Aktuelle Rechtsfragen zum Glücksspielstaatsvertrag

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1 Aktuelle Rechtsfragen zum Glücksspielstaatsvertrag Stephanie Klestil, Universität Konstanz Überblick A. Einleitung B. Überblick über das deutsche Glücksspielrecht C. Hintergrund, Regelungsinhalte und Umsetzung des GlüStV D. Aktuelle Rechtsfragen I. Verfassungs- und Unionsrechtskonformität der Staatsvorbehalte für Sportwetten und große Lotterien II. Verfassungs- und Unionsrechtskonformität der Erlaubnispflicht für die Glücksspielvermittlung III. Verfassungs- und Unionsrechtskonformität sowie Umsetzungsmöglichkeiten des Internetverbots IV. Zulässige und unzulässige Werbung E. Resümee und Perspektiven

2 A. Einleitung B. Überblick über das deutsche Glücksspielrecht Das deutsche Glücksspielrecht ist geprägt durch eine Gemengelage unterschiedlichster Regelungen auf Bundes- und Landesebene. I. Bundesrecht Normative Vorgaben auf Ebene des Bundesrechts finden sich z.b. im Strafgesetzbuch ( 284 ff. StGB), im bürgerlichen Gesetzbuch ( 762 f. BGB), in der Gewerbeordnung (insb. 33 c ff. GewO gewerbliches Spielrecht) und im Rennwett- und Lotteriegesetz (Regelung der Rennwetten). II. Landesrecht Auf Ebene des Landesrechts interessieren vor allem der Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) und die Ausführungsgesetze zum GlüStV. C. Hintergrund, Regelungsinhalte und Umsetzung des GlüStV I. Hintergrund 1. Der Lotteriestaatsvertrag als Vorläufer des Glücksspielstaatsvertrages Vorläufer des GlüStV war der seit dem 1.Juli 2004 in allen Ländern geltende Staatsvertrag zum Lotteriewesen (LottStV). Der LottStV und die ergänzenden Staatslotterie-, Sportwettenund/oder Lotto-Toto-Gesetze legten u.a. fest, dass Sportwetten und große Lotterien nur vom Staat veranstaltet werden können. Privaten Anbietern aus dem In- oder Ausland wurde der Zutritt zum Sportwettenmarkt versperrt. 2

3 2. Das Sportwettenurteil des BVerfG Mit Urteil vom 28.März 2006 erklärte das BVerfG das staatliche Sportwettenmonopol des LottStV und der entsprechenden Ländergesetze mit Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) unvereinbar. 1 Das Sportwettenmonopol sei mit Blick auf die expansive Vermarktung, die anreizende Werbung, die mannigfaltigen Vertriebswege und die attraktive Präsentation des Wettangebots durch die staatlichen Anbieter in seiner konkreten Ausgestaltung nicht hinreichend auf das erklärte Ziel der Suchtbekämpfung ausgerichtet. Der Gesetzgeber müsse daher bis Ende 2007 eine Neuregelung schaffen. Daraufhin einigten sich die Länder auf den GlüStV, der am in Kraft trat. II. Wesentliche Regelungsinhalte Der Gesetzgeber behielt die Staatsvorbehalte für Sportwetten und große Lotterien bei ( 10 Abs. 2 und 5 GlüStV). Neu führte er u.a. einen Erlaubnisvorbehalt für das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen ( 4 Abs. 1 GlüStV) sowie ein umfassendes Internetverbot ( 4 Abs. 4 GlüStV), zahlreiche Werbebeschränkungen und -verbote ( 5 GlüStV) und die Spielersperre ( 8 GlüStV) ein. III. Umsetzung Die Transformation des Staatsvertrags in Landesrecht erfolgte durch Zustimmungsgesetze der Länder. 2 Um die Vorgaben des Staatsvertrags zu ergänzen oder sogar zu verschärfen und der jeweiligen Ländersituation anzupassen wurden zudem Ausführungsgesetze erlassen. Diese bewirken, dass es auch nach Inkrafttreten des GlüStV kein vollumfänglich einheitliches Glücksspielrecht in den 16 Ländern gibt. 1 BVerfG, ZfWG 2006, 16 ff. Das Sportwettenurteil bezog sich explizit nur auf die Regelungslage in Bayern. Allerdings ergingen in der Folgezeit entsprechende Beschlüsse zu anderen Ländern. 2 S. ausführlich zur Transformation in Landesrecht Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2008, 24 GlüStV Rn.1f. 3

4 Ein Umsetzungsbeispiel aus Brandenburg: 21 Abs. 2 GlüStV: (2) Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten muss [ ] getrennt sein von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden. Verschärfung durch 4 Abs. 1 LottGBbg in Bezug auf Annahmestellen: (1) [ ] der Betrieb einer Annahmestelle als Vergnügungsstätte oder in unmittelbarer Nähe zu Vergnügungsstätten oder Anlagen für sportliche Zwecke läuft den Zielen des 1 Abs. 1 regelmäßig zuwider. Der Betrieb einer Annahmestelle in unmittelbarer Nähe zu einer Einrichtung, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern und Jugendlichen besucht wird oder in der alkoholische Getränke zum Verzehr an Ort und Stelle ausgeschenkt werden, ist unzulässig. D. Aktuelle Rechtsfragen I. Verfassungs- und Unionsrechtskonformität der Staatsvorbehalte für Sportwetten und große Lotterien 1. Verfassungskonformität des Sportwettenmonopols Sowohl in Lehre und Praxis als auch in der Rechtsprechung gibt es Stimmen, die die Verfassungskonformität des Sportwettenmonopols auch in seiner Ausgestaltung durch den GlüStV und die entsprechenden Ausführungsgesetze verneinen. 3 Andere Stimmen, im Besonderen aus der obergerichtlichen Rechtsprechung, attestieren dem Sportwettenmonopol des GlüStV hingegen den vom BVerfG formulierten Anforderungen zu entsprechen und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar zu sein. Bereits 13 der 15 Oberverwaltungsgerichte und auch das BVerfG haben in diesem Sinne entschieden. 4 3 In der Rechtsprechung jüngst etwa VG Berlin, Urt. v A 19.07, juris Rn. 29 ff. 4 S. im Einzelnen: VGH Baden-Württemberg, Urt. v S 1110/07, juris Rn. 19 ff.; Bayerischer VGH, ZfWG 2009, 27 (32 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v S 94.09, juris Rn. 8 ff. zur Rechtslage in Berlin; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v S 93.08, juris Rn. 4 ff. zur Rechtslage in Brandenburg; OVG Bremen, Beschl. v B 314/09, juris Rn. 23 ff.; OVG Hamburg, Beschl. v Bs 235/08, juris Rn. 11 ff.; Hessischer VGH, Beschl. v B 2539/08, juris Rn. 24 ff.; OVG Niedersachsen, ZfWG 2009, 107 (108 ff.); OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v B 185/10, juris Rn. 27 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, ZfWG 2009, 417 (418 ff.); OVG Saarland, ZfWG 2009, 369 (370 ff.); Sächsisches OVG, Beschl. v B 396/08, Urteilsabschrift S. 4 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v L 6/08 (noch unveröffentlicht); Thüringer OVG, Beschl. v EO 593/09, juris Rn. 2 ff. Im Nichtannahmebeschluss vom befand das BVerfG mit Blick auf die niersächsische Regelungslage, dass mit Inkrafttreten des GlüStV und dem niedersächsischen Ausführungsgesetz kein grundlegendes Regelungsdefizit mehr bestehe, BVerfG, ZfWG 2009, 99 (102). 4

5 2. Verfassungskonformität des weitreichenden Lotteriemonopols Ob das Lotteriemonopol angesichts der nachweislich nur relativ geringen Suchtgefahren des Lotterie-Spiels verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist, ist ebenfalls umstritten. 5 Namentlich das BVerfG hat dem Gesetzgeber hinsichtlich der Einschätzung des Gefährdungspotentials von Lotterien allerdings einen Spielraum zugestanden. Der Gesetzgeber sei bei Schaffung des GlüStV nicht gezwungen gewesen, Lotterien als harmlose und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels anzusehen Unionsrechtskonformität der Monopole Ein Glücksspielmonopol stellt nicht nur einen Eingriff in Art.12 Abs. 1 GG dar, sondern auch einen Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit, Art. 56 AEU. Dieser Eingriff kann aber wie auch der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG eine Rechtfertigung erhalten. Das Monopol muss dann einem legitimen Gemeinwohlbelang dienen und verhältnismäßig, insbesondere kohärent, d.h. widerspruchsfrei, ausgestaltet sein. Ob die deutschen Staatsvorbehalte für Sportwetten und Lotterien diese Anforderungen erfüllen, ist in Lehre und Praxis ebenso umstritten wie ihre Verfassungskonformität. Die Mehrzahl der nationalen Gerichte geht allerdings davon aus, dass die Staatsvorbehalte des GlüStV mit dem Unionsrecht in Einklang stehen. 7 Eine abschließende Klärung erhofft man sich nun vom EuGH (ausstehende Entscheidungen Winner Wetten, Markus Stoß u.a., Carmen Media Group Ltd. ). 8 5 Dies verneinend etwa Fischer, Das Recht der Glücksspiele im Spannungsfeld zwischen staatlicher Gefahrenabwehr und privatwirtschaftlicher Betätigungsfreiheit, 2009, S. 219 ff. 6 BVerfG, ZfWG 2008, 351 (354). 7 S. etwa VGH Baden-Württemberg, Urt. v S 1110/07, juris Rn. 51 ff.; Bayerischer VGH, ZfWG 2009, 27 (40 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v S 94.09, juris Rn. 16 ff. zur Rechtslage in Berlin; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v S 93.08, juris Rn. 4 ff. zur Rechtslage in Brandenburg; OVG Bremen, Beschl. v B 314/09, juris Rn. 52 ff.; OVG Hamburg, Beschl. v Bs 235/08, juris Rn. 22 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v B 185/10, juris Rn. 46 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, ZfWG 2009, 417 (421 ff.); OVG Saarland, ZfWG 2009, 369 (375 ff.); Sächsisches OVG, Beschl. v B 396/08, Urteilsabschrift S. 8 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v L 6/08 (noch unveröffentlicht); Thüringer OVG, Beschl. v EO 593/09, juris Rn. 14 ff. Offen zur Rechtslage in Hessen, Niedersachsen: Hessischer VGH, Beschl. v B 2539/08, juris Rn. 3 ff.; OVG Niedersachsen, ZfWG 2009, 107 (109 ff.). 8 Zu den genannten Verfahren sind bereits die Schlussanträge der Generalanwälte Bot und Mengozzi ergangen, ZfWG 2010, 45 ff. (Winner Wetten); 55 ff. (Markus Stoß u.a.); 66 ff. (Carmen Media Group Ltd.). 5

6 II. Verfassungs- und Unionsrechtskonformität der Erlaubnispflicht für die Glücksspielvermittlung Anders als die Veranstaltung der Glücksspiele, liegt die Vermittlung der Glücksspiele nicht allein in den Händen des Staates. Dennoch werden auch die privaten Vermittler von den Regelungen des GlüStV in erheblichem Maße in ihrer Berufsfreiheit und ihrer Dienstleistungsfreiheit eingeschränkt. Besonders empfindlich trifft die Vermittler etwa die Erlaubnispflicht nach 4 Abs. 1 GlüStV, auf die Erlaubniserteilung besteht kein Rechtsanspruch, 4 Abs. 2 S. 2 GlüStV. Von einigen Fachgerichten und insbesondere auch vom BVerfG wird die Erlaubnispflicht mit Blick auf das überragend wichtige Gemeinwohlziel der Suchtbekämpfung jedoch gebilligt. 9 III. Verfassungs- und Unionsrechtskonformität sowie Umsetzungsmöglichkeiten des Internetverbots 1. Verfassungs- und Unionsrechtskonformität Gemäß 4 Abs. 4 GlüStV ist das Online-Glücksspiel verboten. Veranstalter und Vermittler können ihre Angebote nicht im Internet anbieten. Während einige Stimmen, insbesondere aus Lehre und Praxis, die Verfassungskonformität und Unionsrechtskonformität dieser Regelung bestreiten, 10 lässt die deutsche Rechtsprechung das Internetverbot weitestgehend unbeanstandet. 11 Sie verweist auf die besonderen Gefahren des Online-Glücksspiels: zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Glücksspielangebots und Anonymität des Spielers. 2. Umsetzungsmöglichkeiten Die Umsetzung des Internetverbots wirft ebenfalls rechtliche Fragen auf. Die Aufsichtsbehörden können den Online-Glücksspielanbietern das illegale Internetglücksspiel gem. 9 Abs. 1 S. 2 bzw. S. 3 Nr. 3 GlüStV innerhalb ihres Zuständigkeitsbereichs untersagen. Das Internet ist jedoch technisch nur schwer eingrenzbar, die Sperrung eines 9 S. BVerfG, ZfWG 2008, 351 (357 f.); OLG Frankfurt a.m., ZfWG 2009, 105 (106); OLG Hamburg, Urt. v U 53/09, juris Rn. 40 f. 10 S. etwa Horn, Gutachten zu einzelnen Regelungen der gewerblichen Spielvermittlung, 2006, S. 54 f., 65 f. 11 S. BVerfG, ZfWG 2008, 351 (365 f.); OLG Bremen, ZfWG 2010, 105 (113); OLG Frankfurt a.m., ZfWG 2009, 346 (347); OLG Hamburg, Urt. v U 53/09, juris Rn. 40. A.A.: OLG Koblenz, ZfWG 2009, 346 (347). 6

7 Internetangebots innerhalb von Ländergrenzen jedenfalls bisher nicht ohne weiteres möglich. Um einer behördlichen Untersagungsverfügung nachzukommen, muss der Online-Anbieter daher seinen Internetauftritt zumeist vollständig löschen oder jedenfalls bundesweit einstellen. Ob diese Konsequenz als rechtlich zumutbar angesehen werden kann, ist umstritten. In der Literatur wird dies zum Teil verneint. 12 Andere Ansichten lassen sich in der Rechtsprechung finden: Selbst wenn einer Untersagungsverfügung nur dadurch Folge geleistet werden könne, dass das Online-Glücksspiel insgesamt eingestellt werden müsse, wäre dies hinzunehmen und nicht unangemessen. 13 Zwei weitere aktuell diskutierte Optionen zur Durchsetzung des Internetverbots sind das sog. financial blocking und das access blocking. 14 Diese Möglichkeiten sind jedoch bisher wohl weder rechtlich noch tatsächlich ausgereift. IV. Zulässige und unzulässige Werbung Der GlüStV enthält in Konsequenz der Kritik, die das BVerfG im Sportwettenurteil an der breit angelegten Werbung der staatlichen Anbieter übte, eine Reihe von Verboten und Beschränkungen für die Bewerbung von Glücksspielen: 5 GlüStV: (1) Werbung für öffentliches Glücksspiel hat sich zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Glücksspielmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken. (2) 1 Werbung für öffentliches Glücksspiel darf nicht in Widerspruch zu den Zielen des 1 stehen, insbesondere nicht gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern. 2 Sie darf sich nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten. 3 Die Werbung darf nicht irreführend sein und muss deutliche Hinweise auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger, die von dem jeweiligen Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr und Hilfsmöglichkeiten enthalten. (3) Werbung für öffentliches Glücksspiel ist im Fernsehen ( 7 und 8 Rundfunkstaatsvertrag), im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten. (4) Werbung für unerlaubte Glücksspiele ist verboten. Die Auslegung der Regelungen und damit die Grenzziehung zwischen erlaubter und unzulässiger Werbung bereiten insbesondere auch den staatlichen Glücksspielanbietern in der Praxis bisher offensichtlich einige Schwierigkeiten. Dies ist mit Blick auf die Verfassungsund Unionsrechtskonformität der Glücksspielmonopole nicht unproblematisch. 12 S. hierzu ausführlich Hilf/Ploeckl/Gindler, ZfWG 2010, 1 ff. 13 S. etwa Bayerischer VGH, Beschl. v CS 1184, 10 CS 1185, juris Rn. 25 ff. 14 Zu rechtlichen Fragen des access blockings s. Ennuschat/Klestil, ZfWG 2009, 389 ff. 7

8 Beispiele unzulässiger Werbung: - eine blickfangmäßige Herausstellung des Höchstgewinnbetrages gegenüber den nur sehr klein gehaltenen Warn- und Aufklärungshinweisen auf Aufstellern und Blinktafeln; 15 - die Aufforderung, vor Beginn der Urlaubszeit an den Mehrwochenschein zu denken; 16 - eine Aufstellerwerbung mit dem lachenden Lotto-Trainer und dem ihm zugeschriebenen Text: Der Lotto-Trainer meint: Viel Glück! ; 17 - die Aussage Täglich spielen täglich gewinnen. 18 Zum Vergleich einige Beispiele zulässiger Werbung: - die Aussage nur wer mitspielt, kann gewinnen ; 19 - die Bewerbung einer Sonderauslosung mit 3 Richtigen 1 Million zu gewinnen ; 20 - die Bewerbung von Produkten ohne räumliche Abtrennung von Süßwarenangeboten. 21 E. Resümee und Perspektiven Der Staatsvertrag wurde zunächst nur für vier Jahre geschlossen. Ob seine Geltungsdauer danach von den Ländern verlängert wird, hängt wohl von zwei Gesichtspunkten ab: Zum einen davon, ob er von den politischen Machthabern noch gewollt ist, zum anderen aber auch davon, ob er von der Rechtsprechung gehalten wird. Jedenfalls aus der deutschen Rechtsprechung droht dem GlüStV wie gesehen derzeit weitestgehend keine Gefahr. 15 KG Berlin, ZfWG 2009, 174 (180), s. auch OLG München, Beschl. v W 1211/08, juris Rn OLG Oldenburg, Urt. v W 66/08, juris Rn KG Berlin, ZfWG 2009, 341 (343). 18 OLG München, ZfWG 2008, 248 (252). 19 OLG München, ZfWG 2008, 248 (252). 20 LG Wiesbaden, Urt. v O 12/09, ZfWG 2009, 312 (Kurzwidergabe). 21 KG Berlin, ZfWG 2009, 174 (182). 8

9 Mit Blick auf die bisher ergangenen Urteile des EuGH und die bereits ergangenen Schlussanträge der Generalanwälte zu den anstehenden Verfahren, wäre es auch keine Überraschung, wenn der GlüStV die Hürde in Luxemburg nähme. Unter rechtlichen Gesichtspunkten dürfte der GlüStV durchaus haltbar sein dennoch ist mit Blick auf einige Schwächen, die sich in der Praxis gezeigt haben (z.b. Online-Glücksspiel), eine (partielle) Novellierung wünschenswert. Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! 9