Zulässigkeit privater Glücksspielangebote und entsprechender Werbung im Internet

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1 RA Dr. Wulf Hambach / RA Konrad Miller, LL.M. - München, 15. September 2006 Inhalt i. Überblick über aktuelle Rechtsentwicklungen 2 ii. Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Glücksspielangeboten im Internet 3 iii. Zulässigkeit entsprechender Werbung 5 iv. Zusammenfassung 5

2 i. Überblick über aktuelle Rechtsentwicklungen Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem mit Spannung erwarteten Urteil vom 28. März 2006 das staatliche Sportwettenmonopol anhand des deutschen Verfassungsrechts überprüft. Obwohl es zu dem Schluss kam, dass die derzeitige Ausgestaltung des Monopols gegen das Grundgesetz verstößt, hat es für die Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2007 die Aufrechterhaltung des Monopols zugelassen, soweit das staatliche Angebot umgehend den verfassungsrechtlichen Anforderungen angepasst wird. Spätestens zum Jahresanfang 2008 muss der Gesetzgeber eine verfassungskonforme Rechtslage schaffen, wenn an dem Monopol festgehalten werden soll. Dabei müsste insbesondere die Suchtprävention ausreichend Eingang in die Regelungen finden. Europarecht hat das Bundesverfassungsgericht mangels Zuständigkeit ausdrücklich nicht geprüft. Da die europarechtlichen Kriterien im wesentlichen mit denjenigen der deutschen Verfassung übereinstimmen, stellt sich die in Rechtsprechung und Literatur kontrovers diskutierte Frage, ob im EU-Ausland lizenzierte Anbieter auf der Basis der Dienstleistungsfreiheit ihr Angebot weiterhin auch in Deutschland über das Internet anbieten dürfen. Dies vor allem vor dem Hintergrund, dass entsprechende Übergangsfristen im Europarecht nicht vorgesehen sind. Eine Klärung wird vermutlich nur der Europäische Gerichtshof herbeiführen können. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom festgestellt, dass die gewerberechtliche Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten aus der ehemaligen DDR nicht zur Veranstaltung und Vermittlung in Bayern berechtigen. Damit dürfte klargestellt sein, dass entsprechende Lizenzen in den alten Bundesländern generell nicht anerkannt werden. Ungeklärt ist dagegen noch die Frage, ob die Ex-DDR-Lizenzen wenigstens für alle neuen Bundesländern gelten, oder nur im Ausgabeland selbst. Dem Unternehmen bwin (ehemals betandwin) wurde zudem am 10. August 2006 vom Sächsischen Innenministerium untersagt, auf der Grundlage der Gewerbegenehmigung des Kreises Löbau von 1990 Sportwetten anzubieten. Bwin hat hiergegen Widerspruch eingelegt, mit offenem Ausgang. Mit Beschluss vom 23. August 2006 hat das Bundeskartellamt nun den im Deutschen Lottound Totoblock organisierten Lotto-Gesellschaften der Länder untersagt, den deutschen Glücksspielmarkt nach Bundesländern getrennt unter sich aufzuteilen. Vielmehr sollen sie zugunsten der Teilnehmer in Konkurrenz zueinander treten. Ferner müssen private Spielvermittler zugelassen werden, die etwa in Supermärkten oder Tankstellen Terminals aufstellen, an denen Lotto-Scheine ausgefüllt und an die Lotto-Gesellschaften der Länder weitergeleitet werden. Die Vollziehung des Beschlusses wurde jedoch vom

3 Oberlandesgericht Düsseldorf ausgesetzt, ohne dass bisher eine inhaltliche Überprüfung stattfand (PM OLG Düsseldorf vom ). Schließlich wurde kürzlich der Entwurf eines neuen Lotteriestaatsvertrags der Länder (Link) vorgelegt. Dem Inhalt nach soll das staatliche Monopol zementiert werden. Ab Inkrafttreten im Jahr 2008 soll das Internetangebot generell eingestellt werden, Werbung in Fernsehen und im Internet wären generell nicht mehr zulässig. Ob der Staatsvertrag jedoch in dieser Form verabschiedet werden wird, ist mehr als ungewiss, da sich hierfür in allen Landesparlamenten eine Mehrheit finden müsste. Gegenwind kommt dabei aus nahezu allen politischen Lagern. Auf Bundesebene wird derzeit ein Antrag der FDP- Bundestagsfraktion diskutiert, der die kontrollierte Marktfreigabe fordert. Auf Länderebene haben sich zudem die Regierungschefs der Länder Rheinland-Pfalz (Kurt Beck, SPD), Baden-Württemberg (Günther Oettinger, CDU) und Schleswig-Holstein (Peter Harry Carstensen, CDU) dafür ausgesprochen, mittel- und langfristig auch private Anbieter zuzulassen. Ferner äußerten auch Abgeordnete der Regierungsparteien anderer Länder Kritik am Staatsmonopol, etwa Abgeordnete der FDP in Nordrhein-Westfalen und der CSU im Bayerische Landtag. ii. Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Glücksspielangeboten im Internet Die komplexe Rechtslage verlangt eine differenzierte Betrachtung der Rechtmäßigkeit von Glücksspielangeboten im Internet. Einerseits ist zwischen straf- und verwaltungsrechtlichen Fragen zu unterscheiden, andererseits zwischen unterschiedlichen Arten von Lizenzen und schließlich zwischen unterschiedlichen Glücksspielangeboten (Sportwetten, Lotterien usw.). In vorliegenden Rahmen können hierbei lediglich einige Hauptargumentationslinien knapp umrissen werden. Das Strafrecht untersagt in 284, 287 Strafgesetzbuch (StGB) die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels und öffentlicher Lotterien oder Ausspielungen ohne behördliche Erlaubnis. Da aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgericht jedoch momentan völlig unklar ist, ob das Monopol in seiner konkreten Form noch zu halten ist, bzw. ob nicht im Gegenteil private Anbieter einen Anspruch auf Erteilung entsprechender Genehmigungen haben, ergingen in letzter Zeit im Zusammenhang mit der angeblich illegalen Veranstaltung von Sportwetten nur Freisprüche bzw. Verfahrenseinstellungen. Für eine strafrechtliche Verurteilung gemäß 284, 287 StGB fehlt es derzeit an der erforderlichen Bestimmtheit der Strafbarkeit der Tat. Zum Teil wird bei Internetsachverhalten zudem die Tatbestandsmäßigkeit verneint, da das ausländische Online-Angebot bereits keine Veranstaltung in Deutschland darstelle. Weitere Gerichte verneinen die Strafbarkeit auch aufgrund der europarechtlichen Vorgaben. Obwohl in letzter Zeit zahlreiche

4 Strafverfahren angestrengt wurden, kam es bislang zu keiner einzigen Verurteilung in diesem Bereich. Aus verwaltungsrechtlicher Sicht ist die Rechtslage noch uneindeutiger. Hier erging seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts eine Fülle widersprüchlicher Entscheidungen. Teils wird davon ausgegangen, dass die Lottogesellschaften der Länder die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts bereits (zumindest teilweise) umgesetzt haben, teils wird ebendies verneint. Besonders relevant für Internetangebote innerhalb der EU ist ferner die oben bereits erwähnte grundsätzliche Frage, ob aufgrund des Vorrangs des Europarechts die wohl europarechtswidrige Lage bis zu einer Neuregelung Ende 2007 Bestand haben kann. Hier kommen unterschiedliche Gerichte zu diametral entgegenstehenden Ergebnissen, wobei die vorgebrachten Rechtfertigungsgründe für eine Übergangslösung auf EU-Ebene aus juristischer Sicht mehr als zweifelhaft sind. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat im vielzitierten Gambellli -Urteil bereits die strengen Anforderungen an ein staatliches Monopol dargelegt. Im aktuellen Verfahren RS C-338/04 (Placanica) vor dem Europäischen Gerichtshof schließt der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen daher aus dem europarechtlichen Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung: Wenn danach ein Veranstalter aus einem anderen Mitgliedstaat die dort geltenden gesetzlichen Anforderungen erfüllt, müssen die Behörden des Staates, in dem die Dienstleistung erbracht wird, davon ausgehen, dass dies eine ausreichende Garantie für seine Integrität ist Demnach könnte ein in einem EU-Mitgliedstaat lizenzierter Anbieter seine Dienste stets auch europaweit anbieten. Dafür spricht insbesondere, dass die EU-ausländischen Anbieter zu einem großen Teil strengeren Kontrollen unterliegen, als etwa die staatlichen Lotto- Gesellschaften in Deutschland. Mit einer Entscheidung in der Sache Placanica ist im Spätherbst dieses Jahres zu rechnen. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass aufgrund der derzeitigen Unsicherheit der Rechtslage die Strafbarkeit insbesondere von Sportwettenangeboten von im EU-Ausland konzessionierten Internet-Anbietern zu verneinen ist. Aus verwaltungsrechtlicher Sicht kommt es für diese Fälle im wesentlichen auf europarechtliche Fragen an, die noch nicht umfassend geklärt sind. Ein weiteres Argument für die Rechtmäßigkeit privater Angebote wäre es, wenn die staatlich konzessionierten Anbieter ihrerseits die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht hinreichend umsetzen

5 iii. Zulässigkeit entsprechender Werbung Im Hinblick auf die dargelegten Unsicherheiten kann die Frage nach der Zulässigkeit von Werbung für private Glücksspielangebote weder mit einem eindeutigen Ja, noch mit einem Nein beantwortet werden. Wiederum ist zu differenzieren: Prinzipiell kann auch Werbung für unerlaubtes Glücksspiel strafbar sein ( 284 Abs. 4, 287 Abs. 2 StGB). Jedoch wäre Voraussetzung dafür, dass das zugrundeliegende Angebot seinerseits strafbar ist, was in den hier erörterten Fällen in der Regel nicht der Fall ist (s.o.). Die Zulässigkeit von (Online-)Werbung für private Glücksspielanbieter war in letzter Zeit vermehrt Gegenstand diverser Verwaltungsverfahren. Von der Presse aufgenommen wurden insbesondere die widersprüchlichen Entscheidungen zur Zulässigkeit der Trikot- Werbung für bwin bei Spielen der Deutschen Bundesliga. Zur Zulässigkeit von Internet- Werbung befand das Verwaltungsgericht Köln in seiner Entscheidung vom in Anbetracht einer sogenannten Allgemeinverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf, in der die Werbung für private Wettanbieter im Internet pauschal untersagt wurde: Es spricht einiges dafür, dass die Allgemeinverfügung hinsichtlich des Werbeverbots für im EU-Ausland konzessionierte Wettveranstalter rechtswidrig ist. Unter Zugrundelegung des oben erwähnte Urteils des Bundesverwaltungsgerichts sah das VG Köln dagegen das Internet-Werbeverbot in Nordrhein-Westfalen für Ex-DDR-Lizenz- Inhaber als gerechtfertigt an. Es sei allerdings darauf hingewiesen, dass die Aussagen des VG Köln zur Zulässigkeit entsprechender Werbung ebenso umstritten sind, wie die Rechtmäßigkeit der beworbenen Angebote selbst. iv. Zusammenfassung Endgültige Klarheit zur Rechtmäßigkeit privater Glücksspielangebote im Internet wird aller Voraussicht nach nur der Europäische Gerichtshof schaffen können. In der Zwischenzeit ist aufgrund der uneinheitlichen Rechtsprechung entsprechende (Internet-) Werbung zwar risikobehaftet, jedoch keinesfalls offensichtlich unzulässig. Es gibt durchaus Möglichkeiten, legal für Online-Spiele zu werben, etwa mit EU-ausländischer oder DDR- Lizenz. Die zuletzt genannten Lizenzen sind freilich in den letzten Wochen verstärkt ins juristische Sperrfeuer geraten. Insgesamt ist eine Werbung für private Sportwetten nur mit fundierter juristischer Begleitung zu empfehlen