Neue Akzente in der Aussenwirtschaftspolitik

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1 Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement EVD Staatssekretariat für Wirtschaft SECO Direktion für Aussenwirtschaft Neue Akzente in der Aussenwirtschaftspolitik swiss export, Rüschlikon, 23. Januar 2008 Referat von Botschafter Christian Etter Delegierter des Bundesrates für Handelsverträge Leiter Aussenwirtschaftliche Fachdienste Direktion für Aussenwirtschaft, SECO / EVD

2 Sehr geehrte Damen und Herren Die heutige swiss export-tagung steht unter dem Motto "Risikobewusste Unternehmensführung". Es ist mein Ziel, ihnen aufzuzeigen, wie wir vom SECO, zusammen mit anderen Stellen der Bundesverwaltung, die Rahmenbedingungen für das internationale Geschäft der Schweizer Wirtschaft den sich laufend ändernden internationalen Entwicklungen anpassen. Wir tun dies in enger Absprache mit den interessierten Kreisen des Privatsektors. Möglichst klare, vorhersehbare und natürlich möglichst günstige Rahmenbedingungen sind eine wichtige Voraussetzung für risikobewusstes und risikogerechtes Handeln. Ich habe die Absicht, Ihnen zunächst die Ziele und die Rahmenbedingungen der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik vorzustellen. Danach werde ich die drei Dimensionen der Schweizer Aussenwirtschaftspolitik erläutern, und drittens auf die internationalen Verhandlungen über den Marktzugang und das internationale Regelwerk näher eingehen. Es geht dabei um die WTO, die bilateralen Verträge mit der EU und die Freihandelsabkommen mit Staaten ausserhalb der EU. Viertens werde ich die aktuellen Herausforderungen und neuen Akzente in der Aussenwirtschaftspolitik beleuchten. 1 Ziele und Rahmenbedingungen der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik Bei der Festlegung seiner aussenwirtschaftspolitischen Strategie lässt sich der Bundesrat von den verfassungsmässigen Grundlagen, den aussenwirtschaftspolitischen Interessen der Schweizer Wirtschaft und vom internationalen Umfeld leiten. 2/14

3 Laut Bundesverfassung ist die Wirtschaftsordnung der Schweiz dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit verpflichtet. Ziel ist die Wahrung der Interessen der schweizerischen Gesamtwirtschaft und die Förderung der Wohlfahrt und wirtschaftlichen Sicherheit der Bevölkerung (Art. 94 BV). Diese Grundsätze gelten auch für die Aussenwirtschaftspolitik. Konkret beauftragt die Bundesverfassung den Bund mit der Wahrung der Interessen der Schweizer Wirtschaft im Ausland (Artikel 101 BV). Zusammengenommen heisst dies, dass die Aufgabe des Bundes darin besteht, auf die bestmögliche Ausgestaltung der Rahmenbedingungen für die internationale Wirtschaftstätigkeit hinzuwirken. Die hohe Bedeutung der Aussenwirtschaft für die Interessen der Schweiz ist offensichtlich. Rufen wir uns in Erinnerung: Erstens: Der Schweizer Heimmarkt ist begrenzt. Die Einwohnerschaft der Schweiz ist kleiner als die halbe Bevölkerung einer Stadt wie New York. Ein grosser Teil der Produktion von Waren und Dienstleistungen muss den Absatz im Ausland suchen. Umgekehrt muss die Schweiz angesichts der fortgeschrittenen Spezialisierung ihrer Wirtschaft und der weitgehend fehlenden natürlichen Rohstoffe einen grossen Teil der hierzulande benötigten Waren und Dienstleistungen im Ausland beschaffen. Dies hat zur Folge, dass der Anteil der Exporte und Importe von Waren und Dienstleistungen am Bruttoinlandprodukt der Schweiz sehr hoch ist. Der Anteil der Exporte betrug % des BIP, jener der Importe 45%. Berücksichtigt man die direkten und indirekten Zulieferbeziehungen, so wird klar, dass die Abhängigkeit der Schweiz von der Aussenwirtschaft noch weit höher ist als es diese Zahlen vermuten lassen. Zweitens: Die komparativen Vorteile der Schweizer Wirtschaft liegen bei der Produktion von wertschöpfungsintensiven, qualitativ hochste- 3/14

4 hende Spezialitäten. Dies ergibt sich daraus, dass die Schweiz im Vergleich zu anderen Ländern nicht besonders günstige natürliche Produktionsbedingungen hat. Unser Land ist arm an Bodenschätzen und seine Binnenlage verteuert der Transport von Massengütern. Wer Spezialitäten produziert, kann sich nicht auf einige wenige Märkte konzentrieren, die Produkte müssen weltweit verkauft werden können. Daraus ergibt sich, dass Die Schweiz seit jeher ganz besonders auf weltweit offene Märkte angewiesen ist. Die aussenwirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen müssen sicherstellen, dass die Schweizer Wirtschaft ihre Spezialitäten einerseits möglichst kostengünstig herstellen und anderseits auf weltweit breit diversifizierte Absatzmärkten möglichst hindernisfrei verkaufen kann. Nur so gelingt es der Schweizer Wirtschaft, ihr Produktivitätspotenzial auszuspielen und ein hohes Volkseinkommen zu erwirtschaften. Das internationale Umfeld Die Weltwirtschaft befindet sich in einem laufenden Wandel. Die Fortschritte der letzten Jahrzehnte in der Informations- und Telekommunikationstechnologie sowie bei Transport und Logistik ermöglichen eine rasante Zunahme der grenzüberschreitenden Wirtschaftsaktivitäten. Mit der Globalisierung der Produktion und des Konsums sind erhebliche Produktivitäts- und Wohlfahrtsgewinne verbunden. Für unser Land ist dies nichts neues. Die während den letzten 100 Jahren durch die Schweiz erarbeitete gewaltige Wohlfahrtssteigerung beruht wesentlich darauf, dass die Schweizer Wirtschaft ihre Absatz- und Beschaffungsmärkte frühzeitig internationalisierte. In den letzten Jahren sind vermehrt Schwellenländer mit grossem wirtschaftlichem Potenzial als Teilnehmer am Weltmarkt aufgetreten. Wer 4/14

5 hätte sich noch vor 15 Jahren die grossen wirtschaftlichen und technologischen Fortschritte von Ländern wie China oder Indien vorgestellt? Neue dynamische Märkte und Produktionszentren sind entstanden. Die neuen Märkte sind für die Schweiz eine grosse Chance. Die Schweiz gehört klar zu den Gewinnern der Globalisierung. Auch in den Schwellenländern wächst die Nachfrage nach hochstehenden Qualitäts- und Premium-Produkten mit zunehmender Wirtschaftsentwicklung und steigenden Einkommen überproportional. Und genau da liegt eine besondere Stärke der Schweizer Wirtschaft, Die neuen Märkte bringen aber auch neue Konkurrenten hervor. Die Intensivierung des Wettbewerbs stellt für unserer Unternehmen eine Herausforderung dar. Angesichts ihrer ausgeprägten Auslandabhängigkeit kann die Schweizer Wirtschaft nur Wohlstand schaffen, wenn sie international konkurrenzfähig ist und es auch bleibt. Sie muss ihre Produktionspalette immer wieder neu auf Produkte ausrichten, bei denen sie auch im veränderten Umfeld konkurrenzfähig bleibt. Dies setzt laufende Strukturanpassung voraus, d.h. einerseits Innovation und anderseits Verzicht auf Produkte, bei denen sich die komparativen Vorteile zu den neuen Weltmarktteilnehmern verschieben. 2 Die drei Dimensionen der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik Die Globalisierung der letzten Jahrzehnte hat zur Folge, dass der Konkurrenzkampf um Exportmärkte zu einem Wettbewerb der Standorte geworden ist. Produktionsfaktoren, v.a. Investitionskapital und hochqualifizierte Arbeitskräfte, sind heut sehr mobil. Die Fähigkeit eines Landes, Investitionen und qualifizierte Arbeitskräfte anzuziehen, bzw. bei sich zu halten, wird zunehmend zum ausschlaggebenden Faktor für den wirtschaftlichen Erfolg eines Standorts. Marktzugang zu ausländischen 5/14

6 Märkten allein genügt nicht mehr. Die Standortqualität bestimmt wesentlich mit, ob ein Land für seine Einwohner längerfristig Wohlstand auf hohem Niveau schaffen kann. Dies bedeutet, dass sich Aussenwirtschaftspolitik und Binnenmarktpolitik nicht trennen lassen. Demzufolge unterscheidet die aussenwirtschaftspolitische Strategie der Schweiz drei Dimensionen: 1. Marktzugang und internationales Regelwerk 2. Binnenmarktpolitik Schweiz 3. Wirtschaftliche Entwicklung in Partnerländern. 1. Dimension: Marktzugang und internationales Regelwerk Ziel dieser Dimension ist es, auf dem Weg internationaler Verhandlungen für die Erzeugnisse unseres Landes möglichst hindernisfreien Zugang zu den Auslandmärkten zu erreichen und die Rechtssicherheit für die im Ausland tätigen Schweizer Unternehmen zu stärken. Ich komme auf diesen klassischen Teil der Aussenwirtschaftspolitik im nächsten Teil meiner Ausführungen zurück. 2. Dimension: Binnenmarktpolitik Schweiz Wie soeben erklärt: Marktzugang und günstige internationale Rahmendbedingungen genügen angesichts des sich verschärfenden Standortwettbewerbs nicht, um die Konkurrenzfähigkeit eines Landes sicherzustellen. Ebenso wichtig sind die Wettbewerbsverhältnisse und die Kostenbedingungen auf dem Binnenmarkt. Die Position eines Landes im internationalen Standortwettbewerb ergibt sich wesentlich aus der Flexibilität, der Effizienz und der Wettbewerbsintensität der Binnenwirtschaft. Andernfalls wandern Firmen ab und die Schweizer Konsumenten kaufen vermehrt im Ausland ein. Die Binnenmarktpolitik ist deshalb zu einer wichtigen Dimension der Aussenwirtschaftspolitik geworden. 6/14

7 Wichtige Elemente der Binnenmarktpolitik sind die Wettbewerbspolitik und die Öffnung monopolisierter oder sonstwie geschützter Märkte. So hat beispielsweise die Liberalisierung des Schweizer Telekommunikationsmarktes das Preisniveau für Telekomdienstleistungen gesenkt und der übrigen Wirtschaft zu einem Produktivitätsschub verholfen. Ohne diese Reform wäre die Schweiz im Internetzeitalter gewaltig ins Hintertreffen geraten. Ein weiteres Element der Binnenmarktpolitik ist der Abbau technischer Handelshemmnisse, insbesondere gegenüber unserem grössten Handelspartner, der EU. Sei es durch Abkommen zur gegenseitigen Anerkennung von Vorschriften oder durch das Vermeiden unnötiger Abweichungen schweizerischer technischer Vorschriften von jenen der EU. In diesem Zusammenhang steht die in Vorbereitung stehende Teilrevision des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse. Ziel dieses Vorhabens ist es, weitere technische Vorschriften zu harmonisieren, Bewilligungs- und Zulassungsverfahren zu vereinfachen und das Cassis-de-Dijon-Prinzip auch in der Schweiz anzuwenden. In das Umfeld der aussenwirtschaftlich relevanten Binnenmarktpolitik gehören auch die Reformbemühungen in der Landwirtschaft, u. a. im Rahmen der AP Dimension: Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung in Partnerländern Ziel der dritten Dimension der schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik ist es, die Wirtschaftsentwicklung und die weltwirtschaftliche Integration von Entwicklungsländern zu unterstützen. Dies geschieht u.a. durch die Förderung der Exportfähigkeit lokaler Produkte oder durch die Verbesserung der Anreize für private Investitionen. 7/14

8 Hinter dieser Dimension der Aussenwirtschaftspolitik steckt der Gedanke, dass es zum Handel Treiben stets zwei braucht und dass ein Partnerstaat erst ab einem gewissen Entwicklungsniveau ein valabler Handelspartner ist. 3 Marktzugang und internationales Regelwerk Nun aber ein näherer Blick auf die vorhin erwähnte 1. Dimension der Aussenwirtschaftspolitik, die Politik der Marktöffnung und der Mitgestaltung des internationalen Regelwerks. Die Aussenwirtschaftspolitik muss durch den Abschluss von internationalen Verträgen zu einem internationale Regelwerk beitragen, welches durch stabile, vorhersehbare und möglichst diskriminierungsfreie Spielregeln gekennzeichnet ist. Es geht darum, Hindernissen der grenzüberschreitenden Wirtschaftstätigkeit zu beseitigen oder abzubauen. D. h. Zöllen und nicht-tarifären Handelshemmnissen für Exporte von Waren und Dienstleistungen abzubauen; d. h. Auslandinvestitionen und andere grenzüberschreitende Wirtschaftsaktivitäten von Diskriminierungen auf den ausländischen Märkten möglichst zu befreien. Die drei Hauptpfeiler der Verhandlungspolitik: 1. Das multilaterale Regelwerk (insbesondere die Welthandelsorganisation WTO), 2. die bilateralen Verträge mit der EU (insbesondere das Freihandelsabkommen von 1972 und die Bilateralen Verträge I und II) und 3. Freihandelsabkommen mit Staaten ausserhalb der EU. Die WTO-Mitgliedschaft Den Interessen kleinerer und mittlerer Handelsnationen ist grundsätzlich mit Vereinbarungen auf multilateraler Ebene am besten gedient. Dies 8/14

9 gilt auch für die Schweiz mit weniger als 2% Anteil am Welthandel. Die WTO hat heute über 150 Mitgliedstaaten, ist also praktisch eine weltumspannende Organisation. Vereinbarungen in der WTO führen zu nahezu universell gültigen Spielregeln. Dies kommt den Interessen der Schweiz entgegen, weil sie mit ihren Spezialitäten auf weltweiten Marktzugang angewiesen ist. Die Schweiz kann es sich nicht leisten, von einzelnen Handelspartnern einseitig abhängig zu sein. Die Doha-Verhandlungsrunde der WTO macht zwar gegenwärtig kaum Fortschritte. Angesichts der unaufhaltsamen Globalisierung ist es aber nur eine Frage der Zeit, bis wieder Bewegung in den WTO-Prozess kommt. Die Globalisierung lässt sich nicht aufhalten. Sie wird laufend weitere Produktivitäts- und Wohlfahrtsgewinne ermöglichen, die aber nur realisiert werden können, wenn die protektionistischen Hindernisse abgebaut werden, welche den grenzüberschreitenden Waren-, Dienstleistungs- und Investitionsflüssen entgegenstehen. Diese Tatsache übt Druck auf die Regierungen aus, in der WTO früher oder später wieder aktiv weiterzuverhandeln. Die bilateralen Verträge mit der EU Für die Schweiz ist die EU bekanntlich der bei weitem wichtigste Handelspartner. Im Jahr 2006 stammten über 80 % aller Importe aus der EU, während gut 60 % der schweizerischen Exporte in den EU-Raum gingen. Seit dem Abschluss des Freihandelsabkommens Schweiz-EU im Jahre 1972 wurde das bilaterale Vertragsnetz immer weiter ausgebaut. Nach Ablehnung des EWR-Abkommens 1992 wurde der bilaterale Weg 1999 mit den Bilateralen Verträgen I 1 und 2004 mit den Bilateralen Verträgen 1 Die Bilateralen I: Personenverkehr, Technische Handelshemmnisse, Öffentliches Beschaffungswesen, Landverkehr, Luftverkehr, Agrarabkommen, Forschung 9/14

10 II 2 intensiviert. Damit konnte die Diskriminierung beim Marktzutritt in die EU wesentlich verringert und eine bessere Teilnahme der Schweiz am EU-Binnenmarkt erreicht werden. Der bilaterale Weg muss aber laufend gepflegt und den neuen Umständen angepasst werden. Gegenwärtig verhandelt die Schweiz mit der EU über ein Elektrizitätsabkommen. Weiter exploriert der Bundesrat u. a. die Möglichkeit eines Freihandelsabkommens Schweiz-EU im Agrarund Lebensmittelsektor. Ziel eines solchen Abkommens ist es, dem schweizerischen Agrar- und Lebensmittelsektor neue Exportchancen zu verschaffen und vertraglich abzusichern. Der grosse und kaufkräftige EU-Markt bietet dem Schweizer Nahrungsmittelsektor grosse und naheliegende Chancen. Die EU- Staaten haben für die Spezialitäten unseres Agrarsektors günstige Konsumpräferenzen und wenden vergleichbare Produktestandards an. Aber auch hier gilt: Nur eine konsequente Ausrichtung auf international konkurrenzfähige Produkte und Produktionszweige wird das Überleben der Schweizer Landwirtschaft sichern. Dies wiederum bedingt fortgesetzten wahrscheinlich beschleunigten Strukturwandel. Ich bin überzeugt, dass mit einem Freihandelsabkommen für Lebensmittel mit der EU eine zukunftsträchtige Ausrichtung des Schweizer Agrar- und Lebensmittelsektors entscheidend gefördert werden könnte. Dies trüge zur Zukunftssicherung der Schweizer Landwirtschaft bei, auch vor dem Hintergrund, dass der Sektor dann für die früher oder später kommende weitere Liberalisierung in der WTO besser gerüstet wäre. Freihandelsabkommen mit Staaten ausserhalb der EU 2 Die Bilateralen II: Schengen/Dublin, Zinsbesteuerung, Betrugsbekämpfung, Landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte, Umwelt, Statistik, Media, Bildung, Ruhegehälter 10/14

11 Wegen des zeitlich und inhaltlich ungewissen Ausgangs der Doha- Runde der WTO ist kurzfristig kaum mit wesentlichen Liberalisierungsfortschritten auf multilateraler Ebene zu rechnen. Damit die Schweiz im Standortwettbewerb nicht zurückfällt, muss sie Marktzugangsverbesserungen auf alternativen Wegen suchen. Dies geschieht durch Aushandlung von Freihandelsabkommen mit ausgewählten Partnerstaaten. Dies ist auch deshalb notwendig, weil unsere wichtigsten Konkurrenten auf den Weltmärkten die EU, die USA, Japan und weitere Länder heute zahlreiche solche Präferenzabkommen abschliessen, was Diskriminierungen für die Schweizer Exporte zur Folge hat. Wenn z.b. Mexiko - ein wichtiger Markt für Schweizer Industrieprodukte und Dienstleistungen - mit den USA und mit der EU Freihandelsabkommen abschliesst, die Exporte aus der Schweiz aber nach wie vor mexikanischen Einfuhrzöllen unterliegen, verliert die Schweiz rasch Marktanteile. Diese Gefahr kann nur abgewendet werden, wenn die Schweiz mit Mexiko ebenfalls ein Freihandelsabkommen aushandelt. Genau das hat die Schweiz getan, bisher haben wir 18 Präferenzabkommen mit Partnern ausserhalb der EU abgeschlossen. 3 Zur Zeit sind weitere Freihandelsabkommen in Aushandlung, u.a. mit Japan, den Golfstaaten (GCC 4 ), Kolumbien, Thailand. Kandidaten für weitere Verhandlungen sind Indien, Indonesien und Malaysia, später vielleicht China, Russland und Brasilien. Dies sind die Zukunftsmärkte für unsere Industrie- und Dienstleistungsunternehmen. 4 Neue Herausforderungen - neue Akzente 3 Freihandelsabkommen CH-Drittstaaten: Ägypten, EFTA, Färöer, Israel, Jordanien, Kanada, Kroatien, Libanon, Marokko, Mazedonien, PLO, Tunesien, Türkei, Mexiko, Chile, Singapur, Südkorea, SACU (South African Custom Union: Südafrika, Botswana, Lesotho, Namibia, Swasiland), Kanada. 4 Golf Cooperation Council: Bahrein, Katar, Kuwait, Oman, Saudi-Arabien, Vereinigte Arabische Emirate 11/14

12 Eine erfolgreiche Aussenwirtschaft ist Voraussetzung für eine lebensfähig Schweizer Volkswirtschaft Dies ist keine neue Erkenntnis. Diese Tatsache stellt für die Schweiz jedoch eine stets neue Herausforderung dar. Ohne ausgedehnte Teilnahme an der internationalen Arbeitsteilung wäre die hochentwickelte Schweizer Volkswirtschaft mit ihrem beschränkten Heimmarkt nicht lebensfähig. Die Schweiz verdankt ihr hohes Wohlstandsniveau zu einem grossen Teil den intensiven Wirtschaftsbeziehungen mit dem Ausland. Damit die Schweiz im internationalen Standortwettbewerb erfolgreich bleibt, müssen drei Voraussetzungen erfüllt sein: 1. Möglichst wenig protektionistische Hindernisse für die grenzüberschreitenden Waren, Dienstleistungs- und Investitionsflüsse, so wohl bei der Einfuhr wie bei der Ausfuhr. 2. Ein konkurrenzfähiger, wettbewerbsorientierter Binnenmarkt mit hoher Standortqualität. 3. Eine Produktionsstruktur, welche die komparativen Vorteile optimal ausnutzt. Innovation und Anpassung sind der Schlüssel der Konkurrenzfähigkeit Angesichts der Dynamik der Globalisierung sind Wettbewerbsfähigkeit und Standortqualität keine statischen Grössen. Sie müssen unter den sich laufend verändernden Parametern der internationalen Arbeitsteilung immer wieder neu errungen werden. Dies bedingt laufende Innovation: 1. Innovation in der Aussenwirtschaftspolitik, u. a. durch Verhandlungen in der WTO, durch die Aushandlung bilaterale Verträge mit der EU und von Freihandelsabkommen mit wichtigen Drittstaaten, gerade auch mit den neuen Schwellenländern. 12/14

13 2. Innovation in der Binnenmarktpolitik, u. a. durch Massnahmen zur Intensivierung des Wettbewerbs und zur Bekämpfung überhöhter Preise. 3. Innovation bei den Unternehmungen: stete Produkt- und Prozessinnovation sind der Schlüssel für ein konkurrenzfähiges Angebot und damit für das Überleben von Firmen und Produktionszweigen. Zentral ist die laufende, konsequente Ausrichtung des Angebots auf international konkurrenzfähige Produkte. Marktöffnung wie weiter? Die Marktöffnung ist für die Schweizer Wirtschaf - bei allen Herausforderungen, die sie mit sich bringt - ganz klar eine Chance. Wie wir gesehen haben, ist sie für die Schweiz eine Notwendigkeit. Diese Chance müssen wir immer wieder neu ergreifen, denn die Welt um uns herum steht nicht still. Dabei ist Marktöffnung keine Einbahnstrasse. Offensichtlich ist, dass die Schweizer Wirtschaft möglichst diskriminierungsfreien Zugang zu breit diversifizierten ausländischen Märkten benötigt. Gegenwärtig liegt der Akzent bei der Aushandlung von Freihandelsabkommen, da die WTO-Verhandlungen ins Stocken geraten sind. Früher oder späterer werden aber Fortschritte auch auf dem multilateralen Weg wieder möglich sein, weil die Einsicht die Oberhand gewinnen wird, dass nur auf diesem Weg die Staatengemeinschaft insgesamt an der wirtschaftlichen Entwicklung optimal teilhaben kann. Marktöffnung heisst aber auch, dass wir unseren Binnenmarkt wettbewerbsfähig halten. Wir müssen zum Erreichten Sorge tragen, z. B. zu den bilateralen Verträgen mit der EU, insbesondere auch zur Personenfreizügigkeit. Wir müssen weitere Verbesserungen anstreben, z. B. durch die Liberalisierung des Postmarktes, durch Vereinfachungen von 13/14

14 Zulassungsverfahrenverfahren und durch den Verzicht auf Schweizer Sondervorschriften, wo diese nicht unbedingt notwendig sind. * * * /ett 14/14