Netzneutralität (Deutschland)

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1 Netzneutralität (Deutschland) Robert Walser AIN-Consulting GbR Frankfurt

2 Formen von Netzneutralitäts-Forderungen 1. Harte Netzneutralität Priorisierung / Kontrolle von Datenpaketen immer unzulässig (First-Come/First- Serve + Best effort) -> Verzicht der Infrastrukturanbieter auf QoS Netzplanungsmethode : Over-Provisioning (bzw. verkaufte max. Geschwindigkeit wird bis zum Netzübergang garantiert (= statisch reservierte Kapazität)) in Verbindung mit Ausbauverpflichtung Infrastrukturanbieter als dump pipe kein Einsatz (bzw. Verbot) von Netzintelligenz zur Auflösung / Abarbeitung von Bottlenecks (Beispiel Wasserwerke ). Neutrale Zurverfügungstellung von Netzkapazität 2. Weiche Netzneutralität Priorisierung von Datenpaketen nur eingeschränkt zulässig gem. Vorgaben des Endkunden oder bei kriminellen Handlungen möglich. Alternativ: Transparenz bei Netzmanagement Netzplanungsmethode : QoS-basiert Netzbetreiber als treuhänderischer Verwalter von Endkundeninteressen kein Einsatz von Netzintelligenz zur Auflösung / Abarbeitung von Bottlenecks (Beispiel Wasserwerke ) 3. Netzneutralität gem. allgemeinen wettbewerbsrechtlichen Schranken Ain-Consulting

3 Grundsatzfragen I These: Technische Diskussionen über das mögliche Vorhandensein von Bottlenecks / Netzzugangssperren werden mit ökonomischen Argumenten ergänzt a. Ökonomie (QoS muß sein): a. zwar bisher faktisch keine technischen Bottlenecks in den Netzen vorhanden (Ausnahme Mobilfunknetze ;-)) b. aber bisherige Dimensionierungsstrategien (Netzbetreiber) führen zu technisch / ökonomisch (ungleiche Leistung -> gleicher Preis) unsinnig arbeitenden Netzen c. Netzneutralität muß deshalb doch aufgegeben werden (..und QoS eingeführt) Auch die Berücksichtigung von weiteren externen Effekten (Innovationskraft Internet etc. (Schewick)) führt zu keiner geänderten ökonomischen Bewertung b. Ökonomie (Wettbewerbsrecht reicht aus): a. zwar faktisch die technische Möglichkeit zu Netzzugangssperren (statisch / dynamisch) vorhanden b. aber der Markt selbst sorgt selbst dafür, dass sich ein solches Verhalten nicht durchsetzt (Zweiseitige Märkte; kein Anreiz zur Benachteiligung) c. Ergebnis: Technische Möglichkeiten (NGN, IMS etc.) der Beschränkung der Netzneutralität müssen nicht reguliert werden Ain-Consulting

4 Grundsatzfragen II These: Netzneutralität als Sammelbegriff für neue Fragestellungen im Bereich Kommunikationsfreiheit über das Internet Sammelbegriff für (Beispiele): überwiegend neuartige Zugangsfragen (Zugangsregulierung), die nicht mehr der klassischen Netzbetreiber-Interconnection entsprechen, sondern das Verhältnis Diensteanbieter / Netzbetreiber und Endkunde / Netzbetreiber regeln müssen -> Nähe zu Open Access und funktionelle Separierung bei dem Kartellrecht und sektorspezifisches Wettbewerbsrecht (TKG) noch keine hinreichend scharfen Antworten haben, sondern mit Generalklauseln arbeiten müssen (z.b. präziser: 52 ff. RStV i. d. F. des 10. RÄStV) Entweder neue Regulierungsinstrumente oder die Übernahme von Regelungen aus anderen Wettbewerbssektoren (z.b. must-carry Regeln aus dem Broadcast- Bereich) erforderlich sein könnte Zusatzfragen: Welche Motivationen / Anreize gibt es für Verletzung der Netzneutralität? Verhindert Wettbewerb Verletzung der Netzneutralität? Keine Bottlenecks = kein Abweichen von Netzneutralität notwendig? Ain-Consulting

5 Netzneutralität = Erweiterungen regulatorischer Zugangsfragen -> weitere Zugangsschranken für diskriminierende Netzanbieter These: Bisherige Zugangsdiskussion im TK-Bereich nur ein technisch einfacher (Spezialfall Kabel, Räume etc.) von komplexeren Zugangsfragen (Netzmanagement, API etc.) Dienste Angebot Dienste-1 Dienste-n Zugangsschranke 1: Preiszugangsschranken (Zugangspreisregulierung): erhöhte Entgelte, Risikoprämie, Kontingente etc. = Maut-Diskussion Zugangsschranke 2: klassische Zugangs-regulierung. Statische Klärung, ob Diensteanbieter überhaupt ins Netz hinein darf (Zugang) Zugangsschranke 3: dynamische Zugangsregulierung mittels Netzmanagementfunktionalitäten im vermuteten Bottleneck-Bereich (Netzneutralität und Diskriminierungsfreiheit) Zugangsschranke 4: Verweigerung des/der 4a:Einflusses des Endkunden auf QoS-Admin. des Bottleneck bzw. Transparenz des (behaupteten) Bottleneck 4b: der freien Applikationswahl (z.b. um Dienste-1 zu nutzen 4c: der freien Endgerätewahl (z.b. um Dienste-1 zu nutzen) Netz Endkunden Schranke 1 Schranke 2 Schranke 3 Schranke 4a) Schranke 4 b) und c) Ain-Consulting

6 Norwegische Richtlinien (Netzneutralität) 1. Internetnutzer können einen Internetzugang mit definierter Qualität und Kapazität beziehen o Schranke 3 und 4a) 2. Dieser Zugang ermöglicht es ihnen, Inhalte ihrer Wahl zu beziehen und zu versenden, Applikationen ihrer Wahl zu verwenden sowie Hard- und Software ihrer Wahl zu verwenden, die dem Internet nicht schaden o Schranke 4b) und 4c) 3. Der Zugang soll frei von Diskriminierung betreffend Applikationen, Dienste, Inhalte, Empfänger oder Sender sein o Schranke 1-4 Ain-Consulting

7 I. Beispiel Zugangsschranke 3: Netzmanagement (Access Control List) Physikalische Realisierung der Schranke (NMC) : Access Control list (ACL): i.d.r. im Session Border Controller (SBC) des NGN realisiert (IMS: RACS) Dienste Angebot Dienste-1 Dienste-n 1. Bei Erreichen einer max. Grenze werden weitere Sessionwünsche von Diensteanbietern oder Endkunden (= Bandbreitenreservierungswünsche) abgelehnt bzw. nur auf einer Nicht- QoS-Ebene bearbeitet (Best Effort) 2. Implementiert wird in der Regel ein relativ einfacher n+1-algorithmus, bei dem 1 eine statische Bandbreite von z.b. 100 Kbit/s darstellt Netz Schranke 3 3. Die max. Grenze muß nicht unbedingt identisch mit max. Bandbreitenkapazität sein (s. Erlang- Werte in klass. SS7-TK) Zudem Mischformen möglich: z.b. 60% Kapazität bereitgestellt für best effort Endkunden Dienste (Pipe-Unterteilung Router). Analogie zu Must-Carry Regelungen Ain-Consulting

8 II. Beispiel Zugangsschranke 3: Netzmanagement (Access Control List) Access Control list (ACL): 3. Einige Protokolle wie z.b. MPLS - ermöglichen (netzintern) dauerhafte / temporäre Reservierung von Bandbreite (inkl. Bottleneck). Carrierübergreifend stehen diese Protokolle i.d.r. nicht zur Verfügung (Network-Network Interface) 4. Endkunden stehen solche Protokolle in der Regel nicht zur Verfügung. Die vertragliche Vereinbarung zwischen TK-Unternehmen / Endkunden zur Bandbreite stellt keine dauerhafte Reservierung oder Zusicherung dar! (rechtl. umstritten) 5. Mögliche Kriterien / Parameter für die Ermittlung der max.grenze (ACL) : a. Auslastung der gesamten Ressource / Prioritätspipe (Bottleneck vorliegend?) b. Auslastung je Diensteart (zielabhängig / Diensteserver) c. Auslastung je Kunde (ursprungsabhängig) d. Kombination aus b. und c. e. Auslastung je QoS-Typ f. Illegale Ziele / Inhalte (Layer 7) -> NGN / IMS vereinfacht diese Auswertungsformen: Deep Packet Inspection Entscheidungshilfe für höherwertige Protokollebenen aber: auch PSTN (IN) / (IP-)DNS werteten bereits einzelne Protokollfelder bzgl. Routing / Priorisierung aus Ain-Consulting

9 III. Beispiel Zugangsschranke 3: Netzmanagement (Access Control List) Beobachtbare Phänomene (Sicht Endkunde) bei Einsatz von ACL (bzgl. Geschwindigkeit / Dienstegüte): Blockieren des Zugangs / Ablehnung der Reservierungsanfrage des Endkunden Zunächst Zugangsgewährung -> aber mit abnehmender Geschwindigkeit / Qualität Zugangsgewährung in abgestufter Qualität / zu abgestuften Entgelten Notwendige regulatorische Auflagen: Auflistung diskriminierender Netzmanagement-Tätigkeiten: Welche Netzmanagement-Policies sind zulässig: z.b. nur bei Bedrohung Netzintegrität (whitelist) oder im Congestion-Fall welche Netzmanagement-Policies sind in jedem Fall diskriminierend (Blacklist) Transparenzgebot (statisch): Welche Netzmanagement-Policies sind aktuell implementiert (Auskunftsrecht Endkunde) (Beispiel: Verfahren für Traffic-Shaping ) Transparenzgebot (dynamisch): Nachweispflicht des Netzbetreibers für das Vorliegen von tatsächlichen Bottleneck-Situationen bzw. Offenlegung von shared-ressource -Leitungswegen Mindestanteil Best-Effort: Teil der Bandbreite wird für Best-Effort Dienste reserviert (z.b. 60%) Ain-Consulting

10 I. Regulatorische Zugangsfragen (bisher) : - Beispiel TAL-Entbündelung Vertikal integrierter Anbieter muß regulatorisch erzwungen sein passives Zugangsnetz für Dritte öffnen Zugangspunkte unterscheiden sich bzgl. ihrer Lage im passiven Zugangsnetz Dienste Dienste-n Dienste-n TAL stellt aber keine Shared Ressource dar (Ausnahme: kapazitive Einstreuungen), sie weist keinerlei dynamisches Verhalten oder Zustände auf Kabel nur mit zweiwertiger Zustandslogik (Kabel) => Zustand 1 : verbunden (= Zugang) Zustand 2: nicht verbunden Zugangsdiskussionen deshalb bisher im wesentlichen nur statisch : physikalische Kabelbandbreite (TAL) wird durchgeschaltet bzw. verbunden Angebot Zugangsnetz Passives Zugangsnetz Zugangsnetz Endkunden HVT KVZ Zugangsnetz Betrieb Netz Ain-Consulting

11 II. Regulatorische Zugangsfragen bisher : - Beispiel Zugang Bitstream-Access (IP-BSA,WIA etc.) Vertikal integrierter Anbieter öffnet bzw. verlängert aktives Zugangsnetz Schranken einer eigenen Produktentwicklung Dritter: o Eigenschaften der aktiven Komponenten im Zugangsnetz o unklare QoS im Backhaul Ergebnis: eingeschränkter Durchgriff auf Endkunden Dienste Angebot Dienste-1 Dienste-n BNetzA trifft ausschließlich Aussagen zur Zugangsgewährung macht aber keine Angaben zur Absicherung des dynamischen Verhaltens des QoS- Bottlenecks Fazit: IP-BSA wird durch BK regulatorisch behandelt als statische / kabelähnliche Bandbreite potentieller Bottleneck wird ignoriert keine Regelungen zu QoS Backhaul / Akt. Zugangsnetz Passives Zugangsnetz QoS-Bottleneck? Endkunden Ain-Consulting

12 Fazit Bisherige Zugangsregulierung TK : Reguliert werden fast ausschließlich physikalische Bottlenecks mit statischem und zweiwertigem Verhalten (Kabel, Trassen, Verteiler, Gebäude etc.): Kabel am Verteiler XYZ anschließbar / Kabel nicht anschließbar Dynamische Aspekte einer Bottleneck-Verwaltung oder API-Zugangsfragen: sind bisher kaum entschieden worden werden mit dem Hinweis auf das Stichwort Diskriminierungsfreiheit als erledigt erklärt : gleichberechtigte Behandlung sei durch Wettbewerbsrecht garantiert Geänderte techn. Ausgangslage (NGN-Core) wird nicht ausreichend berücksichtigt: IMS mit verstärkten Call-Control Funktionalitäten / Intelligenz im Netz IMS mit neuen und umfangreichen Netzmanagement-Funktionen (RACF) IMS mit Abschottungsmöglichkeit des Endkunden (walled garden) Mögliche Einschränkung der zunehmenden technischen Freiheitsgrade des Endkunden (z.b. Applikationsebene, Endgerätebene) bleibt unberücksichtigt: Vorbild POTS Ain-Consulting

13 I. Rechtliche Durchsetzung Netzneutralität (Deutschland) Koalitionsvereinbarung CDU/CSU/FDP 2009 Auszug aus Kap IV: Informations- und Mediengesellschaft: Wir vertrauen darauf, dass der bestehende Wettbewerb die neutrale Datenübermittlung im Internet und anderen neuen Medien (Netzneutralität) sicherstellt, werden die Entwicklung aber sorgfältig beobachten und nötigenfalls mit dem Ziel der Wahrung der Netzneutralität gegensteuern Vorgaben EU-Rat: Universaldienst-RL (Rechtsrahmen für Kommunikationssektor) Zur Netzneutralität: Art. 20 (1)(d) und Art.21(3)(d) 1. Verpflichtung Zugangsanbieter (durch Mitgliedsstaaten): Aufklärung Verbraucher (vor Vertragsabschluss) über Beschränkungen des Zugangs zu rechtmäßigen Inhalten durch den 2. Eingriffsmöglichkeit nat. Regulierungsbehörden : Damit Netzbetreiber den Endnutzern vergleichbare und aktuelle Information zur Qualität ihrer Dienste zur Verfügung stellen (veröffentlichen) 3. Möglichkeit Kommission : Formulierung von Mindestanforderungen an Dienstequalität um Verschlechterung der Dienste und eine Verlangsamung des Datenverkehrs zu verhindern Ain-Consulting

14 TKG / Kartellrecht (Verhinderung von Diskriminierungsstrategien): Bestehende Instrumente TKG / Kartellrecht knüpfen überwiegend am Tatbestandsmerkmal der marktbeherrschenden Stellung (GWB) bzw. der beträchtlichen Marktmacht (TKG) an: Zugangsansprüche nach 21 TKG Missbrauchstatbestände nach 19,20 GWB / 19,42 TKG Problem: Rechtsnormen zu (ermessens)offen formuliert für eine schnelle Anwendung durch Aufsichtsbehörden, keine Rechtsprechung zum Thema Netzneutralität Aber: Reine Inhalteanbieter / Endkunden nicht aktivlegitimiert (arg.: 3 Nr. 32 i. V. m. 24 TKG) Nur bei Kausalität der Marktmacht anwendbar Ain-Consulting

15 II. Rechtliche Durchsetzung Netzneutralität (Deutschland) TKG / Kartellrecht (Verhinderung von Diskriminierungsstrategien): Instrumente, die nicht am Vorliegen einer marktherrschenden Stellung anknüpfen: Zusammenschaltung von Netzen, Zugang zum Endkunden ( 18 TKG) Interoperabilität ( 48 ff. TKG) Zudem: Must-Carry- Regeln (Rundfunk- / Medienrecht) -> Sicherstellung der (Weiter-)Verbreitung von besonders meinungsrelevanten Programmen. Belegungsregeln Art. 31 UDRL Probleme: 18 TKG bisher nur in MVNO-Verfahren angewendet; 48 ff. im Umfeld von CSA / IP-TV Endgerätediskussionen und Interoperabilitätsfragen (s. Schranke 4b) zuvor) kaum Rechtsprechung Analogie Rundfunk: Plattformregulierung ( 52 ff. RStV), Zugangsfreiheit ( 52c, Ex 53 RStV) Ain-Consulting

16 2. Rechtliche Durchsetzung Netzneutralität Universaldienstrichtlinie (Entwurf EU-Kommission) Art. 20 Abs. 5 Universaldienstrichtlinie Entwurf : Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Teilnehmer beim Abschluss von Verträgen mit Unternehmen, die elektronische Kommunikationsdienste erbringen oder elektronische Kommunikationsnetze betreiben, vor Vertragsabschluss und danach regelmäßig in klarer Weise darüber aufgeklärt werden, ob der Anbieter ihren Zugang zu rechtmäßigen Inhalten sowie ihre Möglichkeit, solche Inhalte selbst zu verbreiten oder beliebige rechtmäßige Anwendungen und Dienste zu benutzen, beschränkt. -> s.transparenzgebot (statisch) Entwurf : wieder gestrichen! Und nur teilweise in Art. 22 Abs.3 verschoben Aber : Art. 21 Abs. 4 (c) (neu) ermöglicht es nationalen Regulierungsbehörden, Unternehmen zur Transparenz über Restriktionen des Zugangs zu Netz und Inhalten zu verpflichten Ain-Consulting

17 3. Rechtliche Durchsetzung Netzneutralität Universaldienstrichtlinie (Entwurf EU-Kommission) Art. 22 Abs. 3 Universaldienstrichtlinie Entwurf : Entwurf : Um eine Verschlechterung der Dienste und eine Verlangsamung des Datenverkehrs in den Netzen zu verhindern, kann die Kommission nach Konsultation der Behörde technische Durchführungsmaßnahmen in Bezug auf die von den nationalen Regulierungsbehörden festzusetzenden Mindestanforderungen an die Dienstqualität der Unternehmen, die öffentliche Kommunikationsnetze bereitstellen, treffen. In Fällen äußerster Dringlichkeit kann die Kommission das in Artikel 37 Absatz 3 vorgesehene Dringlichkeitsverfahren anwenden. Entwurf : Die nationalen Regulierungsbehörden können Leitlinien für Mindestanforderungen an die Dienstqualität erlassen und gegebenenfalls andere Maßnahmen ergreifen festlegen, um eine Verschlechterung der Dienste und eine Verlangsamung des Datenverkehrs in den Netzen zu verhindern. und sicherzustellen, dass die Nutzer nicht unangemessen beim Zugang zu Inhalten und bei deren Verbreitung sowie bei der Nutzung von Anwendungen und Diensten ihrer Wahl eingeschränkt werden D.h. Eingreifen des nationalen Regulierers zur Sicherung einer Mindestqualität vorgesehen. Befugnis der Kommission nur noch, wenn durch nationale Mindeststandards ein Hindernis für den Binnenmarkt besteht Ain-Consulting

18 Kontakt Robert Walser Ain-Consulting GbR Ain-Consulting