Auswirkungen der Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der Schaffung eines Wertstoffgesetzes für die deutsche Abfallwirtschaft

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1 Referent Otto Huter Auswirkungen der Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der Schaffung eines Wertstoffgesetzes für die deutsche Abfallwirtschaft Seite 1

2 I. Ein Blick in die Geschichte 1963 Erster Bericht der Bundesregierung zum Problem der Beseitigung von Abfallstoffen: Kooperation aller Beteiligten zur Entwicklung praktischer und wirtschaftlich vertretbarer Lösungen Bildung einer besonderen Länderarbeitsgemeinschaft WaBoLu soll sich mit Fragen der Abfallbeseitigung befassen 1966 Zweiter Bericht: Notwendigkeit, zersplitterte Rechtslage auf dem Gebiet der Abfallbeseitigung zusammenzuführen 1972 Grundgesetzänderung eröffnet die Möglichkeit, eine Neuordnung des Umweltschutzes in der Bundesrepublik Deutschland vorzunehmen und das Recht der Abfallbeseitigung zu vereinheitlichen. Seite 2

3 Am 11. Juni trat ein vom Bundestag einstimmig verabschiedetes Gesetz über die Beseitigung von Abfallstoffen Abfallbeseitigungsgesetz (AbfG) in Kraft: Grundsatz unschädliche Beseitigung von Abfällen Möglichkeit, Abfallbeseitigung für größere Gebiete zusammenfassend zu planen Städte und Kreise als abfallbeseitigungspflichtige Körperschaften ( 3 Abs. 2 Abfallbeseitigungsgesetz) Ordnungsgemäße und schadlose Erfassung und Beseitigung aller Siedlungsabfälle gemäß Satzung Seite 3

4 1986 Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (Abfallgesetz AbfG): Kommunen als nach Landesrecht zuständige Körperschaften des öffentlichen Rechts haben die in ihrem Gebiet anfallenden Abfälle zu entsorgen. Sie können sich zur Erfüllung dieser Pflichten Dritter bedienen (vgl. 3, Abs. 2). Ausschlussmöglichkeit zur Entsorgung von Abfällen, soweit diese nach ihrer Art und Menge nicht mit den in Haushaltungen anfallenden Abfällen zu entsorgen sind (vgl. 3, Abs. 3) 4 Ordnung der Entsorgung Festschreibung des Standes der Technik durch allgemeine Verwaltungsvorschriften 1991 Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen: Belange der Kommunen als entsorgungspflichtige Körperschaften werden nur in 6, Abs. 3 erwähnt: Recht auf Mitbenutzung ihrer Einrichtungen Seite 4

5 1994 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz KrW- / AbfG): 13 Abs. 1 4 regelt Überlassungspflichten 14 beinhaltet Duldungspflichten der Grundstückseigentümer 15 Abs. 1 4 regelt Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (öre) 4 und 5 regeln Grundsätze bzw. Grundpflichten der Kreislaufwirtschaft Probleme / Offene Fragen: Verwertungsbegriff, Begrenzung der Überlassungspflicht für hmä Gewerbeabfälle auf die Beseitigung, Charakter der gewerblichen Sammlung Seite 5

6 1998 Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung VerpackV): 6 Abs. 3 Festschreibung der Abstimmungserfordernis, Kostenbeteiligung der Systembetreiber an der Abfallberatung sowie Einrichtung, Unterhaltung sowie Sauberhaltung von Flächen für Sammelgroßbehälter 2002 Verordnung über die Entsorgung von gewerblichen Siedlungsabfällen und von bestimmten Bau- und Abbruchabfällen (Gewerbeabfallverordnung GewAbfV): Pflichtrestmülltonne Seite 6

7 2005 Gesetz über das Inverkehrbringen, die Rücknahme und die umweltverträgliche Entsorgung von Elektro- und Elektronikgeräten (Elektro- und Elektronikgerätegesetz ElektroG): 9 (Getrennte Sammlung) 9 Abs. 1 Besitzer von Altgeräten haben diese einer vom umsortierten Siedlungsabfall getrennten Sammlung zuzuführen 9 Abs. 2 Informationspflichten des öre 9 Abs. 3 Einrichtung von Sammelstellen zur unentgeltlichen Anlieferung 9 Abs. 4 Bereitstellung von Altgeräten zur Abholung in 5 Sammelgruppen, Meldepflichten Gemeinsame Stelle (EAR) 9 Abs. 6 Optionsrechte Seite 7

8 Novelle der VerpackV (Branchenlösung, POS) 2009 Entscheidung des BVerwG zur gewerblichen Sammlung 2012 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz KrWG): 3 Abs. 18 Definition gewerbliche Sammlung 17 Abs. 1 4 Überlassungspflichten 18 Abs. 1 7 Anzeigeverfahren für Sammlungen 20 Abs. 1 3 Pflichten der öre und 7. Novelle Verpackungsverordnung (VerpackV) Korrekturen Branchenlösung und POS Seite 8

9 II. Die Stellung der Kommunen im Kreislaufwirtschaftsgesetz Stellung der Kommunen ö.r.e. ( 17 KrWG) Umfassende Überlassungspflicht der privaten Haushalte, auch für getrennt gesammelte Wertstoffe Eigenverwertung durch private Haushalte nur auf selbstgenutztem Grundstück im Rahmen der privaten Lebensführung (kein Transport in den Schrebergarten) Überlassungspflicht bei Abfällen aus anderen Herkunftsbereichen nur zur Beseitigung Kein Verbot der Vor- / Nachsortierung überlassungspflichtiger Abfälle durch Dritte Seite 9

10 Ausnahmen der Überlassungspflicht ( 17 Abs. 2) Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund Rechtsverordnung (z. B. VerpackV) Freiwillige Rücknahme in Wahrnehmung der Produktverantwortung (Feststellungsbescheid nach 26) Zuführung zu schadloser, ordnungsgemäßer Verwertung durch gemeinnützige Sammlung Zuführung zu schadloser, ordnungsgemäßer Verwertung durch gewerbliche Sammlung, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen Nummer 3 und 4 nicht für gemischte Abfälle aus privaten Haushaltungen und gefährliche Abfälle Seite 10

11 Kernaussagen des BVerwG vom Gewerbliche Sammlungen sind ein Angebot zur unentgeltlichen Überlassung verwertbarer Abfälle auf freiwilliger Basis Gesetzgeber wollte kein Einfallstor zur Etablierung paralleler privater Entsorgungs- / Verwertungsstrukturen beim Hausmüll Überwiegende öfftl. Interessen stehen gewerblichen Sammlungen nicht erst bei Existenzgefährdung des Entsorgungssystems, sondern schon bei mehr als nur geringfügigen Auswirkungen auf Organisation und Planungssicherheit des ö.r.e entgegen, z. B.: Pflicht, für gewerblichen Entsorger einzuspringen; Unterlaufen von Ausschreibungsverfahren Seite 11

12 Gewerbliche Sammlungen ( 3, 17 und 18) Auch dauerhafte Strukturen und vertragliche Bindungen zwischen Sammler und privatem Haushalt sind zulässig (vgl. 3 Abs. 18) Größe, Organisation, Leistungsfähigkeit, Marktverhalten belanglos Anzeigepflicht (3 Monate vor Aufnahme) Nachträgliche Anordnungen möglich bzw. geboten Befristungen, Auflagen, Untersagung Festlegung eines Mindestzeitraums (max. 3 Jahre) zulässig Forderung einer Sicherheitsleistung möglich Seite 12

13 Gewerbliche Sammlungen ( 3, 17 und 18) Einer gewerblichen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen: wenn die Sammlung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des ö.r.e., des beauftragten Dritten oder eines Rücknahmesystems gefährdet d. h., wenn die Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt werden Seite 13

14 Gewerbliche Sammlungen ( 3, 17 und 18) Wesentliche Beeinträchtigung ist anzunehmen bei: Abfallerfassung, für die der ö.r.e. selbst oder durch Dritte eine hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung durchführt (1.) Gefährdung der Gebührenstabilität (2.) Unterlaufen eines Vergabeverfahrens im Wettbewerb Kein Schutz der kommunalen Sammlung (nur bei 1. und 2.): wenn gewerbliche Sammlung wesentlich leistungsfähiger als vorhandene oder konkret geplante kommunale Sammlung Berücksichtigung gemeinwohlorientierter Servicegerechtigkeit, Qualität, Umfang, Effizienz und Dauer der Leistungen im gesamten Gemeindegebiet, jedoch keine Nebenleistungen Seite 14

15 Gewerbliche Sammlungen ( 3, 17 und 18) Notwendige Angaben in der Sammlungsanzeige: Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung (größtmöglicher Umfang, Mindestdauer) Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle vorgesehene Verwertungswege, Maßnahmen zur Sicherstellung der Verwertungskapazitäten Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung gewährleistet wird Stellungnahme des von der Sammlung betroffenen ö.r.e. innerhalb von zwei Monaten Seite 15

16 Zuständigkeit für den Vollzug des 18 KrWG Kreise und kreisfreie Städte können Träger unterschiedlicher Funktionen sein (untere Abfallbehörde und Funktion als ö.r.e.) KrWG fordert keine Personenverschiedenheit des Trägers Unterschiedliche Organisationseinheiten innerhalb einer Kommune können bei organisatorischer Selbständigkeit (!) auch widerstreitende Interessen unabhängig voneinander vertreten BVerwG, (9 A 39/07); OVG NRW, (20 B 530/13); (20 B 869/13); (20 B 331/13) Keine personelle Trennung der Aufgabenbereiche sondern Personenidentität im Fall VG Hannover, (4 A 1163/10) Seite 16

17 III. Eckpunkte für ein Wertstoffgesetz Probleme der Verpackungsentsorgung: Zielverfehlung bei Reduzierung von Verpackungen und der Förderung der stofflichen Verwertung Hohe Kosten, Intransparenz, komplexe Regelungen Trittbrettfahrer-Problematik, Mengenschwund Geteilte (duale) Zuständigkeit für Verpackungs- und sonstige werthaltige Haushaltsabfälle erschwert Optimierungsansätze und verhindert Innovationen VerpackV ist keine Grundlage für eine Ausweitung der Erfassung auf stoffgleiche Nichtverpackungen Seite 17

18 Ziel einer Gesetzesinitiative: Weiterentwicklung der VerpackV zu einem Wertstoffgesetz Diskussion dazu nimmt auf Bundes- und Landesebene Fahrt auf Wertstofferfassung und -verwertung soll nicht mehr produktbezogen (Verpackungen) sondern materialspezifisch ausgestaltet werden (insbesondere Kunststoffe), sog. stoffgleiche Nichtverpackungen (snvp) Deutliche Erhöhung der Recyclingquoten Verbesserung der hoheitlichen Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten Ein zentraler Streitpunkt: Wem soll die Systemträgerschaft obliegen? Seite 18

19 Haushaltsnähe und Flächendeckung Flächendeckende Erfassung von Bioabfällen, Papier, Glas, Metallen und Kunststoff in einer Hand Berücksichtigung lokaler Gegebenheiten: Grundsätzlich haushaltsnahe Erfassung Bestandsschutz für gut funktionierende Erfassungssysteme (auch Wertstoffhöfe) Berücksichtigung der aktuellen abfallwirtschaftlichen Infrastruktur Ausgestaltung und Anzahl der Erfassungssysteme in kommunaler Verantwortung Seite 19

20 Aufgabenzuweisung nach Vorstellung des BMUB Pflicht der öre zur einheitlichen Wertstofferfassung und zur Kooperation mit privaten Unternehmen Möglichkeit der Gebietsaufteilung nach Berliner Vorbild unter wechselseitiger Mitbenutzung des Sammelgebietes und der Aufteilung der gesammelten Mengen entsprechend dem Masseverhältnis von LVP und snvp Bei Nichteignung Etablierung eines Schiedsverfahrens Seite 20

21 Aufgabenzuweisung bei kommunaler Steuerungsverantwortung Organisationshoheit gegenüber privaten Haushalten in allen Fragen der Abfallwirtschaft bei der Kommune Kommunen erhalten Zuweisung von Mitteln nach Effizienzkriterien (Standardkostenmodell) Chance für Unternehmen, mit innovativen Ansätzen und Produkten, Kommunen als Partner zu gewinnen Gewährleistung einer angemessenen operativen Einbindung und Betätigung für die private Entsorgungswirtschaft Seite 21

22 Bürgerfreundlichkeit gewährleisten Kommunale Verantwortung mit dem Ziel: klare und verständliche Kommunikation der an die Bürgerinnen und Bürger gerichteten Erwartungen bedürfnisgerechte Entsorgungskonzepte, die zu hoher Akzeptanz bei Verbraucher/innen führen Bürgerfreundlichkeit durch einheitlichen Ansprechpartner vor Ort Seite 22

23 Produktverantwortung als tragendes Prinzip Produktverantwortung = auch Verantwortung der Hersteller und Vertreiber für die Erfassung und Verwertung ihrer Erzeugnisse nach Gebrauch Produktverantwortung auch in Form von finanzieller Beteiligung der Produzenten Beibehaltung der Finanzierung durch Hersteller / Inverkehrbringer in Form einer Abgabe ( Lizenzentgelt ) Beibehaltung der Produktverantwortung durch Entgeltstaffelung nach ökologische Kriterien Seite 23

24 Transparenz für alle Beteiligten Einrichtung einer zentralen Stelle: mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet neutral und nicht interessengebunden Registerstelle der Marktteilnehmer Information der Öffentlichkeit Eigene Sanktionsbefugnis bei Verstößen umfassende Kontrolle der Systembeteiligung Option: Entgegennahme einer Abgabe ( Lizenzentgelt ) der Hersteller / Inverkehrbringer und Weiterleitung an die Kommunen Seite 24

25 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Seite 25