ELENA Elektronischer Einkommensnachweis Stellungnahme

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1 ELENA Elektronischer Einkommensnachweis Stellungnahme Burkhard Fischer Berater Mitbestimmung und Technolgieberatung Bremen, im Januar 2010

2 ELENA Elektronischer Einkommensnachweis Ab wird das ELENA-Verfahren zur Speicherung aller Entgeltdaten der abhängig Beschäftigten in Deutschland eingeführt. Die Arbeitgeber werden verpflichtet, alle notwendigen Daten zur Beschäftigung und zum Entgelt an eine Zentrale Speicherstelle (ZSS) der Rentenversicherung zu melden. Für Selbstständige und Freiberufler gibt es keine Meldepflicht für Einkommensdaten. Der Aufbau eines zentralen Datenpools wird begründet mit der Einsparung bürokratischer Kosten durch die Ausstellung von 60 Millionen Bescheinigungen für ArbeitnehmerInnen pro Jahr, die nach 312 SGB III aus dem EDV-System auf Papiervordrucke der Bundesanstalt für Arbeit gedruckt werden, um anschließend in andere Systeme eingegeben zu werden. Eine zentrale Datenbank würde die Arbeitgeber durch die sichere Übermittlung der Daten nach einheitlichen Standards und Normen um etwa 85 Millionen Euro pro Jahr entlasten. Außerdem soll ein Bürokratieabbau erfolgen und zum Beispiel der Rentenversicherung oder auch der Arbeitsagentur ermöglicht werden, einfacheren und leichteren Zugang zu den Daten zu erhalten, die zur Berechnung von Leistungen nötig sind. Der Zugang soll auf Behörden und Ämter beschränkt bleiben. Der gesamte Datensatz bleibt den Arbeitgebern verschlossen. Wer nach vollständiger Implementierung des Systems direkten Zugriff auf das System erhält, ist noch nicht abschließend festgestellt. Erster Nutzer könnte ab 2010 die Arbeitsagentur sein, die bereits über praktische Erfahrungen mit der JobCard verfügt. Ab 2012 werden dann die anderen berechtigten Behörden und Ämter die Informationen abrufen. Das bedeutet, dass die Arbeitgeber bis dahin alle Daten des multifunktionalen Verdienstdatensatzes pro ArbeitnehmerIn zur ZSS übertragen haben müssen. Eine Verwendung der Daten zur Strafverfolgung (z.b. Steuerhinterziehung, Schwarzarbeit) wurde angeblich bisher nicht angedacht. Die Begehrlichkeiten sind aber bereits geweckt, weil ein zentraler Datenspeicher mit den dort vorhandenen Personaldaten wesentliche Vorteile bei Ermittlungen und Verfahren verschafft. In der ersten Stufe des ELENA-Verfahrens werden nur fünf Bescheinigungen auf Papier entfallen: dreibescheinigungen,dieunter anderemfüranträge beiden Arbeitsagenturen benötigtwerden (die Arbeitsbescheinigung nach 312 SGB III, Nebeneinkommensbescheinigung nach 313 SGBIII undauskunft überdiebeschäftigung nach 315 dessgb III). Auskünfte überdenarbeitsverdienstzum Wohngeldantrag nach 23 Abs. 2des Wohngeldgesetzes. Einkommensnachweise nach 2Abs. 7Satz 4 und 9des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes. Die elektronischen An-, Ab-, Monats- oder Jahresmeldungen an die Krankenkassen werden mit der Einführung des monatlichen ELENA-Verfahrens beibehalten. Weitere 15 Bescheinigungen sollen in den folgenden Jahren bis 2015 in das Verfahren mit einbezogen werden. ArbeitnehmerInnen müssen vom Arbeitgeber mit einem Hinweis auf der Entgeltabrechnung informiert werden, dass Daten an die ZSS übermittelt wurden und sie Informationen über die übertragenen Daten nur dort erhalten. Die Arbeitnehmerdaten sollen von einer berechtigt anfragenden Stelle nur abgerufen werden können, wenn eine qualifizierte Signatur in Form der Signaturkarte (Smartcard) vorliegt. Diese Smartcard muss der/die ArbeitnehmerIn jeweils vorlegen, wenn er/sie eine Leistung beantragt. Die Kosten für die Ausstellung einer zertifizierten Karte hat der/die AntragstellerIn zu tragen. Diese Kosten werden auf 10 Euro geschätzt. Nur bei Harz-IV-Empfängern soll die Agentur für Arbeit die Kosten übernehmen. Wie diese Signaturkarte bereitgestellt wird und wer sie erstellt beziehungsweise verteilt, ist noch offen. Zur Diskussion steht auch die Frage, ob die Krankenkassenkarte oder die Bankcard zusätzlich mit den Signaturdaten ausgerüstet werden kann. Regelmäßig müssen folgende Daten aus der Entgeltabrechnung an die ZSS übermittelt werden:

3 Versicherungsnummer Familienname, Vorname,Geburtsdatum und Anschrift Name und AnschriftdesArbeitgebers BetriebsnummerdesBeschäftigungsbetriebes Gesamtbrutto Steuer- undsozialversicherungsbrutto sozialversicherungsrechtliche Abzüge steuerfreiebezüge Darüber hinaus sind auch Daten, die nicht unmittelbar zur Entgeltabrechnung gehören, zu übermitteln: BefristetesArbeitsverhältnis ja/nein Abwesenheitszeitenund -gründe Kündigungsdatum schriftliche Kündigung ja/nein betriebsbedingte Kündigung ja/nein Kündigungsschutzklageja/nein KündigungperPost ja/nein gegebenenfallsschilderungdes vertragswidrigen Verhaltens infreier Formulierung Sozialauswahlvorgenommen ja/nein Angabeder Arbeitsagentur,diedieSozialauswahl überprüfthat Beginndes Vorruhestandsgeldesbei Beendigungdes Arbeitsverhältnisses Diese Listen sind natürlich nicht vollständig. Die der ZSS zu meldenden Daten sind im Multifunktionalen Verdienstdatensatz (MVDS) definiert. Der MVDS besteht aus 15 Datengruppen mit weiteren Unterteilungen. Die Beschreibung und Kommentierung des MVDS hat mehr als 50 Seiten. Der Bundesdatenschutzbeauftragte bezeichnete die Menge der gespeicherten Daten als zu hoch. Sie entspricht nicht dem Datenminimierungsgebot des Datenschutzgesetzes. Viele der gespeicherten Daten werden mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht benötigt und auch nicht abgefragt. Um einen Missbrauch der übermittelten Daten zu verhindern, wurde ein besonderes Schutzverfahren entwickelt. Die Daten in der ZSS werden nach dem Datentransfer vom Arbeitgeber sofort geprüft, zweifach verschlüsselt und danach gespeichert. Von diesem Augenblick an kann niemand mehr diese Daten direkt einsehen (auch nicht zu Prüfzwecken) oder manipulieren. Ein direkter Zugriff auf die Datenbank ist für interne Mitarbeiter oder Unbefugte nicht möglich, da die Speicherung der Daten und deren Verschlüsselung in unterschiedlichen Verantwortlichkeiten liegen (System der Gewaltenteilung). Die Daten können von anfragenden Behörden nur mit Genehmigung des/der Beschäftigten abgerufen werden. Dazu wird die zertifizierte Signaturkarte als Zustimmung benötigt. Da ein Leistungsberechtigter seinen Antrag auf eine Leistung nur durch die Angabe seiner geprüften Daten (früher die Bescheinigungen auf Papier) stellen kann, ist praktisch jeder verpflichtet, eine Smartcard zu besitzen beziehungsweise sie zu beschaffen. Im Umkehrschluss: Wer keine Smartcard besitzt und der Datenabfrage nicht zustimmt, kann auch keine Sozialleistungen erhalten. Bisherige Entwicklung: Das ELENA-System ist prinzipell eine Weiterentwicklung der JobCard, die während der Diskussion zu den Hartz-Gesetzen entwickelt wurde. Sie sollte die Dienstleistungen der Agentur für Arbeit schneller für die Betroffenen nutzbar machen und die Rückkehr der Leistungsnehmer in den ersten Arbeitsmarkt beschleunigen. Die Daten über die Einkommen der ArbeitnehmerInnen waren bisher dezentral in den Bundesländern in den Finanzverwaltungen gespeichert beziehungsweise mussten vom Arbeitgeber vorgehalten werden. Bei Beantragung von Leistungen wurden die notwendigen Daten in Form von Bescheinigungen übermittelt, die vom Arbeitgeber zu erstellen waren. Im weiteren Verlauf des Verfahrens sind diese Daten dann in das entsprechende EDV-System bei der Antragsstelle eingegeben worden,. ein Medienbruch, nicht nur unwirtschaftlich, sondern auch für Fehler anfällig ist.

4 Zum Schutz der persönlichen Daten der Beschäftigten ist ein Zwei-Schlüssel-Verfahren eingeführt worden. Die JobCard des/der Beschäftigten soll bei der Beantragung von Leistungen zunächst den Antragsteller identifizieren und als Berechtigten ausweisen und dann durch die elektronische Signatur auf der Karte die Daten zur weiteren Bearbeitung freischalten. Nur wenn die Signatur des Antragstellers die Daten freigibt und die Signatur des Bearbeiters seine Berechtigung zur Datennutzung bestätigt, kann der Vorgang weiter bearbeitet werden. Als berechtigte Stellen zur Datennutzung waren zunächst nur die Arbeitsagenturen und die für die Berechnung des ALG II zuständigen Ämter vorgesehen.

5 Kommentar Das ELENA-Verfahren wirft erhebliche Fragen beim Schutz der persönlichen Daten der abhängig Beschäftigten auf. Abgeleitet aus dem Datenschutzgesetz und entsprechenden Urteilen der Bundesgerichte gilt allgemein beim Umgang mit personenbezogenen Daten der Grundsatz: Der Umgang mit personenbezogenen Daten ist grundsätzlich verboten, es sei denn, der oder die Betroffene hat freiwillig eingewilligt oder es besteht eine Rechtsgrundlage, die diesen Umgang erlaubt. Diese Rechtsgrundlage wurde mit dem ELENA-Verfahrensgesetz vom 28. März 2009 geschaffen. Zwar wurden die Datenschützer des Bundes und der Länder über dieses Verfahren informiert und einige der vorgetragenen Bedenken mehr oder weniger berücksichtigt. Es verbleiben dennoch Zweifel, ob das ELENA-Verfahren nicht doch den Schutz personenbezogener Daten verletzt. In der Beschreibung des Multifunktionalen Verdienstdatensatzes sind alle Daten festgelegt worden, die der Arbeitgeber an die ZSS melden muss. Der gesamte Datensatz umfasst 15 Gruppen von Daten, die sich aber nicht alle nur auf die Verdienstdaten beziehen, zum Beispiel Daten zur Ausbildung, Angaben zu Fehlzeiten, Daten bei Kündigungen. Es steht bereits jetzt fest, das viele der Daten, die zentral gespeichert werden, nie oder nur in ganz seltenen Fällen gebraucht werden. Damit wird der Grundsatz der Datensparsamkeit verletzt. Die monatlich vom Arbeitgeber zu meldenden Daten werden laut Gesetz vier Jahre gespeichert und müssen danach aktualisiert werden. Da, wie bereits vorher erwähnt, viele Daten in der Datenbank der ZSS nicht benötigt werden und darüber hinaus viele Beschäftigte im Laufe ihres Arbeitslebens keine Leistungen von den Sozialbehörden beziehen beziehungsweise diese beantragen, ist die Sammlung der Einkommensnachweise entsprechend der Definitionen eine Vorratsdatenspeicherung, über die das Bundesverfassungsgericht noch endgültig entscheiden wird. Die Kosten für das ELENA-Verfahren trägt ausschließlich der abhängig Beschäftigte. Damit das Verfahren die erhofften Vereinfachungen und Kosteneinsparungen erbringen kann, muss eine kritische Masse an Teilnehmern am Verfahren vorhanden sein. Bereits bei der JobCard wurde das zunächst eingeführte Freiwilligkeitsprinzip nach einiger Zeit durch Zwang ersetzt. Jeder Arbeitslose konnte seine Ansprüche nur geltend machen, wenn er eine JobCard bei der Beantragung von Leistungen vorlegte. Dieser Zwang gilt auch für das ELENA-Verfahren. Es wird für den Erwerb der Signaturkarte mit einem Preis von 10 Euro gerechnet. Die Zertifizierung der Signatur soll für eine Laufzeit von drei Jahren etwa 40 Euro kosten. Da im Rahmen von E-Government Strategien angestrebt wird, Verwaltungsvorgänge über das Internet von der eigenen Wohnung aus abwickeln zu lassen, werden wahrscheinlich Kosten bis zu einer Höhe von 150 Euro für die technische Ausstattung fällig. Bei Hartz-IV-Empfängern werden die Kosten für die Karte selbst von der Arbeitsagentur übernommen. An den prognostizierten Einsparungen durch Bürokratieabbau und Verminderung des Arbeitsaufwands für Staat und Arbeitgeber werden die ArbeitnehmerInnen aber nicht beteiligt. Verliert der Beschäftigte die Signaturkarte beziehungsweise wird in irgendeiner Form die Karte missbräuchlich genutzt, ist der Kartenbesitzer nach den bisherigen Vorschriften für alle Schäden voll haftbar. Um die Sicherheit der Daten vor unberechtigtem Zugriff zu gewährleisten, wurde das Zwei-Schlüssel- Prinzip von der JobCard übernommen. Unberechtigte Zugriffe können demnach nicht ausgeschlossen werden. Dass es Personen mit einer hohen kriminellen Energie gibt, die versuchen Sicherheitssysteme zu überwinden, zeigen das geknackte weltweite Geldautomatennetzwerk der Citibank und andere Datenskandale. Darüber hinaus gibt es zum Teil wirtschaftliche Anreize, Daten aus dem System zu entwenden, wie der Ankauf der Bankdaten aus Lichtenstein durch den BND beweist. Über den Vertrieb der Signaturkarte ist noch nicht entschieden. Es wird unter anderem überlegt, ob die Signatur auch auf der Gesundheitskarte oder einer Bankkarte gespeichert werden kann. Damit besteht dann die Möglichkeit, gleichzeitig verschiedene Dienstleistungen über eine Karte in Anspruch zu

6 nehmen, wobei die Anbieter solcher Kombinationskarten nach dem augenblicklichen Informationsstand selbst nicht zu den Nutzern der Signaturen gehören werden. Allerdings besteht auch die Möglichkeit des Datenklaus, weil es denkbar ist, dass die Daten zum ELENA-Verfahren auf der Kombikarte irgendwann unberechtigt ausgelesen werden. Die Einkommensdaten werden nach Eingang bei der ZSS auf Plausibilität geprüft, danach verschlüsselt und in der Datenbank gespeichert. Der Datensatz wird mit einem Datenbankhauptschlüssel verarbeitet. Dieser Generalschlüssel wird vom Bundesdatenschutzbeauftragten verwaltet. Ohne das Bundesamt können keine Daten ausgelesen oder bearbeitet werden. Allerdings können alle Datensätze der abhängig Beschäftigten ausgelesen werden, wenn der Schlüssel bekannt wird. Auf Grund der Datenskandale und einiger Lücken in der IT-Sicherheit kann auch hier angenommen werden, dass dieser kryptographische Schlüssel ein Angriffsziel für Hacker wird oder schon ist. Jeder Arbeitnehmer hat bereits eine Personenkennziffer im Personalausweis, eine Sozialversicherungsnummer und eine Steuernummer erhalten. Diese Ident-Nummern gelten lebenslang. Bei einer zentralen Speicherung wesentlicher personenbezogener Daten werden nicht nur die bisher bekannten Organe wie die Arbeitsagentur, die Sozialbehörden und die kommunalen Meldebehörden die Daten verarbeiten dürfen, sondern unter dem Begriff der Entbürokratisierung und aus sicherheitsrelevanten Gründen werden auch andere staatliche Stellen des Bundes und der Länder einen Zugriff auf die Datenbestände fordern. Mit Hilfe der genannten Ident-Nummern kann dann aus allen zentralen Speichern ein Personenprofil schnell und ohne Aufwand zusammengestellt werden. Damit verliert der Arbeitnehmer die garantierte und vom Bundesgericht bestätigte informelle Selbstbestimmung durch die Hintertür. Kurz vor Beginn des ELENA-Verfahrens haben die Proteste des Bundesdatenschutzbeauftragten und der Gewerkschaften noch eine Änderung des Datenbausteins Fehlzeiten (DBFZ) erreicht. In diesem Baustein sollte vom Arbeitgeber eingetragen werden, wie Fehlzeiten zustande gekommen sind. Unter dem Punkt Art der Fehlzeiten sollte unter anderem angegeben werden, ob die Fehlzeit durch unrechtmäßigen oder berechtigten Streik beziehungsweise durch Aussperrung verursacht worden ist. Im Datenbaustein Kündigung/Entlassung (DBKE) wird nach den Gründen einer Kündigung beziehungsweise Entlassung gefragt. Dabei soll bei Kündigung aus vertragswidrigem Verhalten der Grund als Freitext eingegeben werden. Es wird außerdem verlangt anzugeben, ob und wie viele Abmahnungen erfolgt sind. Diese Teile des multifunktionalen Verdienstdatensatzes werden stark reduziert und vereinfacht. Insgesamt bestehen große Zweifel, ob das ELENA-Verfahren in wesentlichen Teilen verfassungsgemäß ist. Viele Informationen, die ab jetzt gespeichert werden, können den Grundsatz der informellen Selbstbestimmung verletzen, auch wenn das Verfahren auf Grund eines Gesetzes installiert wurde. Der Datenschutzbeauftragte des Bundes hat in einer Pressemitteilung am seine Zweifel an der Verhältnismäßigkeit einer solchen Datensammlung in Relation zum Zweck geäußert. Außerdem bleibt die Frage bestehen, wie die Missbrauchsrisiken beherrscht werden können. Es ist davon auszugehen, dass die Bundesgerichte ELENA stutzen werden. Burkhard Fischer Mitbestimmung und Technologieberatung Januar 2010

7 Quellen: Wird ELENA auf Zwangsdiät gesetzt?; Jens Berger; TELEPOLIS; Datenschutz beim ELENA-Verfahren; BfDI; Pressemitteilung; Big Sister weiß alles Elektronischer Entgeldnachweis; D. Schulz, F. Langhammer; TAZ; ELENA Die schönste Frau oder der Grundstein für Bürokratieabbau; Claudia Heese, Robert Krontaler, Lohn+Gehalt, 12/2009 Wer strekt, wird erfasst; Joachim F. Tornau, Frankfurter Rundschau, Die andere Vorratsdatenspeicherung; Matthias Becker; TELEPOLIS; ELENA bereitet Kopfschmerzen; ELENA Verfahrensbeschreibung-Anlage 6: Multifunktionaler Verdienstdatensatz (Fachlicher Inhalt) Version 1.1; AWV Arbeitsgemeinschaft für wirtschaftliche Verwaltung e.v; Gesetz über das Verfahren des elektronischen Entgeltnachweises (ELENA-Verfahrensgesetz) vom ; Bundesgesetzblatt Teil 1 Nr. 17; Bonn; Das ELENA-Verfahren; ITSG Informationstechnische Servicestelle der Gesetzlichen Krankenversicherung GmbH; Worum geht es beim Datenschutz;