Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände

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1 RS 491/2006 des DLT Anlage Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände Postfach Berlin Bearbeitet von Ulrich Mohn (DStGB) Telefon (0 30) Telefax (0 30) E- Position der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zu dem Bund-Länder-Eckpunktepapier zur Reform der gesetzlichen Unfallversicherung I. Allgemeine Anmerkungen Mit dem vorliegenden Eckpunktepapier der Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur Weiterentwicklung der gesetzlichen Unfallversicherung nimmt die Diskussion über die Reform im Bereich der gesetzlichen Unfallversicherung konkretere Züge an. Dies wird von der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände begrüßt und unterstützt. Denn demographischer Wandel, die nachhaltig veränderte Wirtschafts- und Finanzlage, die Kostenentwicklung und die EU-Harmonisierung bewirken einen Reformbedarf in allen sozialen Sicherungssystemen. Diesem Reformbedarf müssen sich die selbstverwalteten Unfallversicherungsträger ebenso stellen wie andere Organisationen im Bereich der sozialen Sicherung. Die kommunalen Spitzenverbände erwarten von einer Reform der gesetzlichen Unfallversicherung eine Korrektur der Entwicklung, die in diesem Bereich zu ständig steigenden Beitragsverpflichtungen der Kommunen geführt hat. Nachdem die erweiterten Rechte der bürgerschaftlich Engagierten erneut zu höheren Kosten des Systems geführt haben, muss es mit der grundlegenden Reform des Systems gelingen, wieder zu Einsparungen zu gelangen. Dies ist aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände nicht ohne eine gründliche Revision im Bereich des Leistungsrechts zu erreichen. Eine Organisationsreform allein würde aus unserer Sicht nicht die nötigen Einspareffekte bringen. II. Anmerkungen zu Einzelpunkten Zu Teil A Straffung der Organisation Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände Ernst-Reuter-Haus, Straße des 17. Juni 112, Berlin; Telefon (0 30) ; Telefax (0 30) post@kommunale-spitzenverbaende.de;

2 - 2 - Grundsätzlich sind Einsparpotentiale im Bereich der Organisation der Träger der gesetzlichen Unfallversicherung denkbar. Von kommunaler Seite wird darauf hingewiesen, dass die Selbstverwaltung in einigen Ländern bereits selbst einen Organisationswandel mit dem Ziel der Effizienzsteigerung durch Konzentration herbeiführt. Es besteht aus unserer Sicht deshalb kein hinreichender Grund, die Rationalisierungsbemühungen vor Ort von staatlicher Seite zwingend vorzugeben und die Struktur der Selbstverwaltung durch eine staatsaufsichtsrechtlich beherrschte Körperschaft des öffentlichen Rechts abzulösen. Jedenfalls müssten vor einer Entscheidung in dieser Sache eingehende Folgeabschätzungen durchgeführt werden. 1. Einheitliche Körperschaft für die Spitzenorganisationen Von kommunaler Seite wird begrüßt, dass mit dem Eckpunktepapier der Bund-Länder- Arbeitsgruppe eine Diskussion über das zentralistische Modell des Rürup-Gutachtens nicht mehr geführt werden muss. Auch die vor Jahren erörterte Privatisierung der Unfallversicherung ist erfreulicherweise kein Thema mehr. Jedoch legt das Eckpunktepapier mit der Idee eines gemeinsamen Spitzenverbandes ein nicht hinreichend durchdachtes Konzept vor. - Die kommunalen Spitzenverbände treten dafür ein, dass der Dualismus von Berufsgenossenschaften im gewerblichen und Unfallkassen im öffentlichen Bereich aufrecht erhalten bleibt. Denn die Strukturen im öffentlichen Bereich unterscheiden sich erheblich von denen des gewerblichen Bereichs. Es dient nicht dem Ziel der Vereinfachung und des Bürokratieabbaus, wenn eine überwiegend von Strukturen des gewerblichen Bereichs geprägte Spitzenorganisation so ausgestaltet werden müsste, dass sie den spezifischen Anforderungen der Unfallversicherungsträger des öffentlichen Bereichs gerecht wird. - Die kommunalen Arbeitgeber akzeptieren auf keinen Fall, wenn bei einer solchen Reform Kosten des gewerblichen Systems in den Bereich der öffentlichen Unfallkassen verschoben werden. Statt der in Aussicht gestellten Einspareffekte befürchten wir einen Mehraufwand bei den kommunalen Beitragszahlern, wenn z.b. die im gewerblichen Bereich völlig anders ausgeprägten ( Altlasten -) Ausgleichsmechanismen und Finanzierungsstrukturen in die Finanzierung der neuen Spitzenorganisation einbezogen würden. Auch wäre zu untersuchen und zu bewerten, welche Folgen die Verschmelzung der Organisationen für die Vermögen der bisherigen Spitzenorganisationen hat, das im Fall des BUK aus kommunalen Kassen gebildet worden ist. - Wir lehnen auch grundsätzlich die vorgeschlagene Bildung einer Körperschaft des öffentlichen Rechts ab. Die bislang privatrechtlich organisierte Spitze der Selbstverwaltung würde damit unter eine strikte staatliche Aufsicht und Kontrolle gestellt. Die im Eckpunktepapier vorgeschlagenen verbindlichen Entscheidungen entzögen den Partnern der Selbstverwaltung eigenständige Entscheidungsbefugnisse. Es steht zu befürchten, dass die im Eckpunktepapier so genannte Koordinierung sich in der Praxis als Einschränkung der Selbstverwaltung darstellt.

3 Die kommunalen Spitzenverbände halten es vielmehr für erforderlich, dass die der Selbstverwaltung, ihre Strukturen selbständig reformiert. Sie fordern die Sozialpartner innerhalb des BUK deshalb dringend auf, gerade mit Blick auf das Ziel der Kostenbegrenzung wie der effizienteren Arbeits- und Abstimmungsprozesse konkrete Ergebnisse vorzulegen. Begrüßt werden Reformansätze, die der Praxis z.b. im Bereich des Arbeitsschutzes durch Einführung von Arbeitsschutzmanagementsystemen mehr Flexibilität ermöglichen. - Erst wenn sich erweisen sollte, dass im Wege der Selbstverwaltung keine Bewegung in Richtung einer Kostensenkung möglich ist, käme es aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände in Betracht, mit Hilfe einer neu zu schaffenden Spitzenorganisation als Körperschaft des öffentlichen Rechts freilich nur innerhalb der Organisation der Unfallkassen des öffentlichen Bereichs zu gesetzlich vorgegebenen veränderten Organisationsstrukturierung zu gelangen. 2. 2/3 Mehrheit für Beschlüsse auf Spitzenebene Unabhängig von der Frage der neuen Spitzenorganisation begrüßen die kommunalen Spitzenverbände die Idee des Eckpunktepapiers, bei verbindlichen Beschlüssen auf Spitzenebene eine 2/3 Mehrheit für die Zustimmung zu einer Beschlussvorlage zu verlangen. Allerdings ist aus Sicht der kommunalen Arbeitgeber ein gestaffeltes Zustimmungsrecht der jeweiligen Arbeitgeber bis hin zu einem Vetorecht für die Fälle notwendig, in denen diese durch eine Entscheidung finanziell belastet werden. 3. Vorgabe von höchstens einem landesunabhängigen Träger je Land Die kommunalen Spitzenverbände lehnen eine starre gesetzliche Vorgabe der Anzahl der Unfallkassen ab. Wenn der Staat derart detailliert den Weg vorgäbe, den man in den einzelnen Länder hin zu einer Modernisierung der Unfallkassenorganisationen gehen muss, würde dies den jeweils unterschiedlichen Rahmenbedingungen der Unfallkassen in den Ländern nicht gerecht. Zwar wird es auch von unserer Seite begrüßt, wenn im Einzelfall in einem Bundesland über die Straffung der Unfallkassenorganisation eine Kostenentlastung für die Beitragszahler realisiert. Sich auf einen solchen Weg zu verständigen ist aber die Sache der Selbstverwaltung in den jeweiligen Bundesländern. Die Erfahrung zeigt, dass Verwaltungsmodernisierung vor Ort wachsen muss und dass sie in den Regionen sogar besser wächst als im Bereich des Bundes. Zumal wenn es wie die Ablehnung des zentralistischen Rürup-Modells zeigt keine bundesweite Lösung gibt, macht es auch keinen Sinn, nun per Bundesgesetz bundesweit Regelungen für die Organisation vor Ort zwingend vorzugeben. In Übereinstimmung mit dem Sondervotum von fünf Bundesländern lehnen daher auch die kommunalen Spitzenverbände die gesetzliche Vorgabe von höchstens einem landesunabhängigen Träger je Land ab. Im Übrigen entspricht dies auch der Intention der Föderalismusreform, die Eigenverantwortung und die Entscheidungsspielräume der Länder zu stärken. Entscheidungsspielraum auf Landesebene bedeutet natürlich gleichzeitig, dass die Selbstverwaltung in den Ländern auch Verantwortung trägt, für die Weiterentwick-

4 - 4 - lung der Strukturen in Richtung auf Effizienz und Kostenbegrenzung Sorge zu tragen. Es gibt hier bereits gute Beispiele aus den Ländern, die zeigen, dass die Selbstverwaltung dieser Verantwortung durchaus gerecht werden kann. Sie begründen einmal mehr, dass staatliche Intervention hier fehl am Platze ist. 4. Moratoriumslösung als Dauerrecht beibehalten Die kommunalen Spitzenverbände begrüßen den Vorschlag auf Seite 5 des Eckpunktepapiers, die Moratoriumslösung als Dauerrecht beizubehalten. Die Praxis hat sich bewährt und sollte deshalb nicht ohne Not verändert werden. Insbesondere lehnen wir den Vorschlag des Hauptverbandes der gewerblichen Berufsgenossenschaften (HVBG) ab, die Zuständigkeit allein an der Rechtsform auszurichten. Zahlreiche unzweifelhaft öffentliche Unternehmen und Institutionen haben, gegründet auf dem Recht der Kommunen bei der Aufgabenwahrnehmung, die Rechtsform frei zu wählen, privatrechtliche Organisationsformen inne. Sie erfüllen dabei aber öffentliche Aufgaben der Daseinsvorsorge und sind im Ergebnis der demokratischen Legitimation durch kommunale Selbstverwaltungsorgane unterstellt. Angesichts dessen wäre es grundsätzlich vielmehr angezeigt, auch die kommunale Ausnahmebetriebe im ÖPNV und der Energieversorgung auf öffentlicher Seite nach dem Leitbild ein Träger - ein Unfallversicherer mit einzubeziehen. 5. Übertragung der Dienstunfallfürsorge für Beamte prüfen Soweit das Eckpunktepapier die Übertragung der Dienstunfallfürsorge für Beamte von den Versorgungskassen auf die Unfallversicherungsträger der öffentlichen Hand als Prüfpunkt seitens der Länder aufgreift, verweisen wir auf die als Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände hierzu bereits abgegebene ablehnende Stellungnahme. Das bisherige System der beamtenrechtlichen Unfallfürsorge funktioniert aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände routiniert und ohne dass ernstzunehmende Mängel ersichtlich wären. Das Wagnis eines grundlegenden Wechsels in der Zuständigkeit wäre nur zu rechtfertigen, wenn eine eingehende Kostenfolgenabschätzung hierfür klare Vorteile ausweisen würde. Dies ist aber nicht der Fall. Wir gehen nicht per se davon aus, dass eine Übertragung der Aufgaben auf wenige zentrale Stellen erhebliche Verwaltungs- und Kostenvorteile bringt. Insbesondere glauben wir nicht, dass große Einheiten grundsätzlich kostengünstiger arbeiten als eher überschaubare Einheiten. Bei unserer klaren Präferenz für die Beibehaltung der Zuständigkeiten in diesem Bereich könnten wir uns allenfalls vorstellen, dass den kommunalen Arbeitgebern dem gegenüber ein (freiwilliges) Angebot zu einer Übertragung auf die Unfallkassen zur konkreten Abwicklung i.s. einer Aufgabenerledigung gemacht werden könnte. Eine solche Option müsste hinsichtlich ihrer Folgen transparent dargelegt und auf rein freiwilliger Basis zur Wahl gestellt werden. Zu Teil B Zielgenauigkeit der Leistungen

5 - 5 - Wie eingangs erwähnt sind die im Rahmen einer grundlegenden Reform zu erwartenden Einsparungen aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände nicht ohne eine grundlegende Revision im Bereich des Leistungsrechts denkbar. Die kommunalen Spitzenverbände begrüßen daher die in dem Eckpunktepapier bereits vorgesehenen Regelungen im Leistungskatalog der gesetzlichen Unfallversicherung: Eine Entschädigung des Gesundheitsschadens ist erst bei einer Behinderung von 30 % oder mehr vorgesehen (derzeit 20 %). Eine Rentenzahlung ist ab 50 % Minderung der Erwerbsfähigkeit geplant (derzeit erfolgt sie grundsätzlich bereits ab 20 %). Geringere Gesundheitsbeeinträchtigungen sollen durch Einmalzahlungen abgefunden werden. Eine Abkehr vom doppelten Vorsatz beim Haftungsausschluss hilft die Zahl der Schadenausgleichsfälle zu verringern. Hinsichtlich des versicherten Personenkreises soll der Unfallversicherungsschutz von Helfern, die für private Halter von Kraftfahrzeugen ( Pannenhelfern ) und Reittieren tätig werden, gestrichen werden. Eine Erwerbsminderungsrente soll es nur noch bei konkretem (derzeit: auch bei abstraktem) Erwerbschaden geben. Darüber hinaus ist eine Beschränkung dieser Erwerbsminderungsrente auf die Zeit des Erwerbslebens geplant. (Wegfall des Vorrangs der Unfallrenten vor den Altersrenten). Hier könnten wir uns eine noch konsequentere Umstellung des Schadensausgleichs auf Basis eines Ausgleichs des konkreten Schadens im Rahmen eines zweiteiligen Schadensausgleichs (Integrationsausgleich und Erwerbsschadensausgleich) vorstellen. Die kommunalen Spitzenverbände fordern darüber hinaus weitere Korrekturen, die eine Senkung bei den Beitragsverpflichtungen sicherstellen: 1. Hinsichtlich des versicherten Personenkreises sollte entsprechend den BUK- Vorschlägen darüber hinaus der Unfallversicherungsschutz bei Selbsthilfe zur Beschaffung öffentlich geförderten Wohnraums ( 2 Abs. 1 Nr. 16 SGB VII) gestrichen werden. Wir wollen, dass generell bei Tätigkeiten, die dem privaten Bereich des Auftraggebers zuzuordnen sind, der gesetzliche Unfallversicherungsschutz gestrichen wird. Dies bedeutet in der Praxis regelmäßig eine gesetzliche Privilegierung von Schwarzarbeit. Bisher besteht diesbezüglich bspw. Versicherungsschutz im Bereich der kurzfristigen nicht gewerbsmäßigen Bauarbeiten und anderen nicht schützenswürdigen Privatbereichen wie z.b. beim nicht erwerbsmäßigen Halten von Reittieren ( 2 Abs. 2 Satz 1 SGB VII). 2. Im Bereich der Wegeunfälle lehnt das Eckpunktepapier eine Verlagerung von der Unfallversicherung auf die Kranken- bzw. Rentenversicherung generell ab. Die kommunalen Spitzenverbände erwarten, dass diese Überlegungen nicht gleich zu Beginn der Reformdebatte aus dem Kranz der möglichen Maßnahmen ausgesondert, sondern vielmehr noch eingehend ausgelotet werden. Jedenfalls wäre es hilfreich, wenn statt den Gerichten der Gesetzgeber klarstellen würde, welche Wege in diesem Sinne gelten und wo der bisher streitanfällige Tatbestand seine Grenzen hat.