Rechtsfragen auf dem Weg zu DVB-T

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1 Medientage München 2001 Wem nutzt DVB-T - Einführung am Markt vorbei? veranstaltet von der Bayerischen Landeszentrale für neuen Medien und der Bayerischen Medien Technik Rechtsfragen auf dem Weg zu DVB-T Eine Zusammenfassung in Thesen von RA Dr. Christoph Wagner, Berlin Hogan & Hartson Raue L.LP

2 1. Im internationalen Vergleich mit Frankreich, Großbritannien und den USA ist die Bedeutung der terrestrischen Fernsehverbreitung in allen ausländischen Staaten größer als in Deutschland. Der Stand der regulatorischen Umsetzung des Übergangs zur digitalen Verbreitungsweise und die Festlegung der Einzelheiten dieses Übergangsprozesses sind weiter fortgeschritten. Allen drei Staaten ist eine langfristige Simulcast-Phase gemein, die aufgrund der günstigen Frequenz- und Nutzungssituation dort einfacher zu realisieren ist als in Deutschland. Den Referenzstaaten ist es jeweils möglich, zusätzliche terrestrische Frequenzen verfügbar zu machen, die in Deutschland jedenfalls bis 2005 nicht bzw. nur in geringem Umfang zur Verfügung stehen dürften. Die ausländischen Beispiele haben daher nur begrenzten Vorbildcharakter für die Gestaltung des analog-digitalen Übergangs in Deutschland. 2. Die internationalen Rahmenbedingungen lassen in Deutschland einen vollständigen Simulcast-Betrieb (ohne Abschaltung analoger Programme) nicht zu. Die für den Rundfunkbetrieb im Stockholmer Wellenplan vorgesehenen Frequenzbereiche sind weitgehend belegt. Die Nutzung zusätzlicher terrestrischer Frequenzen für den Rundfunkbetrieb setzt ihre Koordination auf nationaler und internationaler Ebene voraus, was in dem notwendigen Umfang nicht vor dem Jahr 2005 geschehen kann. Deshalb ist in Deutschland eine Abschaltung analoger Frequenzen unerlässlich, um den analog-digital-übergang einzuleiten und jedenfalls einem Teil der bestehenden analogen Programme einen längerfristigen Simulcast-Betrieb zu ermöglichen. Eine Revision des Stockholmer Wellenplans der ITU ist ferner geboten, um den von der CEPT im Chester-Abkommen von 1997 festgelegten technischen Planungsparametern von DVB-T voll zur Geltung zu verhelfen. 3. Die von der Europäischen Kommission Ende 1998 mit dem Grünbuch zur Frequenzpolitik ausgelöste Debatte hat zu der Erkenntnis geführt, dass es im Zusammenhang mit dem analog-digital-übergang keinen gemeinschaftsrechtlichen Handlungsbedarf gibt. Die Entwicklung von digitalem terrestrischen Fernsehen in den Mitgliedstaaten ist so unterschiedlich, dass ein europaweit harmonisierter Termin für die Einstellung analoger

3 Übertragung wenig praktikabel ist. Die konkrete Ausgestaltung des Switch-Over zu DVB-T ist deshalb Sache der Mitgliedstaaten. 4. Die Regelung des analog/digital-übergangs zerfällt in einen telekommunikationsrechtlichen und einen rundfunkrechtlichen Teil. Telekommunikationsrechtlich ist der digitale Sendernetzbetrieb regulatorisch zu gestalten, um die terrestrische Übertragung von digitalem Fernsehen während und nach der Übergangsphase zu ermöglichen. Für den Widerruf analoger Frequenzen sowie die Auswahl und Lizenzierung digitaler Sendenetzbetreiber ist der Bund zuständig. Auf der anderen Seite müssen die Belange von Fernsehanbietern und Teilnehmern beachtet werden. Sie genießen den Schutz der Rundfunkfreiheit, deren Ausgestaltung Ländersache ist. Aufgrund des dienenden Charakters des Telekommunikationsrechts haben die Landesgesetzgeber das Primat bei der Regelung aller rundfunkrelevanten Aspekte des analog/digital-übergangs. 5. Zur Regelung des analog/digital-übergangs ist ein förmliches Gesetz auf Landesebene erforderlich, das den Zeitraum und die Kriterien der Einstellung des analogen Fernsehens sowie gegebenenfalls weitere, in diesem Zusammenhang wesentlichen Fragen regelt. Die Abschaltung einzelner analoger Frequenzen privater Programme im Konsens mit den Veranstaltern oder bei Auslaufen von befristeten Sendeerlaubnissen sowie ein Wechsel öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten auf leistungsschwächere analoge Frequenzen kann ohne Tätigwerden des Landesgesetzgebers erfolgen. Wie in der Vergangenheit können die Landesrundfunkanstalten ohne gesetzliche Regelung prüfen und entscheiden, ob die analoge terrestrische Versorgung in bestimmten Verbreitungsgebieten mit sehr geringer tatsächlicher analoger terrestrischer Reichweite wirtschaftlich sinnvoll ist und diese eventuell einstellen. Auf bundesrechtlicher Ebene ist die in 8 Abs. 3 Frequenzzuteilungsverordnung enthaltene Widerrufsermächtigung nur dann im Verordnungswege möglich und ausreichend, wenn die Vorschrift im Sinne eines klaren Vorrangs der landesrechtlichen Festlegungen verstanden wird. 2/8

4 6. Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit erfordert auch im Zuge des analog/digital Übergangs eine Sicherung der technischen Grundversorgung mit Rundfunk für die Gesamtheit der Bevölkerung. Es muss daher zum einen sichergestellt werden, dass für die Grundversorgungsprogramme ausreichende Übertragungskapazitäten auch im digitalen Bereich zur Verfügung stehen. Der Landesgesetzgeber kann die Rundfunkanstalten zur Einstellung der analogen terrestrischen Ausstrahlung zugunsten der digitalen Übertragung ermächtigen, wenn die Anzahl der noch ausschließlich terrestrisch analog versorgten Haushalte in einem Verbreitungsgebiet außer Verhältnis zu dem Aufwand der analogen Programmverbreitung steht. Die technische Grundversorgung kann in einer Gesamtschau durch terrestrische Verbreitung und über die Kabel- und Satellitenverbreitung gewährleistet werden. Der Grundversorgungsauftrag und die Entwicklungsgarantie verpflichten den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, von den erweiterten Möglichkeiten digitaler terrestrischer Verbreitung durch zügige Aufnahme des digitalen Simulcast-Betriebs Gebrauch zu machen, um möglichst alle gebührenfinanzierten Programme zu verbreiten und die Mobilitätsvorteile der neuen Technologie zu nutzen. 6. Die analog/digital-umstellung wird sich in einem komplexen Planungsprozess vollziehen, der nicht im Detail und für alle Verbreitungsgebiete gleich vom Gesetzgeber definiert werden kann. Vielmehr erfordert dieser Prozess einen prozeduralen Schutz, der auch die Interessen der Rundfunkteilnehmer mit einbezieht. Die Einstellung des analogen Sendebetriebs könnte hinsichtlich der Wirtschaftlichkeitsaspekte durch ein Anmelde- und Abstimmungsverfahren zwischen den Rundfunkanstalten und der KEF prozedural gestaltet werden, die ohnehin die von den Rundfunkanstalten für die Verbreitung der Programme angemeldeten Finanzbedarf überprüft und mit Blick auf den Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit begutachtet. Die KEF muss auch regelmäßig prüfen, ob und gegebenenfalls wie lange die analoge terrestrische Versorgung unter dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit aufrechterhalten werden kann. Die Prüfung dieser Frage sollte die KEF ernst nehmen, um eine effizientere Ressourcennutzung im digitalen Bereich zu ermöglichen. 3/8

5 8. Die Regelung der analog/digital-umstellung berührt Veranstaltergrundrechte und erfordert daher ein allgemeines Gesetz im Sinne von 5 Abs. 2 GG, das mit Blick auf das verfolgte Ziel dem Verhältnismäßigkeitsgebot genügt. Die Switch-Over-Regelung dient einer effizienteren und vielseitigeren Frequenznutzung, eröffnet zusätzliche Kommunikationschancen für weitere Veranstalter und dient damit der Meinungsvielfalt. Sie ist ferner erforderlich, um möglichst alle Grundversorgungsprogramme für alle empfangbar zu machen. Unter Abwägung dieser Faktoren ist die auch vorzeitige Einstellung der analogen terrestrischen Programmverbreitung verfassungsmäßig möglich, wenn sie für die Veranstalter zumutbar ist und insbesondere nicht zu existenzgefährdenden Einbußen führt. Davon wird man im Regelfall nicht ausgehen können. 9. Die Informationsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1, 2. Hs. verpflichtet den Staat, einen freien Informationsfluss sowie freie Informationsmöglichkeiten der Bürger zu erhalten. Dem Einzelnen erwächst daraus jedoch kein Anspruch auf die Erschließung oder Erhaltung bestimmter Informationsquellen. Es gibt daher keinen subjektives Recht auf die Beibehaltung der analogen bzw. auf die Einführung der digitalen Übertragungsweise. Aus dem Grundrecht auf ungehinderte Unterrichtung lässt sich nur sehr eingeschränkt ein Verbraucherschutz der Rundfunkteilnehmer herleiten, dem schon durch eine hinreichend lange Übergangsphase Rechnung getragen werden kann. 10. Aus dem Rundfunkgebührenschuldverhältnis erwächst dem Rundfunkteilnehmer ein Anspruch auf Grundversorgung mit Rundfunk. Dies beinhaltet insbesondere den Empfang von Grundversorgungsprogrammen durch jedermann, ohne dass hiermit ein erheblicher wirtschaftlicher oder technischer Aufwand verbunden ist. Aus dem Gebührenschuldverhältnis ergibt sich allerdings kein Anspruch auf eine bestimmte Anzahl von Programmen oder eine bestimmte Form der technischen Übertragung. Insbesondere darf der Gesetzgeber die vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu erbringende Leistung im Zuge der technischen Entwicklung modifizieren und auf digitale Übertragung umstellen, zumal damit für alle Gebührenzahler eine größere Programmvielfalt hergestellt wird, indem bislang nur über Kabel oder Satellit empfangbare Programme auch terrestrisch empfangen wer- 4/8

6 den können. Klagerechte der Rundfunkteilnehmer gegen eine den grundrechtlichen Anforderungen genügende Einstellung der analogen terrestrischen Rundfunkversorgung folgen aus dem Gebührenschuldverhältnis nicht. 11. Das zur Diskussion gestellte Umstellungskonzept besteht aus drei Schritten: Stufe 1: frühzeitige Abschaltung möglichst vieler, ggf. aller analogen privaten Programme sowie ein Wechsel öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten von leistungsstärkeren auf leistungsschwächere analoge Frequenzen; Stufe 2: Simulcasting der öffentlich-rechtlichen Programme, die weiter analog terrestrisch, aber ggf. über leistungsschwächere Frequenzen übertragen werden, und Verbreitung aller Programme im digitalen Regelbetrieb; Stufe 3: Switch-Off auch der öffentlich-rechtlichen Programme und Volldigitalisierung. 12. Öffentlich-rechtliche Grundversorgungsprogramme kommen für eine vorzeitige analoge Abschaltung nur eingeschränkt in solchen Gebieten in Betracht, in denen die Anzahl der noch ausschließlich analog versorgten terrestrischen Haushalte schon heute außer Verhältnis zu dem erheblichen Aufwand der weiteren analogen terrestrischen Rahmenprogrammverbreitung steht. Die hierdurch gegebenenfalls verfügbar werdenden Frequenzen sind u.u. für die Einleitung des Digitalübergangs allerdings wenig attraktiv, weil sie zumeist in ländlichen Gebieten in den neuen Bundesländern liegen werden. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk kann aber auch ohne gesetzliche Regelung zu einem zügigen analog/digital-übergang beitragen, indem er auf leistungsstärkere analoge Frequenzen zugunsten eines Simulcast-Betriebs mit leistungsschwächeren analogen Frequenzen verzichtet. Die so frei werdenden leistungsstarken Analogfrequenzen eignen sich besonders gut für einen versorgungswirksamen Regelbetrieb von DVB-T. 5/8

7 13. Eine frühzeitige Abschaltung analoger privater Programme zugunsten einer ausschließlich digitalen terrestrischen Verbreitung ist verfassungsrechtlich und einfachgesetzlich möglich. Weder die Veranstalter noch die Zuschauer haben einen Anspruch auf Aufrechterhaltung der analogen terrestrischen Verbreitung privater Programme. Auch steht den privaten Veranstaltern kein über die Lizenzdauer hinausgehender Bestandsschutz an den analogen terrestrischen Frequenzen zu. Die terrestrischen Frequenzen der privaten Rundfunkveranstalter können daher schon zu Beginn eines DVB-T-Umstellungskonzeptes abgeschaltet und für ein digitales Simulcasting genutzt werden. Rechtlich zulässig ist dabei sowohl eine frühzeitige Abschaltung einzelner als auch die vorzeitige Umstellung aller analogen Programme des Privatfernsehens. Soweit dies im Konsens mit dem betreffenden Veranstalter oder zum Zeitpunkt des Auslaufens der befristeten Sendeerlaubnisse erfolgt, ist hierfür keine gesetzliche Regelung erforderlich. Hilfreich wäre eine für alle Länder geltende Bestimmung, dass auslaufende Sendeerlaubnisse nicht verlängert werden sollen oder dürfen. Allein der (ggf. entschädigungslose) Widerruf einer bestehenden Sendeerlaubnis gegen den Willen des Veranstalters würde eine neue gesetzliche Grundlage erfordern. 14. Die Grundversorgung mit Rundfunk ist nicht erst dann gewährleistet, wenn in jedem nur terrestrisch versorgten Haushalt ein Decoder zum Empfang digitaler terrestrischer Signale tatsächlich zur Verfügung steht. Eine hinreichende Möglichkeit des Empfangs für jedermann besteht schon dann, wenn diese Möglichkeit ohne erheblichen technischen und wirtschaftlichen Aufwand, also zu zumutbaren Bedingungen realisiert werden kann. Die Zumutbarkeit bemisst sich nach zwei Faktoren: Die Zeit, die den Verbrauchern für die Umrüstung ihrer Empfangsgeräte zur Verfügung steht, und die Kosten, mit denen diese Umrüstung verbunden ist. Aufgabe des Rundfunkgesetzgebers ist es, beide Faktoren so in ein Abschaltkriterium der tatsächlichen Mindestreichweite von digitalem Fernsehen einzubeziehen, dass dieses insgesamt verhältnismäßig und sozialverträglich ist. Die konkrete Höhe des fraglichen Schwellenwerts ist dabei von der Gewichtung der beiden Faktoren Zeit und Kosten zueinander abhängig. 6/8

8 15. Auch wenn verfassungsrechtlich entbehrlich, kann ein gesetzlich definierter endgültiger Termin für die Einstellung der analogen terrestrischen Verbreitung von Rundfunkprogrammen rechtspolitische Vorteile haben. Als politische Willenserklärung unterstreicht er die Entschlossenheit des Rundfunkgesetzgebers, den Übergang vom analogen zum digitalen Fernsehen zügig zu vollziehen und erforderlichenfalls aktiv mitzugestalten. Rundfunkteilnehmern, Geräteherstellern und Rundfunkveranstaltern wird dadurch Planungssicherheit vermittelt, die allseits die Umstellungsbereitschaft erhöhen wird. Hierauf kann es insbesondere zu Beginn der Simulcast-Phase ankommen, wenn versucht wird, einzelne Inhaber analoger Frequenzen zu deren vorzeitiger Räumung zu bewegen. 16. Formulierungsvorschlag für 52 a RStV n.f.: (Abs. 1 Satz 1 u. 2 derzeit geltendes Recht) (1) Bei der erstmaligen Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten im Fernsehen nach Landesrecht sind die Fernsehveranstalter mit denjenigen Programmen vorrangig zu berücksichtigen, die in dem jeweils betroffenen Verbreitungsgebiet analog verbreitet werden. Die technischen Übertragungskapazitäten für diese Programme müssen im Verhältnis zu den übrigen Übertragungskapazitäten gleichwertig sein. Landesrundfunkanstalten erhalten leistungsstarke digitale Übertragungskapazitäten, wenn sie leistungsstarke analoge Frequenzen für die Digitalisierung frei machen und bis zum Umstellungszeitpunkt auf anderen analogen Frequenzen senden. (2) Sendeerlaubnisse für analoge Übertragungskapazitäten sollen nicht mehr verlängert werden. Analoge Kapazitäten dürfen nur noch befristet und unter dem Vorbehalt der digitalen Nutzung zugewiesen werden. 17. Formulierungsvorschlag für 52 b RStV: Digitalisierung der Rundfunkübertragung (1) Die analoge terrestrische Rundfunkübertragung wird zugunsten der digitalen terrestrischen Verbreitung endgültig eingestellt, wenn in dem jeweiligen Versorgungsgebiet die bei Inkrafttreten dieser Vor- 7/8

9 schrift analog terrestrisch verbreiteten Grundversorgungsprogramme für nahezu jeden ohne erheblichen wirtschaftlichen und technischen Aufwand empfangbar sind. (2) Eine vollständige Einstellung des analogen terrestrischen Fernsehens erfolgt bis spätestens zum 31. Dezember 2010, es sei denn, bis dahin ist ein hinreichender tatsächlicher anderweitiger Empfang der in Abs. 1 genannten Programme in dem jeweiligen Versorgungsgebiet nicht gewährleistet, weil noch mehr als 5% der Fernsehhaushalte ihre Fernsehprogramme nur über analoge terrestrische Sender empfangen. (3) Beginnend mit dem 31. Dezember 2002 erstellen die Betreiber von Rundfunksendeanlagen im Zweijahresabstand einen Bericht über die technische und die tatsächliche Reichweite gemäß den Absätzen 1 und 2 im jeweiligen Versorgungsgebiet. Der Bericht ist den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten, den Landesmedienanstalten und den Landesregierungen zur Verfügung zu stellen und zu veröffentlichen. 18. Vorschlag für eine Regelung im jeweiligen Landesrundfunkgesetz: Die [öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt] wird ermächtigt, die analoge terrestrische Verbreitung unter Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit der Verbreitungswege im Einvernehmen mit der KEF ganz oder teilweise einzustellen, um die Zuweisung digitaler terrestrischer Übertragungskapazitäten und damit eine erweiterte Programmvielfalt zu ermöglichen (Satz 1), sofern eine gleichwertige Versorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen durch die Gesamtheit der Übertragungswege sichergestellt ist (Satz 2). 8/8