werden. Der bayerische Gesetzgeber schuf mit dem Militanzverbot (Art. 7 Nr. 2 BayVersG n.f.) sogar einen eigenen Verbotstatbestand, der in Ergänzung zum Uniformierungsverbot (Art. 7 Nr. 1 BayVersG) derartige einschüchternde Gestaltungsformen untersagt. Über die Gesetzgebungskompetenz im Bereich Versammlungsrecht verfügen die Bundesländer seit der am in Kraft getretenen Föderalismusreform, mit der diese Materie aus dem Katalog der konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen gestrichen wurde, so dass nunmehr gemäß Art. 70 GG die Länder für das Versammlungsrecht zuständig sind. Nach der Übergangsvorschrift des Art. 125a I 1 GG gilt das Versammlungsgesetz des Bundes, welches nach der Streichung von Art. 74 I Nr. 3 GG a.f. nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, als Bundesrecht fort. 21 BVerfG, NJW 2010, 47 (51) ; vgl. zu den Bedenken gegenüber dieser Argumentation auch Volkmann, NJW 2010, 417 (419). 22 OVG Münster, NJW 2001, 2114 (2114). 23 OVG Münster, NJW 2001, 2114 (2114). 24 Vgl. auch Volkmann, NJW 2010, 417 (418). 25 BVerfGE 122, 324 (365). 3

5 Die Länder sind allerdings gemäß Art. 125a I 2 GG befugt, solches Altrecht durch Landesrecht zu ersetzen. Indem der Freistaat Bayern am ein eigenes Versammlungsgesetz 26 erließ, machte er hiervon als erstes Bundesland in umfassender Weise Gebrauch 27 und schuf mit dem Militanzverbot eine neue Sondernorm gegen einschüchternde Versammlungsweisen. Wo liegt aber die Rechtfertigung für derartige Beschränkungen einschüchternder Versammlungsformen? Versammlungen in ihrer Ausprägung als Demonstrationen dienen doch dazu, die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit für ein bestimmtes Anliegen zu gewinnen und das öffentliche Interesse durch den Druck der Straße auf das Demonstrationsthema zu lenken. Gewährleistet ihnen Art. 8 I GG dann nicht auch ein Recht auf möglichst großen Beachtungserfolg, 28 der im reizüberfluteten Alltag häufig nur noch durch ungewöhnliche, in besonderer Weise beeindruckende Gestaltungsweisen erreicht werden kann? Wo aber liegt die Grenze zwischen Beeindrucken und Einschüchtern, wo doch beide Reaktionen rein subjektive Empfindungen darstellen, die bei jeder Person durch unterschiedliche Ereignisse in unterschiedlicher Intensität ausgelöst werden? Muss nicht die Einschüchterung Außenstehender zu den zulässigen Mitteln der Einflussnahme im Versammlungsrecht gehören, da Demonstrationen schon durch ihre massenhafte physische Präsenz eine gewisse Einschüchterung der Mitbürger und Entscheidungsträger bezwecken, um so eine Reformierung der unbefriedigenden gegenwärtigen Zustände zu erreichen? Daneben muss es aber geradezu unerträglich anmuten, einerseits Skinheads ganze Stadtteile für ihre paramilitärischen Aufmärsche zu überlassen und die faktische Verdrängung verschüchterter Anwohner und Passanten aus dem Straßenbild hinzunehmen. Kann es andererseits unbeteiligten Dritten abverlangt werden, die von linksautonomen sogenannten Schwarzen Blöcken ausgestrahlte Gewaltbereitschaft zu ertragen oder ist hier nicht schon das Friedlichkeitsgebot des Art. 8 I GG verletzt? Zur Beantwortung dieser Fragen befasst sich diese Arbeit mit den Grenzen zulässiger Ein-schüchterung im Rahmen des Versammlungsrechts. Am Beispiel von Skinheadaufmarsch und Schwarzem Block wird geklärt, welche Maßgaben das einfache Versammlungsrecht zur Verfügung stellt, um der von diesen Demonstrationsgestaltungen ausgehenden einschüchternden Wirkung zu begegnen und inwieweit diese Beschränkungen mit der Verfassung in Einklang stehen. 26 BayGVBl. 2008, 421 ff. 27 Scheidler, Bayerisches Versammlungsgesetz, S. 9 f. 28 So Dörr, VerwArchiv 2002, 485 (486); Kniesel, NJW 2000, 2857 (2858); Schulze- Fielitz, in: Dreier, Art. 8, Rn. 33; a.a. Hollerbaum, Demonstrationsfreiheit, S