Interne Revision. Bericht gemäß 386 SGB III. Vermittlung Umgang mit Mindestlöhnen. Überregionale Revision. Revision SGB III

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1 Revision SGB III Bericht gemäß 386 SGB III Vermittlung Umgang mit Mindestlöhnen Überregionale Revision

2 Inhaltsverzeichnis 1. Revisionsauftrag Zusammenfassung Revisionsergebnisse... 1 Anlage 1 Anlage 2 Revisionsumfang und methode Abkürzungsverzeichnis Vermittlung Umgang mit Mindestlöhnen April 2012

3 1. Revisionsauftrag Der Vorstand der Bundesagentur für Arbeit (BA) hat die Interne Revision beauftragt, eine Revision zum Thema Vermittlung durchzuführen. Auf Wunsch des Verwaltungsrates sollte der Umgang der BA mit dem Leitfaden Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen im Vermittlungsprozess geprüft werden. Durch die Revision sollte festgestellt werden, ob die Weisungen zum Umgang mit Mindestlöhnen als zwingende Arbeitsbedingungen durch die Agenturen für Arbeit (AA) im Vermittlungsverfahren beachtet werden. 2. Zusammenfassung Ein Verstoß gegen die guten Sitten lag in den geprüften Fällen nicht vor. Die Regelungen des Leitfadens Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen wurden im Vermittlungsprozess allerdings nicht durchgängig beachtet. Über die Fachaufsicht im allgemeinen Vermittlungsprozess hinaus waren spezielle Maßnahmen zur Umsetzung der Weisungen weder in den AA noch in den Regionaldirektionen implementiert. Eine zielgerichtete Umsetzung des Leitfadens Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen ist nicht sichergestellt, da keine ausreichenden Maßnahmen im Sinne eines Internen Kontrollsystems vorhanden sind. 3. Revisionsergebnisse Die Regelungen des Leitfadens Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen waren den arbeitgeberorientierten Vermittlerinnen und Vermittlern nach eigenem Bekunden bekannt, wurden aber im Vermittlungsprozess nicht durchgängig beachtet. Insbesondere die vergütungsbezogene Dokumentation im Stellenangebot entsprach in vielen Fällen nicht den Weisungen. Konkrete Maßnahmen zur Qualitätssicherung waren für die Thematik Umgang mit Mindestlöhnen nicht implementiert. Über die Fachaufsicht im allgemeinen Vermittlungsprozess hinaus erfolgte weder in den AA noch in den Regionaldirektionen eine spezielle Nachhaltung der Umsetzung der Weisungen. Eine systemseitige Unterstützung für eine systematische Durchführung der Fachaufsicht fehlt. Die Grundsätze der Arbeitsvermittlung sehen vor, dass im Vermittlungsprozess nicht gegen ein Gesetz oder die guten Sitten verstoßen werden darf ( 36 Abs. 1 SGB III). Hierbei sind u.a. die Vorgaben des Arbeitnehmerentsendegesetzes (AEntG) einzuhalten. Gemäß HEGA 05/2010 lfd. Nr.1 sind bei der Entgegennahme, Veröffentlichung und Bearbeitung von Stellenangeboten Sollbeschreibung Vermittlung Umgang mit Mindestlöhnen April

4 als zwingende Arbeitsbedingungen die Mindestlöhne im Sinne des AEntG, die für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträge (TV) sowie ggf. geltende Ausnahmeregelungen zu beachten. Wird von einem Arbeitgeber aus einer Branche, für die ein Mindestlohn bzw. ein für allgemeinverbindlich erklärter TV besteht, die Zahlung des Mindestlohnes oder höher angeboten, ist im Stellenangebot "Tarif", ggf. "über Tarif" oder der konkrete Lohn einzutragen, anderslautende Angaben sind nicht zulässig. Ist ein Arbeitgeber, trotz Hinweises auf die Rechtslage und die Folgen ordnungswidrigen Verhaltens, nicht zur Einhaltung des Mindestlohnes bereit, so sind Vermittlungsbemühungen von der AA abzulehnen bzw. einzustellen. Die Ablehnung wegen Verstoßes gegen das AEntG erfolgt grundsätzlich mündlich und ist nur im Ausnahmefall schriftlich zu bestätigen. Die AA haben geeignete Maßnahmen zu treffen, damit die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter die Regelungen zur Einhaltung von Mindestlöhnen umsetzen. Ebenso haben die Regionaldirektionen auf die Einhaltung der Weisungen zu achten. Ein wirkungsvolles Internes Kontrollsystem (IKS) soll in angemessenem Umfang inhaltliche und organisatorische Sicherungsmaßnahmen sowie Maßnahmen zur Fachaufsicht umfassen. Nach eigenem Bekunden kannten die arbeitgeberorientierten Vermittlerinnen und Vermittler (AG-V) die Regelungen der HEGA 05/2010 lfd. Nr.1 zum Umgang mit Mindestlöhnen. Nach eigener Darstellung wurde bei Entgegennahme der Stellenangebote die Vergütung von den AG-V jeweils mit den Arbeitgebern geklärt und, soweit vom Arbeitgeber ein konkreter Betrag genannt wurde, dieser Betrag auch dokumentiert. Im Fachverfahren VerBIS ist eine Eingabe im Feld "Vergütungsangebot" unter dem Reiter "Zeit/Gehalt" nicht zwingend vorgesehen. Eingetragen werden können sowohl konkrete Beträge als auch verbale Aussagen. Eine entsprechende systemseitige Kontrolle zur Erfassung findet nicht statt. Feststellungen Dokumentation der Vergütung Die tatsächliche Umsetzung der Weisungen bei Entgegennahme der Stellenangebote bzw. im weiteren Verlauf des Vermittlungsprozesses wurde anhand von Einzelfällen geprüft. Insgesamt wurden 65 Stellenangebote (für geringqualifizierte Tätigkeiten), welche den Regelungen des Leitfadens Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen unterlagen, in die Revision einbezogen. Bei 54 Stellenangeboten war der Eintrag des Vergütungsangebotes weisungsgemäß mit "Tarif", "über Tarif" oder konkretem Betrag erfolgt. Bei den übrigen 11 Stellenangeboten entsprachen die Eintragungen nicht diesen vorgegebenen Alternativen. Auch war in diesen Fällen eine konkrete Nachfrage beim Arbeitgeber bzw. die Prüfung des Mindestlohnes aus der Dokumentation im gesamten Stellenangebot nicht immer nachzuvollziehen. Konkrete Beträge zur Vergütung waren in 20 der 65 Fälle vorhanden, diese entsprachen in 4 unterschiedlich gelagerten Fällen nicht dem aktuell gültigen Mindestlohn. Ein Verstoß gegen die guten Sitten lag in diesen Fällen nicht vor. Diese nicht weisungsgemäß erfassten Stellenangebote unterlagen grundsätzlich der Fachaufsicht der Teamleiterinnen und Teamleiter (TL) im Arbeitgeber- Service (AG-S) der geprüften AA. Fachaufsicht - Weisungslage Vermittlung Umgang mit Mindestlöhnen April

5 Bei der Wahrnehmung ihrer Fachaufsicht orientierten diese Führungskräfte sich nach eigenen Angaben an der Arbeitshilfe TL AG-S Fachliche Führung (Stand 02/2010). Im Zuge dieser Qualitätssicherung sind die Angaben zu Lohn und Gehalt in den AA in allgemeiner Form Prüfgegenstand (z.b. Stellenangebots-Prüfungen, Hospitationen). Die Prüfung der Einhaltung eines Mindestlohnes ist in der Arbeitshilfe nicht explizit vorgesehen. Spezielle Maßnahmen wie z.b. gezielte Prüfungen zur Umsetzung der Weisungen zum Umgang mit Mindestlöhnen als zwingende Arbeitsbedingungen wurden in den geprüften AA nicht vorgefunden. Die geprüften Regionaldirektionen hatten ebenfalls keine zusätzlichen Regelungen zum Umgang mit Mindestlöhnen getroffen. Die Umsetzung der Weisungen wird nicht konkret nachgehalten. Aussagegemäß werden Angaben zur Vergütung in die allgemeine Qualitätsprüfung Stellenangebote einbezogen. Im Einzelfall können daraus Defizite in der Umsetzung der Weisungen zum Umgang mit den Mindestlöhnen erkannt werden. Es erfolgt im Rahmen der Fachaufsicht keine systematische Auswahl von Stellenangeboten, bei denen die Umsetzung der Regelungen der HEGA 05/2010 lfd. Nr.1 relevant wäre. Ein Grund hierfür liegt darin, dass die Fachanwendung VerBIS keine Suchfunktion zur Selektion von Stellenangeboten vorsieht, welche unter die Regelungen des Leitfadens Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen fallen. Eine spezifische DORA-Abfrage existiert bislang nicht. Den TL steht somit keine systemseitige Unterstützung für die Durchführung der Fachaufsicht zur Verfügung. Bei Anwendung der Weisungen zum Umgang mit Mindestlöhnen waren durch AG-V teilweise umfangreiche und komplexe Feststellungen (Zugehörigkeit des Arbeitgebers zu Branche bzw. Wirtschaftszweig, ggf. Ausnahmen vom Geltungsbereich eines TV) zu treffen. Rückläufe der Vermittlungsvorschläge, die Bewerbern die Möglichkeit einer direkten Rückmeldung zu Stellenangeboten an die AA einräumen, beinhalteten keine Anhaltspunkte für Verstöße gegen die Regelungen zum Mindestlohn. Regionaldirektionen Risiken bei der Anwendung der Weisungen Die Zuständigkeiten der AG-V waren in den untersuchten AA nach Wirtschaftszweigen organisiert, deshalb stellten die entsprechenden Zuordnungen für die Vermittlungsfachkräfte nach deren eigenen Aussagen durch die Routine im täglichen Vermittlungsprozess keine Schwierigkeit dar. Allerdings resultieren aus der Komplexität des Verzeichnisses der für allgemeinverbindlich erklärten TV und insbesondere der möglichen Ausnahmeregelungen (beschränkte räumliche, betriebliche und persönliche Geltungsbereiche) allgemeine Unsicherheiten. Von den befragten TL konnten daraus resultierende fehlerhafte Anwendungen nicht ausgeschlossen werden. Ein erhöhtes Risiko wurde diesbezüglich für den Vertretungsfall oder bei neu angesetzten Vermittlungsfachkräften gesehen. Eine Schulung zum Umgang mit dem Leitfaden Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen war in den geprüften AA nicht erfolgt. Die Weigerung von Arbeitgebern zur Zahlung eines Mindestlohnes stellte nach Aussagen der für den jeweiligen AG-S der geprüften AA zuständigen Führungskräfte die Ausnahme dar. Die Arbeitgeber gingen in der Regel auf Fehlende technische Unterstützung Kundenrückmeldungen Reaktionen der AA Vermittlung Umgang mit Mindestlöhnen April

6 die Argumentation der AG-V ein, so dass im Ergebnis keine Fälle endgültig abgelehnter Stellenangebote bekannt seien. Beim Auftreten von Konflikten hätten sich die TL in die Angelegenheit eingebunden. Im Rahmen ihrer fachaufsichtlichen Tätigkeiten achten sowohl die AA als auch die Regionaldirektionen nicht explizit auf die Einhaltung der Weisungen zu Mindestlöhnen. Für die Durchführung der allgemeinen Fachaufsicht erfolgt eine Auswahl i. d. R. aus der Gesamtheit der Stellenangebote. Dadurch werden Fälle, bei denen der Leitfaden Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen anzuwenden ist, ggf. nur in geringem Umfang in die fachaufsichtliche Prüfung einbezogen. Erkenntnisse zu dieser Thematik sind rein zufälliger Natur, da keine systematische Umsetzungskontrolle der Weisungen stattfand. Das Fehlen systemseitiger Unterstützung erschwert die Installation systematischer Kontrollen. Bewertung Den AG-V war die Bedeutung der Regelungen zum Umgang mit Mindestlöhnen nach eigenem Bekunden bekannt. Diese Einschätzung lässt sich aufgrund der getroffenen Feststellungen zur Dokumentation der Vergütung allerdings nicht untermauern. Eine korrekte Anwendung der Weisungen ist auch aufgrund der Komplexität des Leitfadens Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen, insbesondere der zahlreichen zu beachtenden Ausnahmeregelungen wegen, nicht gesichert. Die Umsetzungskontrolle der Weisungen zum Umgang mit Mindestlöhnen sollte im Rahmen der Fachaufsicht durch die AA stärker fokussiert und durch die Regionaldirektionen konkret nachgehalten werden. Die Kontrolle sollte systematisch durchgeführt und als Bestandteil der operativen Führungsprozesse integriert werden. Es sollte geprüft werden, ob zur Unterstützung der Fachaufsicht eine verbesserte Suchfunktion in VerBIS (z. B. Stellenangebote nach Wirtschaftsklassen) implementiert werden kann. Zur Sicherstellung einer einheitlichen und sicheren Anwendung der Weisungen sollte das zentrale Schulungsangebot um den Aspekt Umgang mit dem Leitfaden Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen, insbesondere den für allgemeinverbindlich erklärten TV, im Rahmen der Qualifizierung neuangesetzter AG-V erweitert werden. Empfehlung 1 Empfehlung 2 Empfehlung 3 Diese Prüfung wurde in Übereinstimmung mit den Internationalen Standards für die berufliche Praxis der Internen Revision durchgeführt. Internationale Standards Vermittlung Umgang mit Mindestlöhnen April

7 Revisionsumfang und -methode Anlage 1 Die Revision wurde bundesweit in zwei Regionaldirektionen (RDen) und jeweils zwei, den RD-Bezirken zugehörigen, AA durchgeführt. Die Auswahl erfolgte anhand des Arbeitsmarktes risikoorientiert, unter Berücksichtigung der Arbeitslosenquote im Jahresdurchschnitt 2010 und Juli 2011, sowie des Vergleichstyps (VT) der AA. Weiterhin wurden mögliche Überschneidungen mit anderen Prüfungen berücksichtigt. Im Rahmen der Revision wurden die Beachtung der Mindestlöhne gemäß HEGA bei der Annahme-/Detaillierung eines Stellenangebotes und der Umgang mit VV-Rückläufen sowie die Ausgestaltung eines IKS zur Einhaltung der Regelungen Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen geprüft. Mit der Revisionsankündigung wurden bei den AA und RDen die getroffenen Regelungen zum Umgang mit dem Leitfaden Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen bzw. zu deren Nachhaltung abgerufen. In den RDen und den zugehörigen AA wurden halbstandardisierte Interviews mit Fachund Führungskräften geführt. Ziel der Interviews war es festzustellen, ob zum zielgerichteten Ablauf der Prozesse wirksame IKS implementiert wurden. Weiter sollten Erkenntnisse zum Umgang mit dem Leitfaden Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen gewonnen und die Ursachen festgestellter Fehlbearbeitungen analysiert werden. Zusätzlich wurden über Fallbeispiele (beispielhaft ausgewählte Stellenangebote der AA) der Prozess der Stellenangebots-Erfassung erörtert und über vorhandene Dokumentationen validiert. Die Problematik im Umgang mit den für allgemeinverbindlich erklärten TV wurde in den Interviews explizit erörtert, insbesondere im Hinblick auf Schulung der Mitarbeiter (siehe hierzu auch vorletzter Absatz). Interviewt wurden je eine Führungskraft und jeweils eine Vermittlungsfachkraft im AG-S der AA. Sofern die Kundengruppe der Personaldienstleister durch spezialisierte AG-V betreut wurde, wurden diese zusätzlich in die Interviews einbezogen. Die Auswahl erfolgte, sofern erforderlich, zufallsorientiert. Zudem wurde in den RDen jeweils eine zuständige Mitarbeiterin bzw. ein Mitarbeiter aus dem Programmbereich Arbeitgeber interviewt. Je AA wurden betreute Stellenangebote von Arbeitgebern, für die die expliziten Regelungen des Leitfadens gelten, geprüft (je Arbeitgeber 1 Stellenangebot). Die Stellenangebote wurden aus den IT-Verfahren zbtr (zentrale Betriebe Anwendung) und VerBIS manuell ermittelt, geeignete DORA-Suchläufe standen nicht zur Verfügung. Die Erfassung und Auswertung der Daten erfolgte in einer Checkliste. Da für die BA bei den geringqualifizierten Tätigkeiten ein besonderes Risiko besteht, wurde nur dieser Teil der Stellenangebote in die Einzelfallprüfung übernommen. Das Ergebnis der Fallauswahl erreichte nur in einer AA die maximal vorgesehene Anzahl von 30 Stellenangeboten. Die Betrachtung der Sittenwidrigkeit eines Lohnes war auch Bestandteil der Einzelfallprüfung. Sie konnte aber nur in Fällen geprüft werden, bei denen der konkrete Lohn (Betrag) genannt war. Stellenangebote, welche von Arbeitgebern selbst in die Jobbörse eingestellt wurden und noch nicht durch die AG-V nach Verbis und in die Betreuung übernommen wurden, konnten in der Jobbörse nicht gezielt gesucht werden und wurden daher nicht in die Revision einbezogen. Vermittlung Umgang mit Mindestlöhnen April

8 Ausbildungsstellen waren nicht Bestandteil der Revision, da hier die Prüfung der Vergütung der für die Eintragung des Berufsausbildungsverhältnisses in das entsprechende Verzeichnis zuständigen Stelle (i.d.r. zuständige Kammer) obliegt. Die Entscheidung ist für die AA bindend. Der Leitfaden Mindestlöhne/zwingende Arbeitsbedingungen berücksichtigt unter Pkt. 12 auch das Verzeichnis der für allgemeinverbindlich erklärten Tarifverträge. Dieses Verzeichnis (Stand ) beinhaltet - über die, auch im Leitfaden aufgeführten Mindestlohn-Tarifverträge hinaus, - alle (derzeit 478) für allgemeinverbindlich erklärten TV in ihrer z.z. gültigen Fassung. Allgemeinverbindlichkeits-Erklärungen ergehen zum Teil mit Einschränkungen oder Ausnahmen vom Geltungsbereich bzw. vom Tarifvertragsinhalt. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) empfiehlt der Komplexität des Verzeichnisses wegen, im Einzelfall Auskunft beim BMAS einzuholen. Im Rahmen dieser Revision konnten im Hinblick auf den Revisionsumfang, die Fallauswahl und die Risikoorientierung derartige Nachfragen nicht eingeholt werden. Das Verzeichnis der für allgemeinverbindlich erklärten TV war - mit Ausnahme der aufgeführten Mindestlohn-Tarifverträge - deshalb nicht Gegenstand der Einzelfallprüfung. Der Umgang mit dieser Problematik wurde bei den ausgewählten AA und RD hinterfragt (Interview). Das Feld "Vergütung" in VerBIS wurde auf prozessintegrierte Kontrollen im Sinne eines IKS untersucht. Eine weitergehende Beurteilung der IT-Verfahren war in der Revision nicht vorgesehen. Zeitraum der Revision: bis Vermittlung Umgang mit Mindestlöhnen April

9 Anlage 2 Abkürzungsverzeichnis AA AEntG AG-S AG-V BA BMAS DORA HEGA IKS IntRev RD SGB III Agentur(en) für Arbeit Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen - Arbeitnehmer-Entsendegesetz Arbeitgeber-Service Arbeitgeberorientierte Vermittlerinnen und Vermittler Bundesagentur für Arbeit Bundesministerium für Arbeit und Soziales Datenbasis operative Auswertungen Handlungsempfehlung/Geschäftsanweisung Internes Kontrollsystem Interne Revision Regionaldirektion der Bundesagentur für Arbeit Sozialgesetzbuch - Drittes Buch - Arbeitsförderung TL TV VerBIS VT VV zbtr Teamleiter/in Tarifverträge/-vertrag Vermittlungs-, Beratungs- und Informationssystem Vergleichstyp Vermittlungsvorschlag zentrale Betriebe Anwendung Vermittlung Umgang mit Mindestlöhnen April