Mehr Legitimation und weniger Überhangmandate durch Präferenzwahl?

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1 19 tatsächlichen Nutzen aus diesen Überhangmandaten ziehen konnte. Solche Überhangmandate, die sich erst bei der Verteilung der Sitze auf die Landeslisten ergeben, werden»interne Überhangmandate«genannt. Entstehen Überhangmandate bereits auf Bundesebene, was bislang nur 2009 vorgekommen, also extrem selten ist, werden sie externe Überhangmandate genannt. Sie entstehen, wenn eine Partei bereits mehr Direktmandate gewonnen hat, als ihr in der Oberverteilung zustehen hatte die CSU bereits mehr Direktmandate gewonnen, als ihr nach Zweitstimmen auf Bundesebene zustanden. Die CDU hatte indes bei der Bundestagswahl zunächst genauso viele Direktmandate gewonnen, wie ihr nach dem Zweitstimmenergebnis auf Bundesebene zustanden. Erst die Verteilung auf die Landeslisten führte dazu, daß CDU/CSU zusammen mit den externen Überhangmandaten der CSU sich am Ende der Mandatsverteilung über 24 zusätzliche Mandate freuen konnte. Mit der Wahlrechtsreform von 2012/2013 wurde beschlossen, daß Überhangmandate künftig auf Bundesebene ausgeglichen werden. Dies bedeutet jedoch zugleich, daß gegen ihre Entstehung an sich nichts unternommen wurde. Deren Ausgleich sorgt allerdings dafür, daß sie nicht länger das eigentliche, durch die Zweitstimmen entstandene Wahlergebnis verzerren können. Mehr Legitimation und weniger Überhangmandate durch Präferenzwahl? Bei der Wahlrechtsreform 2012/13 wurde das Problem der Verzerrung des Wahlergebnisses durch Überhangmandate grundsätzlich gelöst. Der Ausgleich von Überhangmandaten sorgt künftig dafür, daß jene das Wahlergebnis nicht mehr beeinflussen können. Der Preis der Vergrößerung des Bundestages erscheint dabei als hinnehmbar, zumal bei der jüngsten Bundestagswahl die Wähler/innen ihr Wahlverhalten offenbar entsprechend an dem Umstand ausgerichtet haben, daß Überhangmandat für die davon profitieren Parteien keinen Mehrwert mehr haben. Gleichwohl zeigt sich jedoch, daß bereits vier Überhangmandate durch die entsprechenden Ausgleichsmandate den Bundestag von 598 auf 631 Mandate vergrößerten. Zwar hat Deutschland gemessen an der Bevölkerungszahl ein eher kleines Parlament, jedoch schwelt das Problem der Überhangmandate weiterhin im Hintergrund. Dabei wird hier grundsätzlich die Auffassung vertreten, daß ein vergrößertes Parlament zunächst kein Problem ist, sofern sich diese Vergrößerung in Grenzen hält. Wenn aber bereits vier Überhangmandate sogleich 29 weitere Mandate nach sich ziehen, dann läßt sich ungefähr abschätzen, um wie viel größer der Bundestag werden würde, sollte es erneut zu 24 Überhangmandaten kommen, wie im Jahr

2 20 Wahlen Themen Durch die Veränderung des Parteiensystems bleibt zu erwarten, daß der Rückgang der Überhangmandate bei der Bundestagswahl 2013 eher eine Ausnahme bleiben wird. Denn die Entstehung von Überhangmandaten wird begünstigt, wenn es mehr als nur zwei große Parteien gibt. Teilten sich in der Vergangenheit CDU/CSU und SPD die Direktmandate selbst dann noch so untereinander auf, daß es nur selten zu Überhangmandaten kam, wenn eine der beiden Parteien die Wahl deutlich vor der anderen gewann, zeigt die jüngere Entwicklung auch in den Bundesländern, daß die Veränderungen im Parteiensystem dazu führen kann - und auch dazu führt -, daß einzelne Parteien bei nur knappem Vorsprung und bei Ergebnissen von deutlich unter 50% der Wähler/innenstimmen alle oder fast alle Direktmandate gewinnen können. Handlungsbedarf besteht somit. Dabei ist die Frage zu stellen, was unternommen werden sollte, um der beschriebenen Entwicklung vorzubeugen, ohne das Verhältniswahlrecht aufzugeben, wie es zum Beispiel dem durch Wirtschaftsunternehmen finanzierten Konvent für Deutschland vorschwebt, der sich die Einführung des Grabenwahlsystems wünscht - eine Variante des Mehrheitswahlrechts. Bereits in der Diskussion um die Reform des Wahlrechts gab es Vorschläge zum internen Ausgleich von Überhangmandaten. So wollte die Linkspartei Überhangmandate einer Partei in einem Bundesland mit Listenmandaten in anderen Bundesländern verrechnen. Ohne Zweifel hätte dies zu regionalen Verschiebungen innerhalb der Fraktionen geführt, gleichwohl aber sind die Parlamentarier letztlich dem ganzen Volk verpflichtet, und jedes Bundesland wäre angemessen im Bundestag vertreten gewesen. Die Grünen bezogen die Möglichkeit der Streichung von Direktmandaten ein, wenn es zu Überhangmandaten käme, was jedoch aus legitimatorischer Sicht als problematisch betrachtet wurde. Die SPD setzte sich schon beim ersten Reformversuch für den Ausgleich der Direktmandate ein, während CDU/CSU und FDP darum zu tun war, die Möglichkeit der Entstehung von Überhangmandaten zu erhalten und gleichzeitig das Auftreten des negativen Stimmgewichts zu vermeiden. Vorgeschlagen wird nunmehr eine Lösung, die sich alleine auf die Auswertung der Ergebnisse der Erststimmen bezieht. Es handelt sich um eine Abwandlung der Mehrheitswahl, die nicht nur bei der Bestimmung von Wahlkreisgewinnern, sondern auch zum Beispiel bei der Wahl von Oberbürgermeistern, Bürgermeistern und Landräten eingesetzt werden könnte. Die Rede ist vom Präferenzwahlsystem, beziehungsweise eines Stimmentransfersystems. Gerade bei der jüngsten Entwicklung im Parteiensystem sind Ergebnisse wie im Bundestagswahlkreis 63 (Frankfurt (Oder)/Oder-Spree), der uns nunmehr als Beispiel dienen soll, keine Seltenheit. Das Ergebnis der Bundestagswahl bei den Erststimmen im Wahlkreis 63 lautet:

3 21 Tabelle 1: Erststimmenergebnis WK 63 Frankfurt-Oder/Oder-Spree 8 1 Linke. SPD CDU FDP GRÜ NPD PIR Legende: 1 = Partei; 2 = Anteil in Prozent; 3 = Anzahl der Stimmen Wahlkreisgewinner ist demnach Martin Patzelt von der CDU, obgleich er nur knapp über ein Drittel der abgegebenen Stimmen auf sich vereinen konnte. Weil im bundesdeutschen Wahlsystem auf eine Stichwahl zwischen den beiden bestplatzierten Kandidat/innen verzichtet wird, ist es somit möglich, daß einzelne Direktkandidaten mit knapp über oder auch unter einem Drittel der Wähler/innenstimmen in den Bundestag einziehen. Dies ist insofern nicht problematisch, als daß die durch Erststimmen direkt gewählten Mandate keinen eigenen Einfluß auf die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag nehmen. Vor der Wahlrechtsreform gab es hiervon jedoch eine Ausnahme: Überhangmandate verzerrten die durch die eigentlich entscheidenden Zweitstimmen festgelegte Mandatsverteilung zugunsten der überhängenden Partei. Durch die Ausgleichsmandate, die seit der Wahlrechtsreform für die Bundestagswahl 2013 im Falle der Entstehung von Überhangmandaten zugeteilt werden, ist auch diese Verzerrung beseitigt. Gleichwohl stellen Überhangmandate eine Störung des durch die Zweitstimmen festgestellten Ergebnisses dar. Sie entstehen durch einen unerwünschten mathematischen Effekt, der zwar durch die Zuteilung von Ausgleichsmandaten aufgehoben wird, besser jedoch im Vorfeld verhindert werden sollte. Denn sowohl bei der Bundestagswahl 2009 als auch 2013 gab es einzelne Wahlkreise, in denen der gewählte Bewerber nicht einmal ein Drittel der abgegebenen Stimmen auf sich vereinen konnte. Unabhängig von der Entstehung von Überhangmandaten ist dies ein legitimatorisches Problem insbesondere dann, wenn der direkt gewählte Bundestagskandidat als der unmittelbare Vertreter seines Wahlkreises betrachtet wird. Die Zahl der Direktmandate, deren Inhaber mehr als die Hälfte der Wähler/innenstimmen auf sich vereinigen können, variiert von Wahl zu Wahl. Dies hängt auch jeweils damit zusammen, wie eindeutig die eine oder andere große Partei die Wahl gewinnt. Im Jahr 1990 lagen 116 Direktmandate über 50% der Stimmen (35.4%) lag der Anteil der Direktmandate, deren Inhaber mehr als 50% der Stimmen erhielten, bei 10.7% (32 Direktmandate) und im Jahr 2013 wiederum bei 33.1% (99 Direktmandate). 48 Inhaber von Direktmandaten erzielten bei der Bundestagswahl 2009 nicht 8 ergebnisse/l12/wk063/ ( ; Reihenfolge der Parteien entspricht der auf der Homepage des Wahlleiters)

4 22 Wahlen Themen 2014 einmal 35% (48 Direktmandate) der abgegebenen Stimmen, während es im Jahr 2013 nur 3.7% (11 Direktmandate) waren. In den betrachteten Bundestagswahlen der letzten Jahre kam es jedoch nicht vor, daß mehr als die Hälfte der Direktmandate mit Anteilen von über 50% gewonnen wurden. In Wahlkreisen, in denen das Parteienspektrum besonders aufgesplittert ist, kommt es zu besonders niedrigen Anteilen, wie zum Beispiel im Wahlkreis 75 (Berlin-Mitte): Tabelle 2: Erststimmenergebnis WK 75 Berlin-Mitte 9 1 CDU Linke. SPD GRÜ FDP PIR NPD Sonstige = Partei; 2 = prozentualer Anteil Das Direktmandat wurde durch die SPD mit 28.3% gewonnen, also noch nicht einmal einem Drittel der Wahlberechtigten. Das Problem der fragwürdigen Legitimation der Wahlkreisgewinner, deren prozentualer Anteil nicht über der Hälfte der abgegebenen Stimmen liegt, ließe sich einerseits durch eine Stichwahl zwischen den beiden bestplatzierten Bewerber/innen lösen. Dies erforderte jedoch einen zweiten Wahlgang und würde all jene ausschließen, die den zweiten Platz vielleicht nur knapp verfehlt, dennoch aber einen beachtlichen Anteil der Wähler/innenstimmen erreicht haben. Die Lösung könnte im Präferenzwahlsystem liegen, welches einen Stimmentransfer von Kandidat/in zu Kandidat/in ermöglicht. Wie ein solches System hypothetisch funktionieren kann, soll an unserem Beispielwahlkreis 63 Frankfurt (Oder)/Oder-Spree demonstriert werden. Bei der Wahl nach dem Präferenzsystem können die Wähler/innen eine bestimmte Anzahl von Präferenzen verteilen. Idealerweise können so viele Präferenzen verteilt werden, wie Kandidat/innen auf dem Wahlzettel stehen. Für unseren Beispielwahlkreis sähe er so aus: 9 ergebnisse/l11/wk075/ ( , Reihenfolge der Parteien entspricht der auf der Homepage des Bundeswahlleiters)

5 23 Tabelle 3: Leerer Stimmzettel Präferenzwahl Linke. SPD CDU FDP GRÜ NPD PIR Anstelle der Parteien könnten auch die Namen der Kandidat/innen mit den Parteien, für die sie kandidierten genannt werden. Bei der Auszählung würden in einer ersten Runde die Erstpräferenzen dargestellt. Wer hier nun die geringste Stimmenzahl hat, würde ausscheiden und dessen Zweitpräferenzen verteilten sich auf die entsprechenden Kandidaten, denen sie durch die Wähler/innen zugeordnet wurden. Dieser Vorgang wiederholt sich so oft, bis der Kandidat mit den meisten Präferenzen am Ende übrig bleibt und den Wahlkreis gewonnen hätte. Dieses System soll nun anhand eines Beispiels verdeutlich werden. Angenommen, ein/e Wähler/in präferierte eine/n Grüne/n Kandidat/in, sieht sich eher im linken Spektrum und will verhindern, daß die CDU den Wahlkreis direkt gewinnt. Der Stimmzettel könnte dann so aussehen: Tabelle 4: Ausgefüllter Stimmzettel Präferenzwahl Linke. SPD CDU FDP GRÜ NPD PIR

6 24 Wahlen Themen 2014 Also: Erstpräferenz Grün, Zweitpräferenz Piraten, Drittpräferenz Linkspartei und Viertpräferenz SPD. In dieser Reihenfolge würden die Präferenzen zu den einzelnen Parteien wandern, wenn die jeweils höher präferierte Partei bei den Zählrunden aus dem Rennen fiele. Am Ende der nun folgenden Auszählungssimulation kommen wir noch einmal auf diesen Wahlzettel zurück. Bei der Auszählung der Erstimmen würden nun zunächst die Erstpräferenzen der Parteien gezählt und ermittelt, welche der angetretenen Parteien, beziehungsweise Kandidat/innen die wenigsten Stimmen hätte. Fiele das Ergebnis der Erstpräferenzen grundsätzlich so aus, wie bei der Bundestagswahl 2013, wäre die erste Runde die Folgende: Tabelle 5: Präferenzwahl 1. Runde CDU Linke. SPD NPD PIR GRÜ FDP Der Kandidat der FDP verließe nun die Auszählung und es kämen die Zweitpräferenzen der Partei zum Zuge, die vermutlich überwiegend der CDU zugute kämen. Einige der Wähler/innen der FDP mögen ihre Zweitpräferenz auch den Grünen gegeben haben. Die nächste Runde könnte somit wie folgt aussehen: Tabelle 6: Präferenzwahl 2. Runde CDU Linke. SPD NPD GRÜ PIR FDP Die Grünen rücken auf an die vorletzte Stelle und die Piratenpartei fällt heraus. Deren Wähler/innen dürften überwiegend ihre nachfolgenden Präferenzen verteilt haben auf Grüne, Linke und SPD. Nun sieht das Ergebnis möglicherweise wie folgt aus: Tabelle 7: Präferenzwahl 3. Runde CDU Linke. SPD GRÜ NPD PIR FDP Erneut rücken die Grünen auf und in dieser Runde fällt die NPD heraus. Weil nicht anzunehmen ist, daß die Wähler/innen der NPD linke Parteien bevorzugt, wandern deren Wähler/innen, soweit sie nicht auf Nachpräferenzen verzichtet haben, möglicherweise vor allem zur FDP und zur CDU. Wer mit der Erstpräferenz NPD, mit der Zweitpräferenz FDP und mit der Drittpräferenz CDU gewählt hat, dessen Stimme wandern nunmehr mangels FDP direkt zur CDU. In dieser Simulation wird jedoch angenommen, daß

7 25 der größere Teil der NPD-Wähler/innen keine nachgeordneten Präferenzen vergeben hat. Tabelle 8: Präferenzwahl 4. Runde CDU Linke. SPD GRÜ NPD PIR FDP Nunmehr fallen die Grünen heraus. Die Basis, auf der die prozentualen Anteile der Parteien berechnet werden, ist durch komplett herausfallende Präferenzen von auf geschrumpft. Die Stimmen der Grünen verteilen sich überwiegend auf SPD und Linkspartei, teilweise auch auf die CDU. Tabelle 9: Präferenzwahl 5. Runde CDU Linke. SPD GRÜ NPD PIR FDP Zwar fielen in dieser Simulation der größere Teil der Stimmen der Grünen der SPD zu, jedoch reichte der Zuwachs nicht, um die Linkspartei einzuholen, die ebenfalls von den Grünen profitierte. Nun teilen sich die Stimmen der SPD in unserer Simulation auf CDU und Linkspartei auf. Die letzte Runde soll in unserer Simulation so aussehen: Tabelle 10: Präferenzwahl 6. Runde CDU Linke. SPD GRÜ NPD PIR FDP Mit einem knappen Vorsprung gewinnt in unserer Simulation die Linkspartei. Durch den Stimmentransfer im Rahmen des Präferenzsystems hat der Wahlkreisgewinner Stimmen erhalten. Bei dem Ausgangsergebnis aus der Bundestagswahl 2013 waren Natürlich könnte die Verteilung der Präferenzen auch anders verlaufen sein, zumal es durch das Präferenzsystem nicht riskant ist, vermeintlichen Außenseitern die erste Präferenz zu geben. Hier können die Wähler/innen politische Zeichen setzen ohne fürchten zu müssen, daß ihre Stimme am Ende keine Rolle spielt. Erinnern wir uns noch einmal an den konstruierten Wahlzettel:

8 26 Wahlen Themen 2014 Tabelle 11: Ausgefüllter Stimmzettel Präferenzwahl Linke. SPD CDU FDP GRÜ NPD PIR In unserer Konstruktion wäre die Erstpräferenz für die Grünen bis zur vierten Runde erhalten geblieben. Danach wäre sie zur Linkspartei gewandert, weil die Piraten vor den Grünen die Auszählung verlassen haben. Hier wäre sie bis zum Ende verblieben. Hätte die hypothetische Wähler/in die SPD vor der Linkspartei präferiert, wäre die Stimme zunächst zur SPD, dann zur Linkspartei gewandert. Natürlich handelt es sich hier um ein hypothetisches Modell, in dessen Rahmen Vermutungen über das Wahlverhalten der Wähler/innen angestellt wurde. Welche Wähler/innen tatsächlich welche nachgeordneten Präferenzen vergeben, und welcher Anteil der Wähler/innen der Parteien komplett auf nachgeordnete Präferenzen verzichten, wurde hier nur unterstellt, um die Funktions- und Wirkungsweise des Präferenzwahlsystems zu simulieren. Tatsächlich läßt sich das Ergebnis, welches im Rahmen einer Mehrheitswahl zustande kam, nicht einfach auf die Präferenzwahl übertragen. Wenn die Wähler/innen tatsächlich die Möglichkeit haben, nachgeordnete Präferenzen zu vergeben, wird sich auch ihr Wahlverhalten ändern. Bei der Mehrheitswahl stehen durchaus Überlegungen nach den Chancen der eigentlichen Wunschkandidat/innen im Vordergrund. Dies kann dazu führen, daß die Wähler/innen nicht den oder die Kandidat/in wählt, der oder die den eigentlichen Vorzug genießt, sondern sie sich für Kandidat/innen entscheiden, die ihnen politisch nahestehen, um wenigstens das eigene Lager den Wahlkreis gewinnen zu lassen. Hätten die Wähler/innen die Möglichkeit, ihre Wunschkandidat/innen zu wählen und mit den nachgeordneten Präferenzen dafür zu sorgen, daß die Stimmen dem eigenen politischen Lager nicht verlorengehen, wenn der Wunschkandidat die Stimmauszählung verläßt, dürften sich die Präferenzen der ersten Runde erheblich anders auf die Kandidat/innen verteilten als dies im Mehrheitswahlsystem der Fall ist. Ohne diesbezügliche Erfahrungen läßt sich jedoch der tatsächliche Ablauf einer Präferenzwahl nicht simulieren.

9 27 Dies war jedoch, wie bereits angemerkt, nicht der Sinn dieser Simulation. Sie sollte verdeutlichen, auf welchem Weg das Präferenzwahlsystem Legitimation verstärkt und dafür sorgen könnte, daß Überhangmandate vermieden werden. Bereits im Ausgangsergebnis unseres Beispielwahlkreises war augenfällig, daß allein schon auf SPD und Linkspartei zusammen deutlich mehr Stimmen entfielen als auf die CDU, die den Wahlkreis gewann. Kam hier wirklich der Wille der Mehrheit der Wähler/innen zum Zuge? Wie oben bereits erwähnt spielt es für das Bundestagswahlergebnis zwar nur eine untergeordnete Rolle, weil die Erststimmen nicht über die Zusammensetzung des Bundestags hinsichtlich der Mehrheitsverhältnisse entscheiden. Legitimatorisch dürfte es jedoch Bauchschmerzen bereiten, wenn Abgeordnete als Vertreter des jeweiligen Wahlkreises direkt in den Bundestag einziehen, dabei jedoch gerade mal ein Drittel oder aber jedenfalls eine Minderheit der Wähler/innen des Wahlkreises hinter sich haben. Das Präferenzsystem könnte hier Abhilfe schaffen. Es wäre insofern auch für kommunale Personenwahlen wie jene zum Bürgermeister, Oberbürgermeister oder Landrat geeignet. Nicht nur könnte auf eine Stichwahl verzichtet werden, sondern die Wähler/innen könnten durch die Verteilung der Präferenzen ihre bevorzugten Kandidat/innen wählen, ohne zu riskieren, daß ihre Stimme verlorenginge. Das Präferenzsystem würde die Legitimation des Amtsinhabers und die Wahlmöglichkeiten der Bürger/innen stärken. Aber würde es auch Überhangmandate verhindern? Bei entsprechenden Verteilungen der politischen Lager würden zwar Überhangmandate auch mit einem Präferenzwahlsystem möglich bleiben, aber sie würden unwahrscheinlicher werden. Abgesehen davon rechtfertigt die Stärkung der Legitimation der Wahlkreisgewinner zweifellos einen solchen Systemwechsel. Der Zuwachs an Legitimation rechtfertigt auch den höheren Aufwand, den das Auszählen der Präferenzen mit sich bringen würde. Es wäre eine wahlpolitische Reform, die sich lohnte, auch als Mittel gegen die Politikverdrossenheit, weil sie die Auswahl- und Einflußmöglichkeiten der Bürger hinsichtlich des politischen Personals stärken würde. Und letztlich würde es auch die direkt gewählten Parlamentarier stärken, die sich auf eine bereitere Legitimation ihres Mandats stützen könnten. Was sollte geändert werden? Die Möglichkeit des Anwachsens des Parlaments besteht so lange, wie die Entstehung von Überhangmandaten möglich ist. In Anbetracht der Tatsache, daß durch die Veränderungen in unserem Parteiensystem auch immer mehr Parteien zu den Wahlen auf Bundes- und Landesebene antreten, die Direktkandidaten aufstellen, macht insbesondere zwei Ergänzungen des