Methode zur Erstellung des SKI-Inventars

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1 Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS Bundesamt für Bevölkerungsschutz BABS Konzeption und Koordination Programm zum Schutz Kritischer Infrastrukturen Methode zur Erstellung des SKI-Inventars 1/18

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3 Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung Einleitung Ausgangslage Auftrag Ziel und Zweck des SKI-Inventars Schutzmassnahmen Inhalt und Empfänger des Dokuments Akteure bei der Erstellung des SKI-Inventars Anpassungen des Dokuments Kriterien zur Beurteilung der Kritikalität Quantitative Leistung Qualitative Leistung (Funktion) Gefahrenpotential Prozess zur Identifikation und Erfassung der Objekte Erstellung einer KTS-Funktionsstruktur Vorbereitung Kritikalitäts-Beurteilung Detaildatenerhebung Einstufung der Objekte Ergänzung mit kantonalen Objekten Überblick über Aufgaben und Zuständigkeiten Datenhandhabung Fragebogen Erläuterungen zum Fragebogen Datenbanken Revision des SKI-Inventars /18

4 Zusammenfassung Mit dem Inventar Schutz Kritischer Infrastrukturen (SKI) wird ein Verzeichnis derjenigen Objekte erstellt, deren Ausfall, Störung oder Zerstörung die Bevölkerung und ihre Lebengrundlage in schwerwiegendem Masse beeinträchtigen könnte. Zum einen handelt es sich dabei um Objekte mit grosser Bedeutung bei der Versorgung mit wichtigen Gütern und Dienstleistungen, zum andern um Objekte, die bestimmte (gefährliche) Substanzen enthalten. Unter anderem werden mit dem Inventar Objekte identifiziert, die auf nationaler Ebene von Bedeutung sind. Das SKI-Inventar ersetzt den Objektkatalog SEB (Sicherstellung Existenzieller Bedürfnisse), der im Rahmen der Gesamtverteidigung erhoben und aktualisiert wurde. Das Inventar baut zu grossen Teilen auf dem bewährten Vorgehen auf, enthält aber einige bedeutsame Änderungen bezüglich der berücksichtigten Teilsektoren und Objekt-Betreiber sowie der Methode, mit der die als kritisch einzustufenden Objekte identifiziert und erfasst werden. Die Identifikation von kritischen Infrastruktur-Objekten erfolgt nach einem standardisierten Vorgehen und auf Grund von drei einheitlichen Kriterien. Sie basiert massgeblich auf detaillierten Prozess-Analysen in den einzelnen kritischen Teilsektoren, die von den national zuständigen Fachstellen erarbeitet werden. Zusätzlich zu den Objekten, die aus nationaler Perspektive als kritisch identifiziert werden, können kantonale Stellen Objekte melden, die in ihrem Zuständigkeitsgebiet von Bedeutung sind. Folgende fünf Schritte werden für die Identifikation und Erfassung von kritischen Infrastruktur-Objekten in jedem kritischen Teilsektor durchgeführt: 1. Erstellung einer KTS-Funktionsstruktur 2. Vorbereitung Kritikalitäts-Beurteilung 3. Detaildatenerhebung 4. Einstufung der Objekte 5. Ergänzung mit kantonalen Objekten Das nach diesem Vorgehen erstellte Gesamtverzeichnis der kritischen Infrastruktur-Objekte der Schweiz wird GEHEIM klassifiziert. Ausgewählte Stellen erhalten Auszüge aus einzelnen Bereichen (Kantone / Teilsektoren), die VERTRAULICH klassifiziert sind und einen Kurz- Überblick über den Standort des Objekts, den Betreiber und die Bedeutung des Objekts geben. Die Arbeiten zur Erstellung des SKI-Inventars werden massgeblich durch eine Kerngruppe gesteuert und begleitet. Das vorliegende Dokument erhebt deshalb nicht den Anspruch, die Stellen zur selbstständigen Arbeit zu befähigen und alle Eventualitäten zu klären. Vielmehr soll es die Nachvollziehbarkeit des Inventars gewährleisten und eine Grundlage zur Zusammenarbeit darstellen. Bei Bedarf kann die Methode (z.b. Kriterien oder Schwellenwerte) angepasst und im Hinblick auf später durchzuführende Revisionen des Inventars weiter entwickelt werden. 4/18

5 1. Einleitung 1.1. Ausgangslage Gesellschaft, Wirtschaft und Politik sind angewiesen auf funktionierende Infrastrukturen, welche die Versorgung mit wichtigen Gütern und Dienstleistungen ermöglichen. Als kritisch werden diejenigen Infrastrukturen bezeichnet, die für das Gesamtsystem oder andere Infrastrukturen besonders wichtig sind. Die Infrastrukturen lassen sich zu Sektoren (wie Energie oder Verkehr) zusammenfassen, die wiederum in sogenannte Teilsektoren (z.b. Strom-, Erdölund Erdgasversorgung im Energie-Sektor) unterteilt werden. Im Rahmen des Programms zum Schutz Kritischer Infrastrukturen (SKI) werden 28 Teilsektoren aus zehn Sektoren als kritisch betrachtet. 1 Mit dem SKI-Inventar werden nun einzelne kritische Infrastruktur-Objekte, wie z.b. Unterwerke oder Netzleitstellen im Teilsektor Stromversorgung, identifiziert und erfasst. Das SKI- Inventar ersetzt den Katalog der Objekte SEB (Sicherstellung Existenzieller Bedürfnisse) der vom Führungsstab der Armee FST A von 1994 bis 2005 erhoben wurde. Auszüge des gesamthaft als GEHEIM klassifizierten Katalogs wurden den Kantonen und Betreibern zur Verfügung gestellt. Dort dienten sie als Grundlage für Einsatz- und Vorsorgeplanungen und zivilmilitärische Übungen. Die Aktualisierung des Katalogs wurde vom FST A im Jahr 2007 eingestellt und der Katalog per Ende 2009 zurückgezogen. Das SKI-Inventar ist sowohl aus Sicht der berücksichtigten Gefahren und Gegenmassnahmen als auch der behandelten Teilsektoren umfassender als das bisherige Verzeichnis Auftrag Das SKI-Inventar basiert auf einem Entscheid des Bundesrates vom 5. Juni 2009, mit dem die Grundstrategie zum Schutz Kritischer Infrastrukturen verabschiedet wurde. Die Erstellung eines Verzeichnisses der kritischen Infrastruktur-Objekte der Schweiz wird darin als eine von vier Massnahmen aufgeführt, die im Bereich des Schutzes Kritischer Infrastrukturen zu treffen sind. Die Grundstrategie wird bis 2011 überprüft, erweitert und in eine nationale SKI- Strategie überführt Ziel und Zweck des SKI-Inventars Das SKI-Inventar hat zum Ziel, Infrastruktur-Objekte zu erfassen, die eine grosse Kritikalität aufweisen. Unter anderem sollen dabei Objekte identifiziert werden, die auf nationaler oder regionaler Ebene kritisch sind. 2 Die Kritikalität bezieht sich dabei auf die Auswirkungen, die bei einem Ausfall, einer Störung oder einer Zerstörung eines Infrastruktur-Objekts entstehen könnten. Nicht berücksichtigt wird die Wahrscheinlichkeit, dass ein entsprechender Schadensfall auch eintritt. 3 Das SKI-Inventar gibt Auskunft über das mögliche Schadensausmass und nennt so einen der beiden für die klassische Risikoanalyse benötigten Faktoren (Risiko = Eintretenswahrscheinlichkeit x Schadensausmass). Damit stellt es eine wichtige Planungs- und Entschei- 1 Das SKI-Inventar bezieht sich auf die überarbeitete Einteilung der kritischen Infrastruktur-Sektoren und Teilsektoren (vgl. Identifikation kritischer Infrastrukturen). 2 Mit dieser Einstufung soll eine angemessene Priorisierung von Mitteln und Massnahmen ermöglicht werden. 3 National kritische Infrastruktur-Objekte werden in einem nächsten Schritt jedoch vertieft hinsichtlich einzelner kritischer Bestandteile, Ausfallwahrscheinlichkeiten, Gefährdungen, Verwundbarkeit, etc. analysiert (vgl. dazu auch Kapitel 1.4.). 5/18

6 dungsgrundlage für verschiedene Stellen auf den Stufen Bund, Kantone und Betreiber dar, die sich mit der Bewältigung von Ereignissen und / oder der Identifikation, Beurteilung und Reduktion von Risiken für die Bevölkerung und ihre Lebensgrundlage befassen (SKI- Programm, Bundesstellen, Armee, Kantone, Führungsorgane, Betreiber, etc.). Das SKI-Inventar bietet insbesondere in zweifacher Hinsicht einen Nutzen: 1. Vor dem Hintergrund eines umfassenden Risikomanagements können in Kombination mit vertieften Verwundbarkeitsanalysen und Gefährdungsermittlungen für Infrastruktur-Objekte mit grosser Kritikalität die Risiken ermittelt und Massnahmen zu deren Reduktion priorisiert werden. 2. Im Falle einer konkreten Gefährdungslage (z.b. Hochwasser) können aufgrund der Kenntnisse über die in einem bestimmten Gebiet lokalisierten Objekte und ihre potentiellen Schadensausmasse die Schutzmassnahmen priorisiert werden. Die Verantwortlichkeiten für die beiden Bereiche obliegen dabei den jeweils zuständigen Stellen auf den verschiedenen Stufen. Im Fokus der nationalen SKI-Strategie stehen dementsprechend die national kritischen Infrastruktur-Objekte. Für den Schutz von regional kritischen Infrastruktur-Objekten sind dagegen hauptsächlich die Kantone und Betreiber zuständig. Im Rahmen der nationalen SKI-Strategie werden für Objekte dieser Kategorie keine Zusicherungen von Seiten des Bundes gemacht Schutzmassnahmen Das SKI-Inventar stellt, wie in Kapitel 1.3. erläutert, eine wichtige Grundlage dar, die in verschiedenen Bereichen einen Mehrwert bietet. Das Inventar alleine will und kann indes keine unmittelbare Verbesserung des Schutzes Kritischer Infrastrukturen bewirken. Diese Aspekte werden mit weiteren Massnahmen behandelt, die im Rahmen der nationalen SKI-Strategie erarbeitet werden. So wird u.a. ein Leitfaden zur Analyse von Risiken und Verwundbarkeit der kritischen Infrastruktur-Teilsektoren erstellt, mit dem zusätzlich zu den im Inventar identifizierten Objekten - kritische Prozesse, netzbedingte Schwachstellen, systemrelevante Betreiber, (Inter-)Dependenzen mit anderen kritischen Infrastrukturen, etc. ermittelt und Massnahmen zur Reduktion der Risiken erarbeitet werden. Die nationale SKI-Strategie wird auch den Schutz der national kritischen Infrastruktur- Objekte des SKI-Inventars behandeln: Im Rahmen des Schutzkonzepts für national kritische Infrastruktur-Objekte werden sowohl Aspekte des Krisenmanagements (z.b. Priorisierung beim physischen Schutz durch Einsatzkräfte) als auch solche des umfassenden Risikomanagements (Durchführung von vertieften Risiko- und Verwundbarkeitsanalysen und Erarbeitung von Massnahmen zur Steigerung der Resilienz, z.b. durch die Etablierung eines Business Continuity Managements) festgehalten Inhalt und Empfänger des Dokuments Das vorliegende Dokument beschreibt die Methode zur Erstellung des SKI-Inventars. Insbesondere zeigt es auf, welche Akteure von Bedeutung sind, welche Kriterien über die Aufnahme in das Inventar entscheiden und nach welchem Prozess die Identifikation der kritischen Infrastruktur-Objekte erfolgt. Zudem wird der Umgang bezüglich die Datenhandhabung festgehalten und ein Ausblick auf die Revision des Inventars gegeben. Das Dokument richtet sich in erster Linie an die bei der Erhebung des Inventars beteiligten Stellen auf den Stufen Bund, Kantone und Betreiber und soll hauptsächlich die Nachvollziehbarkeit bei der Erstellung des Inventars gewährleisten. Die Erstellung des Inventars wird massgeblich durch eine Kerngruppe gesteuert; das Dokument erhebt deshalb nicht den Anspruch, die Stellen zur selbständigen Erhebung des Inventars zu befähigen. 6/18

7 1.6. Akteure bei der Erstellung des SKI-Inventars Bei der Erstellung des SKI-Inventars sind insbesondere folgende Akteure von Bedeutung: Kerngruppe: Die Arbeiten zur Erstellung des SKI-Inventars werden massgeblich von einer Kerngruppe gesteuert, die sich aus Mitgliedern der Arbeitsgruppe Schutz Kritischer Infrastrukturen (AG SKI) zusammensetzt. 4 Die Kerngruppe erstellt insbesondere die Vorarbeiten für vertiefte Prozess-Analysen in den verschiedenen kritischen Teilsektoren (KTS), die notwendig sind, um die kritischen Infrastruktur-Objekte zu identifizieren. Dabei arbeitet die Kerngruppe eng zusammen mit den Mitgliedern der AG SKI, die in den jeweiligen KTS Kompetenzen aufweisen. Expertenkomitees: Weil für die Identifikation von kritischen Infrastruktur-Objekten fundiertes Fachwissen und eine möglichst objektive Perspektive notwendig sind, erfolgt sie massgeblich über Stellen, die in den kritischen Teilsektoren auf nationaler Ebene über Kompetenzen oder Zuständigkeiten verfügen (Bundesstellen, Verbände, Regulatoren). Diese Stellen bilden in jedem KTS ein Expertenkomitee, das hauptsächlich als Konsultations- und Entscheidungsgremium dient. Insbesondere verabschiedet das Expertenkomitee die teilsektoriellen Prozess-Analysen und legt die Teilsektor-spezifischen Entscheidungen fest. Die Verantwortung für die Zusammensetzung der Expertenkomitees und die abschliessende Entscheidungsbefugnisse für alle Angelegenheiten der Expertenkomitees obliegen denjenigen Bundesstellen, die als zuständig für einen KTS bezeichnet wurden. Kantonale Kontaktstellen SKI-Inventar: Zusätzlich zu den aus nationaler Perspektive als kritisch identifizierten Objekte können auch Objekte in das SKI-Inventar aufgenommen werden, die aus kantonaler Betrachtung von Bedeutung sind. Die Identifikation und Meldung dieser Objekte obliegt den kantonalen Kontaktstellen SKI- Inventar. Entsprechende Stellen haben die Kantone im Frühling 2009 bezeichnet Anpassungen des Dokuments Über Anpassungen der Methode zur Erstellung des SKI-Inventars (z.b. bezüglich der Kriterien oder Schwellenwerte zur Einstufung von national kritischen Infrastruktur-Objekten) entscheidet die Arbeitsgruppe Schutz Kritischer Infrastrukturen auf Antrag der Kerngruppe, der Expertenkomitees oder der kantonalen Kontaktstellen SKI-Inventar. 5 4 In der AG SKI sind alle Bundesstellen, die Kompetenzen im Bereich der kritischen Infrastrukturen aufweisen sowie die Kanone vertreten. Sie ist das zentrale Steuerungs- und Koordinationsorgan für die Arbeiten im SKI-Bereich. 5 Die AG SKI kann diese Befugnisse auch auf ein anderes Organ übertragen (z.b. auf die geplante SKI-Begleitgruppe). 7/18

8 2. Kriterien zur Beurteilung der Kritikalität Wie in Kapitel 1.3. festgehalten, werden im SKI-Inventar Objekte erfasst, die über eine grosse Kritikalität verfügen und im Falle einer Störung, eines Ausfalls oder einer Zerstörung ein grosses Schadensausmass verursachen können. Die Kritikalität wird dabei mit Hilfe von einheitlichen Kriterien bestimmt, mit denen für Objekte aus allen kritischen Teilsektoren vergleichend Aussagen über das mögliche Schadensausmass gemacht werden können. Da aufgrund komplexer Kaskadeneffekte nicht mit sinnvollem Aufwand für alle Objekte berechnet werden kann, welches konkrete Schadensausmass im Ereignisfall eintreten würde, erfolgt die Kritikalitätsbestimmung indirekt: Ein grosses Schadensausmass kann im Kontext des Schutzes Kritischer Infrastrukturen einerseits entstehen, wenn ein Objekt ausfällt, das eine grosse Leistungsfähigkeit besitzt und so einen wichtigen Beitrag bei der Versorgung mit essentiellen Gütern und Dienstleistungen erbringt. Andererseits kann ein grosser Schaden entstehen, wenn ein Objekt zerstört wird, in dem grosse Mengen gefährlicher Substanzen enthalten sind, die im Ereignisfall freigesetzt werden könnten. Auf Grundlage dieser Überlegungen wird die Kritikalität der Infrastruktur-Objekte mit Hilfe von drei Kriterien bestimmt: Demnach weist ein Objekt eine grosse Kritikalität auf, wenn es ein grosses Leistungspotential oder ein grosses Gefahrenpotential aufweist. Beim Leistungspotential wird dabei unterschieden zwischen der quantitativen Leistung und der qualitativen Leistung (Funktion), die ein Objekt erbringt. Es ist in der Regel nicht möglich und sinnvoll, alle Objekte anhand aller drei Kriterien zu beurteilen. 6 Es ist deshalb ausreichend, mindestens ein Kriterium zu bewerten. Nachfolgend werden zuerst die Kriterien und das Vorgehen zu ihrer Beurteilung näher erläutert. Anschliessend wird in Kapitel 3 aufgezeigt, wie die Beurteilung der Kriterien in den konkreten Prozess zur Erstellung des SKI-Inventars eingebettet wird Quantitative Leistung Ein grosses Schadensausmass kann entstehen, wenn ein Objekt ausfällt, das eine grosse Menge eines wichtigen Produkts oder einer wichtigen Dienstleistung produziert, transportiert, speichert, umwandelt, o.ä. Die quantitative Leistung eines Objekts lässt sich messen, indem in einem ersten Schritt ermittelt wird, welche Menge eines spezifischen Produkts das zu beurteilende Objekt im Normalbetrieb und im Vollastbetrieb produziert, transportiert, speichert, etc. Um die quantitative Leistung über die verschiedenen kritischen Teilsektoren hinweg vergleichen zu können, werden diese Mengenangaben anschliessend mit Hilfe von Umrechnungsfaktoren in sogenannte Einwohnergleichwerte umgewandelt. Der Einwohnergleichwert gibt dabei an, welchem durchschnittlichen Personen-Äquivalent die vom Objekt erbrachte Leistung entspricht. 6 So ist es z.b. nicht sinnvoll, Objekte aus dem KTS Kulturgüter aufgrund ihrer quantitativen Leistung zu beurteilen. In der Regel stellen solche Objekte auch keine Gefahr für Bevölkerung oder Umwelt dar, falls sie zerstört werden. Deshalb ist es sinnvoll, sie alleine mit dem Kriterium der qualitativen Leistung, die sie für die Schweiz erbringen, zu bewerten (z.b. ihre Funktion im Hinblick auf die nationale Identität der Schweiz). 8/18

9 Der Umrechnungsfaktor zur Bestimmung der Einwohnergleichwerte wird vom Expertenkomitee des jeweiligen KTS festgelegt, wobei sich der Faktor soweit wie möglich auf statistisch erhobene Daten berufen soll (vgl. Kapitel 3.4.). Beispiel: Ein Kraftwerk im KTS Stromversorgung produziert pro Jahr 2350 GWh Strom. Gemessen am statistischen Stromverbrauch pro Kopf und Jahr in der Schweiz, entspricht dies einem Einwohnergleichwert von rund 285'000. Ein Trinkwasserreservoir im KTS Wasserversorgung, in dem m3 Wasser gespeichert sind, erbringt gemessen am durchschnittlichen Pro-Kopf- Wasserverbrauch in der Schweiz eine Leistung, die einem Einwohnergleichwert von rund entspricht. Wo kein sinnvoller Einwohnergleichwert auf Basis von quantitativen Mengenangaben ermittelt werden kann, kann vom Expertenkomitee festgelegt werden, welchem Einwohnergleichwert die vom Objekt erbrachte Leistung entspricht Qualitative Leistung (Funktion) Ein grosses Schadensausmass kann auch entstehen, wenn ein Objekt ausfällt, das eine wichtige, qualitative Leistung (Funktion) im Bereich der kritischen Infrastrukturen erbringt. Die qualitative Leistung eines kritischen Objekts lässt sich mit Hilfe der sogenannten Funktionswertanalyse ermitteln. Der Funktionswert eines Objekts entspricht dabei dem Verhältnis des beim Ausfall eines einzelnen Objekts erlittenen Verlustes an funktionalem Wert des Systems zum funktionalen Anfangswert des Systems. Der Funktionswert stellt somit ein Mass für die Bedeutung, bzw. Wichtigkeit eines Objekts dar. Fällt ein bedeutungsvolles Objekt aus, so führt das zu einem erheblichen Funktionswertverlust im Gesamtsystem. Ausgangsbasis für die Funktionswertanalyse ist eine detaillierte Aufgliederung der kritischen Teilsektoren in Funktions-, Ober-, Unter- und Objektgruppen. Auf der untersten Ebene des Strukturbaums finden sich Objektgruppen (z.b. Kraftwerke oder Netzleitstellen), in denen letztlich alle entsprechenden Einzel-Objekte enthalten sind. Damit wird die Grundlage für die Gewichtung der verschiedenen Ebenen mittels so genannter Koppelungsfaktoren k i geschaffen, die letztlich die Abhängigkeit der übergeordneten Gruppe von der untergeordneten Gruppe darstellen. Obergruppe Untergruppe Objektgruppe Objektgruppe Objektgruppe Abbildung 1: Grundaufbau des funktionalen Strukturbaums Die Koppelungswerte werden dabei gemäss den in Tabelle 1 beschriebenen Ausführungen festgelegt, wobei die entsprechende Zuordnung von Fachexperten (Expertenkomitee) vorgenommen wird. 9/18

10 Beschreibung Ausfall der untergeordneten Gruppe bewirkt vollständigen Ausfall der Funktionalität der übergeordneten Gruppe. Ausfall der untergeordneten Gruppe beeinträchtigt die Funktionalität der übergeordneten Gruppe massiv. Ausfall der untergeordneten Gruppe beeinträchtigt die Funktionalität der übergeordneten Gruppe stark. Ausfall der untergeordneten Gruppe beeinträchtigt die Funktionalität der übergeordneten Gruppe mässig. Ausfall der untergeordneten Gruppe beeinträchtigt die Funktionalität der übergeordneten Gruppe wenig. Ausfall der untergeordneten Gruppe beeinträchtigt die Funktionalität der übergeordneten Gruppe nicht. Wert Tabelle 1: Bewertungsskala der Koppelungswerte 7 Anschliessend wird ausgehend vom Ausgangsfunktionswert des Gesamtsystems die Funktionswerte der Objektgruppen berechnet. Diese werden schliesslich mit Hilfe einer Verteilfunktion auf die Funktionswerte der Einzelobjekte heruntergebrochen. Die Festlegung der Verteilfunktion basiert auf einer qualitativen Beurteilung (Expertenbeurteilung) und hängt von der Verknüpfung der Objekte innerhalb der Objektgruppe ab. Bei der Verknüpfung kann zwischen drei verschiedenen Typen unterschieden werden: Lineare Systeme: Beim Ausfall eines Einzelobjekts ist der Funktionswert des Einzelobjekts der n-te Teil des übergeordneten Funktionswertes. Mischsysteme: Beim Ausfall eines Einzelobjekts ist der Funktionswert des Einzelobjekts mehr als der n-te Teil des übergeordneten Funktionswertes, jedoch weniger als der gesamte übergeordnete Funktionswert. Serielle Systeme: Beim Ausfall eines Einzelobjekts ist der Funktionswert des Einzelobjekts gleich dem gesamten übergeordneten Funktionswert. Der Funktionswert wird in Funktionswerteinheiten (FWE) gemessen. Er gibt an, wie gross die Funktionseinbusse beim Ausfall eines Subsystems ist. Zur Vereinfachung und Vereinheitlichung werden am Schluss die Funktionswerteinheiten der Objekte in fünf Funktionsklassen skaliert. Die qualitative Leistung (Funktion) eines Objekts kann alternativ auch mit Hilfe einer Expertenbeurteilung einer der fünf Funktionsklassen zugeordnet werden, falls nicht eine komplette Funktionswertanalyse durchgeführt werden kann (z.b. auf der Stufe Kanton). 8 7 Zwischenwerte, z.b. 0.7, sind möglich, werden qualitativ jedoch nicht näher beschrieben. 8 Vgl. dazu Kapitel /18

11 2.3. Gefahrenpotential Weiter kann ein Objekt ein grosses Schadensausmass verursachen, wenn darin bestimmte (in der Regel gefährliche) Substanzen gelagert oder verarbeitet werden, die bei einem Schadensereignis eine grosse Gefahr für die Bevölkerung oder die Umwelt darstellen können. Zu denken ist dabei vor allem an Objekte mit chemischem, biologischem oder radioaktivem Gefahrenpotential, aber auch an Stauanlagen oder Forschungseinrichtungen. Die Erfassung von solchen Objekten im SKI-Inventar macht vor allem Sinn im Hinblick auf die Erstellung von umfassenden Verzeichnissen für das Katastrophenmanagement im Ereignisfall (vgl. Kapitel 1.3., Punkt 2.). Demgegenüber ist die langfristige Risikohandhabung (Kapitel 1.3., Punkt 1) für solche Objekte in der Regel bereits durch bestehende Rechtserlasse abgedeckt, z.b. durch die Störfallverordnung, die Stauanlagenverordnung oder die Strahlenschutzverordnung. Aspekte des langfristigen Risikomanagements, die im Rahmen der SKI-Strategie für national kritische Infrastruktur-Objekte festgelegt werden, haben deshalb für Objekte, die aufgrund ihres Gefahrenpotentials Eingang in das SKI-Inventar finden, nur Gültigkeit, wenn dies noch nicht durch andere, bestehende Rechtserlasse vorgesehen ist. 9 Im SKI-Inventar erfasst werden Objekte mit grossem Gefahrenpotential, indem in denjenigen kritischen Teilsektoren, in denen entsprechende Objekte enthalten sind, bei der Erstellung der Funktionsstruktur eine separate, funktionsunabhängige Obergruppe Objekte mit Gefahrenpotential mit den entsprechenden Objektgruppen gebildet werden. Das jeweilige Expertenkomitee bezeichnet in der Folge eine auf nationaler Ebene zuständige Stelle, die für die Identifikation und Meldung von Objekten der Objektgruppe(n) zuständig ist. Auch die Kantone, die in vielen Bereichen zuständig für den Vollzug der Gefahrengut-Verordnungen sind, können Objekte aus den jeweiligen Objektgruppen melden, sofern sie noch nicht erfasst wurden (vgl. dazu Kapitel 3.5.). Die Meldung erfolgt schliesslich, in dem u.a. angegeben wird, welcher Gefahrengutverordnung das Objekt untersteht und (sofern bekannt) welcher spezifischen Gefahrenkategorie es angehört (vgl. dazu die Erläuterungen zum Fragebogen in Kapitel 4.1). Zudem wird das Gefahrenpotential des Objekts einer von fünf Klassen zugewiesen. Beispiel: Im KTS Stromversorgung legt das Expertenkomitee fest, dass in der Obergruppe Objekte mit Gefahrenpotential die Objektgruppen Kernkraftwerke und Stauanlagen zu berücksichtigen sind. In der Folge legt das Komitee fest, dass für die Identifikation und Erfassung von Kernkraftwerken das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektoriat ENSI zuständig ist, während dem es die Aufgabe für die Stauanlagen der zuständigen Stelle im Bundesamt für Energie BFE überträgt. 9 Sofern die Risikoerfassung für das Objekt tatsächlich bereits sichergestellt ist. 11/18

12 3. Prozess zur Identifikation und Erfassung der Objekte Die Identifikation und Erfassung der kritischen Infrastruktur-Objekte ist in einen fünfstufigen Prozess eingebettet. Der Prozess wird dabei in jedem kritischen Teilsektor vollständig durchlaufen. Folgende fünf Schritte werden jeweils durchgeführt: 1. Erstellung einer KTS-Funktionsstruktur 2. Vorbereitung Kritikalitäts-Beurteilung 3. Detaildatenerhebung 4. Einstufung der Objekte 5. Ergänzung mit kantonalen Objekten Nachfolgend werden die einzelnen Schritte näher beschrieben und mit Beispielen erläutert Erstellung einer KTS-Funktionsstruktur Im ersten Schritt des Prozesses erarbeitet die Kerngruppe eine Funktionsstruktur für den jeweiligen KTS, in der alle wichtigen Prozesse und Funktionen erfasst und strukturiert werden. Die Gliederung umfasst dabei Funktions-, Ober-, Unter- und schliesslich auf der untersten Ebene Objektgruppen. Die Erarbeitung der KTS-Funktionsstruktur erfolgt mit Hilfe bestehender Analysen, Inventare, Strukturierungen, etc. und unter Mitarbeit der Mitglieder der AG SKI, welche Kompetenzen im betreffenden KTS aufweisen. In der Folge wird die erarbeitete Strukturierung vom Expertenkomitee des KTS konsultiert und verabschiedet Vorbereitung Kritikalitäts-Beurteilung Auf Grundlage der unter Schritt 1 vorgenommenen Funktionsstruktur im KTS wird die Beurteilung der drei Kritikalitäts-Kriterien vorbereitet. Dabei erarbeitet die Kerngruppe zuerst eine Funktionswertanalyse bis zur Stufe Objektgruppe, die anschliessend vom Expertenkomitee konsultiert und verabschiedet wird (vgl. dazu Kapitel 2.2.). Anschliessend legt das Expertenkomitee fest, welche Objektgruppen für das Inventar massgebend sind, und aufgrund welcher der drei Kriterien die darin enthaltenen Objekte beurteilt werden sollen. 10 Das Expertenkomitee legt anschliessend für alle Objektgruppen, die im SKI-Inventar berücksichtigt werden sollen, eine Objektgruppen-spezifische Abgrenzung fest, mit der die im Inventar zu erfassenden Objekte eingeschränkt werden. 11 Analog legt oder legen die für die Identifikation von Objekten mit Gefahrenpotential zuständigen Stelle(n) Abgrenzungen für die entsprechenden Objektgruppen fest In der Funktionsstruktur werden alle relevanten Prozesse erfasst. Dabei wird es Objektgruppen geben, die sinnvollerweise nicht im Inventar erfasst werden. So ist z.b. in der Funktionsstruktur des KTS Stromversorgung die Objektgruppe Stromzähler enthalten, da ohne Stromzähler der Strom beim Endverbraucher nicht fliesst. Die Erfassung von einzelnen Stromzählern im SKI-Inventar ist aber nicht sinnvoll. 11 Für diese Objekte wird in den weiteren Schritten geprüft, ob sie als national oder als regional kritische Objekte einzustufen sind. 12 In den Objektgruppen, die bezüglich Gefahrenpotential beurteilt werden, können auch Objekte enthalten sein, die aufgrund ihrer Leistung in anderen Objektgruppen erfasst werden. So sind z.b. Kernkraftwerke sowohl wichtig wegen der von ihnen erbrachten Leistung im Bereich der Stromproduktion, als auch bezüglich des von ihnen ausgehenden Gefahrenpotentials. 12/18

13 Beispiel: Das Expertenkomitee im KTS Stromversorgung legt fest, dass Objekte aus den fünf Objektgruppen Kraftwerke, Netzleitstellen, Unterwerke, Kernkraftwerke und Stauanlagen im SKI-Inventar erfasst werden. Die Kraftwerke und Unterwerke sollen dabei aufgrund der quantitativen Leistung, die Netzleitstellen aufgrund der qualitativen Leistung und die Kernkraftwerke und Stauanlagen anhand des Gefahrenpotentials beurteilt werden. Während dem das Komitee anschliessend festlegt, dass in der Objektgruppe Kraftwerke nur Kraftwerke, die eine Leistung von mindestens 100 MW erbringen können (ca. 40 in der ganzen Schweiz) und bei den Unterwerken nur diejenigen des Höchst- und Hochspannungsnetzes weiter zu beurteilen sind, wird für die Objektgruppe Netzleitstelle keine Abgrenzung gezogen, da alle Netzleitstellen erfasst werden sollen. Für die Objektgruppe Kernkraftwerke legt das für zuständig erklärte ENSI ebenfalls fest, dass alle Kernkraftwerke zu erfassen sind und das BFE beschliesst, dass in der Objektgruppe Stauanlagen alle Stauanlagen unter Aufsicht des Bundes im Inventar aufgeführt werden. Relevante Objektgruppen des KTS Stromversorgung Objektgruppe Massgebendes Kriterium Objektgruppen-spezifische Abgrenzung Kraftwerke Quantitative Leistung KW mit Leistung > 100 MW Netzleitstellen Qualitative Leistung Alle Netzleitstellen (keine Abgrenzung) Unterwerke Quantitative Leistung UW Höchst- und Hochspannungsnetz Kernkraftwerke Gefahrenpotential Alle Kernkraftwerke (keine Abgrenzung) Stauanlagen Gefahrenpotential Stauanlagen unter Aufsicht d. Bundes Tabelle 2: (Fiktives) Beispiel der Objektgruppen-Struktur im KTS Stromversorgung 3.3. Detaildatenerhebung Im 3. Schritt werden die Detaildaten derjenigen Objekte erhoben, die einer relevanten Objektgruppe angehören und unter die in Schritt 2. festgelegte Objektgruppen-spezifische Abgrenzung fallen. Die Detaildaten werden mittels eines Fragebogens vom Objektbetreiber und dem Expertenkomitee erhoben, wobei die Expertenkomitees in den jeweiligen KTS für die Einholung und Übermittlung der Angaben verantwortlich sind. Wo aufgrund bestehender Verzeichnisse wie dem Objektkatalog SEB oder Gefahrenverzeichnissen - bereits Objektdaten erhoben wurden, werden nach Möglichkeit diese herangezogen. Bei der Erhebung der Detaildaten sind u.a. Name des Objekts, Betreiber, Sicherheitsbeauftragter und der genaue Standort anzugeben. Zudem sind Angaben zu der Kritikalität (u.a. quantitative Leistung des Objekts, Funktionsbeschrieb, relevante Gefahrengutverordnung) und den zu erwartenden Konsequenzen bei einem Ausfall oder Zerstörung des Objekts zu machen (vgl. dazu die Ausführungen zum Fragebogen in Kapitel 4.1.). 13/18

14 3.4. Einstufung der Objekte Aufgrund der Detaildatenangaben zu den Objekten erfolgt im 4. Schritt schliesslich die Einstufung der Objekte. Die vom Objektbetreiber angegebene quantitative Leistung wird dabei vom EDV-System COBE SKI (Computerunterstützte Objekt-Bewertung Schutz Kritischer Infrastrukturen) in Einwohnergleichwerte umgewandelt. Dazu legt das jeweilige Expertenkomitee für die in einem KTS erhobene Masseinheit einen Berechnungsfaktor zur Ermittlung des Einwohnergleichwerts fest. Beispiel: Im KTS Stromversorgung legt das Expertenkomitee fest, dass 8280 kwh / Jahr dem Einwohnergleichwert 1 entsprechen. 13 Die Einwohnergleichwerte werden anschliessend in fünf Klassen skaliert. 14 Im Bereich der qualitativen Leistung werden aufgrund der in den Detailangaben gelieferten Angaben die Funktionswerteinheiten für die in den Objektgruppen enthaltenen Einzelobjekte ermittelt und die Funktionswerteinheiten anschliessend ebenfalls in fünf Klassen skaliert (vgl. Kapitel 2.2.). Objekte, die eine spezifische Schwelle überschreiten, werden als national kritische Infrastruktur-Objekte eingestuft, alle anderen als regional kritische Infrastruktur-Objekte Ergänzung mit kantonalen Objekten Im 5. Schritt werden die in einem kritischen Teilsektor aus nationaler Perspektive als kritisch eingestuften Objekte mit Objekten ergänzt, die aus kantonaler Perspektive wichtig sind. Verantwortlich für die Identifikation und Meldung der Objekte sind die kantonalen Kontaktstellen SKI. Um ein Objekt in das SKI-Inventar aufzunehmen, müssen folgende vier Fragen mit Ja beantwortet werden: 13 Der Gesamtstromverbrauch in der Schweiz lag im Jahr 2008 bei 58'000'000'000 kwh. Bei rund 7'000'000 Einwohnern entspricht dies einem durchschnittlichen Verbrauch von 8280 kwh. 14 Eine Gewichtung der Objekte wird noch geprüft. So ist es ein massgebender Unterschied, ob ein Objekt aus dem KTS Postverkehr eine Leistung erbringt, die einem Einwohnergleichwert von entspricht, oder ein Objekt aus dem KTS Trinkwasserversorgung. Falls eine Einigung auf eine entsprechende Gewichtung erzielt werden kann, wird das Dokument unter Konsultation der AG SKI angepasst. 14/18

15 Nr. Frage Erläuterung 1 Lässt sich das Objekt einem kritischen Teilsektor zuordnen? 2 Lässt sich das Objekt in die Objektgruppenstruktur des kritischen Teilsektors einordnen? 3 Besitzt das Objekt eine grosse Leistungsfähigkeit oder ein grosses Gefahrenpotential? 4 Fehlt das Objekt im Verzeichnis der national und regional kritischen Infrastruktur- Objekte? Die Einteilung der kritischen Teilsektoren ist auf Identifikation kritischer Infrastrukturen ersichtlich. Die Objektgruppenstruktur wird den Kantonen zugestellt, sobald sie vom Expertenkomitee verabschiedet worden sind. Die Leistungsfähigkeit bezieht sich auf die quantitative oder die qualitative Leistung eines Objekts. Das Gefahrenpotential auf die von einer Zerstörung des Objekts ausgehende Gefährdung. Die Kantone sind frei, Richtwerte für die drei Kriterien festzusetzen. 15 Die kantonalen Kontaktstellen SKI-Inventar erhalten die Verzeichnisse der verschiedenen Teilsektoren, mit den auf ihrem Gebiet lokalisierten Objekten. Es sind nur Objekte zu erfassen, die noch nicht in den Teilinventaren enthalten sind. Tabelle 3: Raster zur Identifikation von kantonal kritischen Objekten Die Meldung des Objekts erfolgt mit Hilfe des Fragebogens zur Detaildatenerhebung, in dem u.a. angegeben wird, welche quantitative oder qualitative Leistung das Objekt erbringt, respektive welches Gefahrenpotential das Objekt besitzt. Die von den Kantonen gemeldeten Objekte werden in der Regel als regional kritische Infrastruktur-Objekte eingestuft. Ein von einem Kanton vorgeschlagenes Objekt kann vom Expertenkomitee im entsprechenden KTS als national kritisch eingestuft werden, wenn einer der Schwellenwerte für die beiden Kriterien erfüllt wird Überblick über Aufgaben und Zuständigkeiten Tabelle 4 gibt einen zusammenfassenden Überblick über den Ablauf und die Zuständigkeiten bei der Erhebung des SKI-Inventars: 15 In einem Kanton kann es z.b. Sinn machen, den Richtwert für die quantitative Leistung (Einwohnergleichwerte) bei 10 % der Kantonsbevölkerung festzulegen, in einem anderen Kanton macht dagegen ein höherer Grenzwert Sinn, um nicht zu viele Objekte in das Inventar aufzunehmen. Im Bereich der qualitativen Leistung wird empfohlen, Objekte auszuwählen, die der Funktionsklasse 2 oder 3 angehören (vgl. dazu Kapitel 4.1.). 15/18

16 Schritt auszuführen durch gemäss Prozess Kap. 3. Tätigkeit Kerngruppe Kritikalität Mitglieder AG SKI mit Kompetenzen im KTS Expertenkomitee KTS Objekt- Betreiber Kantonale Kontakt- stellen Zusammenstellung eines Expertenkomitees im KTS O Funktionsstruktur KTS- 1. Erstellung einer Erarbeitung eines Vorschlags für eine Funktionsstruktur im KTS Konsultation und Verabschiedung der Funktionsstruktur im KTS O 2. Vorbereitung Kritikalitätsbeurteilung Durchführung Funktionswertanalyse bis Stufe Objektgruppen Bestimmung der relevanten Objektgruppen Festlegung Objektgruppenspezifischer Abgrenzung O O O daten- erhebung 3. Detail- Angabe Detaildaten von zu beurteilenden Objekten O 4. Einstufung der Objekte Festlegung Umrechnungsfaktor Einwohnergleichwerte Beurteilung Funktionswerte der Einzelobjekte Umwandlung quantitative Leistung in Einwohnergleichwerte und Funktionswerte in Funktionsklassen O O mit kantonalen Objekten 5.Ergänzung Identifikation und Meldung von Objekten aus kantonaler Perspektive O = Hauptverantwortung O = Unterstützungs- / Vorbereitungs- oder Ausführungsarbeiten Tabelle 4: Überblick über Aufgaben und Zuständigkeiten 16/18

17 4. Datenhandhabung 4.1. Fragebogen Der Fragebogen enthält die Detailinformationen und Grunddaten der einzelnen Objekte. Jeder Fragebogen ist mit einer eindeutigen Objektnummer versehen. Damit lässt sich ein Objekt klar bestimmen. Es ist für jedes Objekt ein Fragebogen auszufüllen, das gemäss Kapitel 3.2. die objektgruppenspezifischen Merkmale erfüllt oder von einer kantonalen Stelle als kantonal wichtiges Objekt identifiziert wird. Folgende Angaben sind vom Objektbetreiber und / oder dem Expertenkomitee unter anderem zu nennen: Genauer Standort (Koordinaten) Sicherheitsverantwortliche Person Quantitative Leistung o Routine-Leistung und Leistungsreserve Qualitative Leistung (Funktionswert und Klasse gemäss Funktionswertanalyse oder gemäss eigener Einstufung) 16 Gefahrenpotential o Massgebender Rechtserlass (z.b. Störfallverordnung, Kernenergieverordnung) und allenfalls Gefahrenklasse o Einschätzung des Gefahrenpotentials in fünf Klassen 17 Zu erwartende Konsequenzen bei einem Ausfall / einer Zerstörung des Objekts Der ausgefüllte Fragebogen ist VERTRAULICH zu klassifizieren und vorschriftskonform zu handhaben Erläuterungen zum Fragebogen Nebst den hier beschriebenen allgemeinen Hinweisen zum Fragebogen wird ein separates Dokument "Erläuterungen zum Fragebogen" erstellt. Darin werden die stichwortartig formulierten Fragen erörtert und Beispiele von möglichen Antworten aufgeführt. Diese Erläuterungen sind für diejenigen Stellen und Personen vorgesehen, welche die Detailangaben zu den Objekten angeben müssen Datenbanken Die für die regional und national kritischen Objekte erhobenen Detaildaten werden in das EDV-System COBE SKI eingegeben. Dabei handelt es sich um eine Access-basierte Datenbank. Die Gesamtdatenbank, respektive das Gesamtverzeichnis des SKI-Inventars, wird GEHEIM klassifiziert. Auszüge aus dem Inventar (Teillisten) werden VERTRAULICH klassifiziert und nach Bedarf den zuständigen Bundesstellen, den SKI-Kontaktstellen in den Kantonen und den Expertenkomitees zur Verfügung gestellt. Die kantonalen Kontaktstellen erhalten zudem Teildatenbanken zur elektronischen Erfassung der Objektdaten und zur Erstellung der Teillisten. 16 Weitere Spezifizierungen bzw. Angaben zu den Klassen erfolgen im Rahmen des Dokuments Erläuterungen zum Fragebogen. 17 Dito. 17/18

18 Alle Personen, welche mit klassifizierten Daten umgehen müssen, sind bezüglich der geltenden Informationsschutzvorschriften zu instruieren und gemäss den geltenden Vorschriften (PSPV) zu prüfen Revision des SKI-Inventars Das SKI-Inventar wird alle zwei Jahre einer oberflächlichen (v.a. Überprüfung der Kontaktangaben) und alle vier Jahre einer vertieften Revision (Überprüfung Leistung- und Gefahrenpotential der erfassten Objekte, Identifikation und Erfassung von allfälligen neuen Objekten) unterzogen. 18 Änderungen bezüglich den Detaildaten zu den Objekten (Adresse, sicherheitsbeauftragte Person, etc.) sind indes laufend und unaufgefordert zu melden (Bundesamt für Bevölkerungsschutz, Konzeption / Koordination; Schutz Kritischer Infrastrukturen; Monbijoustrasse 51a, 3003 Bern oder an ski@babs.admin.ch) Für die Revision des Inventars ist eine Überarbeitung des Vorgehens, und damit auch der vorliegenden Methode, notwendig. Im Zuge dieser Arbeiten ist auch eine Weiterentwicklung der Kritikalitätsbeurteilung anzustreben. Insbesondere ist etwa die Zusammenführung der drei Kritikalitäts- Kriterien zu einem einheitlichen Kritikalitäts-Wert zu prüfen. Über die entsprechenden Anpassungen wird die AG SKI oder das von ihr bezeichnete Organ zu bestimmen haben. 19 Diese Informationen sind vorschriftskonform zu klassifizieren und zu behandeln. 18/18