5 IT-Outsourcing mit unnötig hohen Risiken (Titelgruppe 55) 5.0

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1 5 IT-Outsourcing mit unnötig hohen Risiken (Titelgruppe 55) 5.0 Das Auswärtige Amt schloss im Jahre 1999 einen langfristigen Rahmenvertrag zum Outsourcing von Teilen seines IT-Betriebs. Es vereinbarte eine zu lange Laufzeit und nahm Risiken wegen zu großer Auslegungsspielräume in Kauf. In acht Jahren erwarb das Auswärtige Amt bei dem Auftragnehmer IT-Geräte und IT-Dienstleistungen für insgesamt 40 Mio. Euro, ohne die Wirtschaftlichkeit des IT-Outsourcings regelmäßig zu prüfen. Der Bundesrechnungshof forderte das Auswärtige Amt auf, den Vertrag zu kündigen, um eine zu große Abhängigkeit vom Auftragnehmer zu vermeiden. Das Auswärtige Amt verlängerte jedoch den Wartungsanteil des Vertrages und bestellte noch kurz vor Vertragsende IT-Geräte im Wert von mehreren Millionen Euro auf Vorrat. 5.1 Das Outsourcing von Leistungen ist mit besonderen Risiken verbunden. Darauf hat der Präsident des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung in den Leitsätzen für das Outsourcing von Informations- und Kommunikationstechnologie hingewiesen. So kann die längerfristige Bindung bei einem Rahmenvertrag zu einer verstärkten Abhängigkeit vom Auftragnehmer führen. Der Auftragnehmer kann diese Abhängigkeit nutzen, um überhöhte Preise für seine Leistungen zu fordern. Der Nachweis der Wirtschaftlichkeit ist daher besonders bedeutsam. Der Bundesrechnungshof untersuchte in den Jahren 2005 bis 2007 bei einer Querschnittsprüfung das IT-Outsourcing in der Bundesverwaltung. Dabei prüfte er auch das IT-Outsourcing beim Auswärtigen Amt. Das Auswärtige Amt hatte sich Ende der neunziger Jahre von einem externen Berater ein Konzept zum IT- Outsourcing erstellen lassen. Anschließend verglich es die Kosten seines bisherigen Eigenbetriebs mit dem IT-Outsourcing. Über einen Zeitraum von drei Jahren sollte das IT-Outsourcing für Arbeitsplätze 5 Mio. Euro kosten und gegenüber dem Eigenbetrieb 0,8 Mio. Euro einsparen. Im Jahre 1999 schloss das Auswärtige Amt einen Rahmenvertrag, um Teile des IT- Betriebs an Externe auszulagern. Für Arbeitsplätze im Inland sollte der Auftragnehmer Arbeitsplatzcomputer zu einem monatlichen Pauschalpreis bereitstellen

2 und ihre Betriebsbereitschaft sicherstellen. Die Ausstattung der Auslandsvertretungen sollte schrittweise einbezogen werden. Nach drei Jahren sollten die IT-Geräte gegen neue, moderne Geräte ausgetauscht werden. Das Beschaffungsvolumen war nicht begrenzt. Die Vergütung für Geräte und Wartungsleistungen des Rahmenvertrags konnte halbjährlich angepasst werden. Die Preise waren nicht nach Abnahmemengen gestaffelt; auch gab es keine Mindestabnahmemengen. Der Vertrag sah eine fünfjährige Laufzeit mit Verlängerung um jeweils drei Jahre vor. Die Kündigungsfrist betrug neun Monate. Abweichend von der ursprünglichen Planung ließ das Auswärtige Amt die Arbeitsplatzrechner nach dreijähriger Nutzungsdauer nicht austauschen, sondern kaufte sie zum Restwert. Später erwarb es neue Geräte auch über Ratenkauf mit einer Laufzeit von 36 Monaten. Zudem erweiterte das Auswärtige Amt den Leistungskatalog des Rahmenvertrages, um beispielsweise die Installation von Servern in den Auslandsvertretungen beauftragen zu können. Die für Geräte und Dienstleistungen gezahlten Preise überstiegen die Rahmenvertragskonditionen anderer Bundesministerien deutlich. Nach wiederholter Kritik des Bundesrechnungshofes kündigte das Auswärtige Amt im Oktober 2006 den Vertrag aus wettbewerbsrechtlichen Gründen zum 1. September Kurz vor Ablauf des Vertrages bestellte es noch einmal IT-Geräte für 3,5 Mio. Euro auf Abruf bis zum Ende Auch die Wartungsdienstleistungen verlängerte es zunächst um weitere vier Monate mit einem geschätzten Auftragsvolumen von 0,4 Mio. Euro, hochgerechnet auf ein Jahr 1,2 Mio. Euro. Im Jahr zuvor hatten die Wartungsdienstleistungen lediglich 0,8 Mio. Euro gekostet. Über die Vertragslaufzeit wurden über den Rahmenvertrag Leistungen für insgesamt 40 Mio. Euro abgerechnet. Das Auswärtige Amt führte weder bei der Verlängerung im Jahre 2004 noch bei der Kündigung des Rahmenvertrages eine Erfolgskontrolle durch. Liefer- und Mietscheine als revisionssichere, begründende Unterlagen zu den Auszahlungsanordnungen an die Bundeskasse gab es überwiegend nicht. Das Auswärtige Amt prüfte und zahlte die Rechnungen auf Grundlage der Gerätebestandsdaten seines Warenwirtschaftssystems. Der Bundesrechnungshof verglich stichprobenweise die Rechnungsdaten mit den Gerätebestandsdaten. Danach hatte das Auswärtige Amt u. a. Miete für Monitore gezahlt, die bereits zurückgegeben sein sollten. Tatsächlich hatte das Auswärtige Amt die Monitore nicht mehr auffinden können. Statt der Rückgabe der Monitore hatte es deshalb einen

3 pauschalen Restwert von Euro gezahlt, wobei die bis dahin gezahlte Miete verrechnet worden war. 5.2 Der Bundesrechnungshof hat kritisiert, dass das Auswärtige Amt einen Rahmenvertrag zum Outsourcing seiner IT mit einer zu langen Vertragslaufzeit von fünf Jahren vereinbarte. Die damalige Kostenvergleichsrechnung zum IT-Outsourcing hatte demgegenüber nur einen Zeitraum von drei Jahren abgedeckt. Das Auswärtige Amt nutzte die zu große Flexibilität des Rahmenvertrages, um schon nach kurzer Zeit Leistungsumfang, Gerätenutzungsdauer und Finanzierungsart wesentlich zu verändern. Diese Erweiterungen hätten eine neue Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und ggf. auch eine Neuausschreibung der Leistungen erfordert. Auch hat das Auswärtige Amt den Rahmenvertrag verlängert, ohne die Wirtschaftlichkeit der Leistungserbringung nachgewiesen zu haben. Für den Bundesrechnungshof sind die Prüfung und der Nachweis der Wirtschaftlichkeit wegen der erhöhten Risiken beim Outsourcing besonders bedeutsam. Er hat deshalb empfohlen, die Erfolgskontrolle zum IT- Outsourcing umgehend nachzuholen und vor einem erneuten Vertragsschluss eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchzuführen. In der Bestellung von IT-Geräten für zuletzt 3,5 Mio. Euro auf Abruf und in der kurzfristigen Verlängerung des Wartungsauftrages hat der Bundesrechnungshof einen weiteren Beleg für den unzureichenden Umgang mit Risiken des IT-Outsourcings gesehen. Spätestens zum Zeitpunkt der Kündigung im Oktober 2006 hätte das Auswärtige Amt die Ausschreibung eines Folgevertrages vorbereiten müssen. Die zu Unrecht für die Fehlbestände geleisteten Miet- und Restwertzahlungen haben gezeigt, dass das Auswärtige Amt zahlungsbegründende Unterlagen unzureichend geprüft hat und dass die Behörde über keine revisionssichere Beschaffungsdokumentation verfügt. Das Auswärtige Amt sollte zu Unrecht gezahlte Rechnungsbeträge zurückfordern. 5.3 Das Auswärtige Amt hat betont, der ursprünglich abgeschlossene Rahmenvertrag sei vergaberechtskonform zustande gekommen. Er sei bewusst auf Flexibilität ausgelegt worden. Demzufolge habe sich das Auswärtige Amt auch bei allen Folgebeschaffungen auf Basis dieses Vertrages vergaberechtskonform verhalten. Eine Erfolgskontrolle der mit dem Rahmenvertrag erwarteten Einsparungen sei allerdings erst zum Vertragsende

4 möglich und erforderlich. Auch müsse bei der Bewertung den besonderen sicherheitsund kommunikationstechnischen Anforderungen Rechnung getragen werden, denen es sich als weltweit operierende Einrichtung zu stellen habe. Die IT-Geräte und IT- Dienstleistungen seien daher nur eingeschränkt mit Leistungen anderer Rahmenverträge der Bundesverwaltung vergleichbar. Das Auswärtige Amt habe allerdings mittlerweile verschiedene Abhilfemaßnahmen eingeleitet. Insbesondere wolle es die Dokumentation verbessern, Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchführen und vermehrt Rahmenvereinbarungen des Bundes nutzen. Weitere Organisationsoptimierungen seien jedoch von zusätzlichen Planstellen abhängig. Die IT-Gerätelieferungen auf Abruf seien noch vor Vertragsende und vor Eingang der Prüfungsmitteilungen des Bundesrechnungshofes beauftragt worden und somit ebenfalls durch den Rahmenvertrag rechtlich abgedeckt. Aufgrund der hohen Arbeitsbelastung, etwa durch die EU-Ratspräsidentschaft, sei man nicht in der Lage gewesen, die IT-Leistungen neu auszuschreiben. Die veraltete Systemtechnik habe wegen gestiegener Anforderungen neuer Anwendungen einen Komplettaustausch der zwei Jahre zuvor beschafften Geräte erfordert. Die Verlängerung des Wartungsvertrages sei durch einen Ausnahmetatbestand der Verdingungsordnung gerechtfertigt: Ein Auftragnehmerwechsel hätte zu unverhältnismäßig großen technischen Schwierigkeiten bei Gebrauch, Betrieb oder Wartung führen können. Das Auswärtige Amt habe die Empfehlung des Bundesrechnungshofes aufgegriffen und zu Unrecht bezahlte Rechnungsbeträge zurückgefordert. Der Auftragnehmer habe deshalb Euro zurückgezahlt. 5.4 Der Bundesrechnungshof sieht in der Bereitschaft des Auswärtigen Amtes, Erfolgkontrollen zu seinem IT-Outsourcing durchzuführen, einen wichtigen Schritt in die richtige Richtung. Allerdings bleibt er bei seiner Auffassung, dass die Entscheidung über die Ausübung einer Verlängerungsoption genauso vorbereitet werden muss wie die über einen neuen Vertrag. Spätestens im Jahre 2003 wäre daher eine Erfolgskontrolle erforderlich gewesen. Wegen der dynamischen Entwicklung der Technik und der Preise auf dem IT-Markt hätte eine neue Ausschreibung der Leistungen im Wettbewerb wahrscheinlich zu deutlich günstigeren Konditionen für das Auswärtige Amt geführt. Der Bundesrechnungshof hält die eingeleiteten Änderungen im Beschaffungswesen des Auswärtigen Amtes zwar für zielführend. Die Begründungen für die IT-Gerätelieferungen auf Abruf und die Verlängerung des Wartungsvertrages sind für den Bundesrechnungshof aber nicht schlüssig. Der

5 Verweis auf fehlendes Personal überzeugt nicht, da dem Auswärtigen Amt das Auslaufen des Vertrages seit langem bekannt war. Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Empfehlung, umgehend eine Erfolgskontrolle zum bisherigen IT-Outsourcingkonzept nachzuholen. Das Auswärtige Amt sollte die Ergebnisse der empfohlenen Erfolgskontrolle zu einem Vergleich zwischen Eigenbetrieb und IT-Outsourcing nutzen.

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