Rechtsgutachten. zur. Qualifizierbarkeit von Energiepflanzenanbau als Landwirtschaft

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1 Rechtsgutachten zur Qualifizierbarkeit von Energiepflanzenanbau als Landwirtschaft Prof. Dr. agr. Karsten Witt Rechtsanwalt Dr. iur. Daniel Ihonor Rechtsanwalt LAUPRECHT Rechtsanwälte Notare Lorentzendamm Kiel Tel. 0431/ Fax: 0431/ im Auftrag der Fachhochschule Eberswalde, Fachbereich Wald & Umwelt Kiel, den

2 3.2 Qualifizierbarkeit von Energiepflanzenanbau als Landwirtschaft Zu klären ist, ob der Energiepflanzenanbau (Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Energiepflanzen und Agrarholzproduktion) als Landwirtschaft im rechtlichen Sinne qualifiziert werden kann und welchen rechtlichen Rahmenbedingungen der Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Energiepflanzen und die Agrarholzproduktion sodann unterliegen Abgrenzung von Forst- und Landwirtschaft Europaweit ist gegenwärtig eine steigende Nachfrage nach dem Rohstoff Holz für die energetische und stoffliche Verwendung zu verzeichnen. Diese steigende Nachfrage übersteigt das nachhaltig nutzbare Angebot im Wald zumindest regional. Der Anbau von schnellwachsenden Baumarten auf landwirtschaftlichen Flächen mit kurzen Umtriebszeiten, den sog. Agrarholzflächen, die auch als Kurzumtriebplantagen (KUP), Niederwald im Kurzumtrieb oder Schnellwuchsplantagen bezeichnet werden, bietet eine Möglichkeit, den Nachfragedruck auf die Wälder zu reduzieren und das Angebot an holzartiger Biomasse (Dendromasse) zu erhöhen. Während die Agrarholzproduktion in nordeuropäischen Staaten (z.b. Dänemark und Schweden) mit Weiden bereits in einem industriellen Maßstab etabliert ist, verbreitet sich der Agrarholzanbau in Deutschland erst allmählich (vgl. insoweit Knur/Murach/Schulz, Dendrom Diskussionspapier Nr. 2 Oktober 2007, Rechtliche und administrative Rahmenbedingungen der Agrarholz- Produktion in Brandenburg, S. 1). Dies ist u.a. auf Unsicherheiten hinsichtlich der rechtlichen Rahmenbedingungen zurückzuführen, insbesondere auf die Offenheit der Frage, ob die Agrarholzproduktion ohne weiteres als Landwirtschaft im rechtlichen Sinne qualifiziert werden kann Begriff der Landwirtschaft im rechtlichen Sinne Der Begriff der Landwirtschaft unterliegt keiner einheitlichen und allgemeinverbindlichen rechtlichen Definition (vgl. Hagemann, Agrarrecht 1987, S. 261f.). Weder das deutsche Privatrecht noch das deutsche Öffentliche Recht kennen eine Definition von Landwirtschaft, auf die alle einschlägigen Gesetze und Verordnungen zurückgreifen können (vgl. Hagemann a.a.o., S. 262). Was im rechtlichen Sinne als Landwirtschaft zu qualifizieren ist, muß daher im Rahmen einer Zusammenschau der einschlägigen Vorschriften des Privatrechts und des Öffentlichen Rechts

3 entwickelt werden. Zunächst enthält das privatrechtliche Landpachtrecht in 585 Abs. 1 S. 2 BGB eine positive Definition des Begriffs Landwirtschaft. Danach sind Landwirtschaft die Bodenbewirtschaftung und die mit der Bodennutzung verbundene Tierhaltung, um pflanzliche oder tierische Erzeugnisse zu gewinnen, sowie die gartenbauliche Erzeugung. Nach dieser Definition setzt Landwirtschaft insbesondere den im vorliegenden Zusammenhang ausschließlich interessierenden Zweck voraus, pflanzliche Erzeugnisse zu gewinnen. Im öffentlichen Recht findet sich eine sog. positive Legaldefinition des Begriffs der Landwirtschaft in 201 des Baugesetzbuches (BauGB). Diese Definition ist unvollständig und gilt nicht für andere Rechtsgebiete (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 10. Aufl., 201 Rn. 1). Landwirtschaft im Sinne des BauGB ist insbesondere der Ackerbau, die Wiesen- und Weidewirtschaft einschließlich Tierhaltung (...), die gartenbauliche Erzeugung, der Erwerbsobstbau, der Weinbau, die berufsmäßige Imkerei und die berufsmäßige Binnenfischerei. Dieser Definition liegt - ebenso wie der Definition im vorbezeichneten 585 Abs. 1 S. 2 BGB - der traditionelle durch unmittelbare Bodenertragsnutzung aufgrund planmäßiger eigenverantwortlicher Bewirtschaftung bestimmter Begriff der Landwirtschaft zugrunde, der dem Strukturwandel in der Landwirtschaft folgend sukzessive erweitert worden ist (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr a.a.o. Rn. 2). Dabei gehört die Absicht der Gewinnerzielung zu den tragenden Elementen der Landwirtschaft (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr a.a.o. Rn. 3). Zusammenfassend kann mit Blick auf die beiden vorbezeichneten Vorschriften festgehalten werden, daß der Begriff der Landwirtschaft im rechtlichen Sinne positiv insbesondere die Gewinnung pflanzlicher Erzeugnisse durch unmittelbare Bodennutzung mit dem Ziel der Gewinnerzielung umfaßt. In negativer Hinsicht ist die Landwirtschaft von der Forstwirtschaft abzugrenzen. Da im öffentlich-rechtlichen Regelungszusammenhang des BauGB Land- und Forstwirtschaft nebeneinander und im einzelnen getrennt behandelt werden, ist Forstwirtschaft als planmäßige Waldbewirtschaftung durch Anbau, Pflege und Abschlag keine Landwirtschaft isd 201 BauGB (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr a.a.o. Rn. 3 a. E.). Ebenso differenziert das Privatrecht zwischen Land- und

4 Forstwirtschaft, indem 585 Abs. 3 BGB im Rahmen des Landpachtrechts forstwirtschaftliche Grundstücke nur dann als landwirtschaftliche Grundstücke bewertet werden, wenn sie im Wege der Zupachtung an einen Betrieb gelangen, der trotz des zugepachteten forstwirtschaftlichen Grundstücks noch überwiegend landwirtschaftlich genutzt wird. Die beiden vorbezeichneten Beispiele verdeutlichen, daß sowohl im Privatrecht als auch im Öffentlichen Recht das gesetzgeberische Bestreben grundsätzlich dahin ging, Land- und Forstwirtschaft differenziert zu behandeln. Gleichwohl fehlt es an einer allgemeinverbindlichen klaren Abgrenzung. Erschwert wird eine klare Abgrenzung zudem durch die Regelung in 2 Abs. 1 S. 1 des Bundeswaldgesetzes (BWaldG), nach der Wald im Sinne dieses Gesetzes jede mit Forstpflanzen bestockte Grundfläche ist. Dieser Waldbegriff stellt ausschließlich auf objektive Kriterien ab (vgl. Klose/Orf, Forstrecht, Kommentar zum Waldrecht des Bundes und der Länder, 2. Aufl., 2 Rn. 6) und ist grundsätzlich ein tatsächlicher Begriff, der z.b. von der Art der Bestockung oder Entstehung unabhängig ist (vgl. Klose/Orf a.a.o. 2 Rn. 9). Klose/Orf (a.a.o. 2 Rn. 9 c und Rn. 41) vertritt daher sogar die Auffassung, daß es grundsätzlich beim Anbau schnellwachsender Baumarten auch nicht auf die vorgesehene Umtriebszeit (Produktionszeit) ankommen könne und rechnet sie dem Waldrecht zu. Gleichwohl räumt Klose/Orf (a.a.o. Rn. 41) ein, daß diese Einordnung nach forstfachlichem und landwirtschaftlichem Verständnis fraglich ist. Rechtspolitisch ist daher eine entsprechende Klarstellung bei der Reform des BWaldG dahingehend, daß Flächen mit schnellwachsenden Baumarten keinen Wald darstellen, erstrebenswert. Einen ersten Schritt in diese Richtung geht z. B. das Niedersächsische Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung. In 2 Abs. 7 Nr. 3 dieses Gesetzes heißt es: "Wald sind nicht Flächen nach dem Gesetz zur Gleichstellung stillgelegter und landwirtschaftlich genutzter Flächen vom in der jeweils geltenden Fassung, soweit auf den Flächen vorübergehend Waldbäume mit dem Ziel baldiger Holzentnahme angepflanzt werden (Kurzumtriebsplantagen)." 2 Abs. 1 S. 3 des Schleswig-Holsteinischen Landeswaldgesetzes stellt klar, daß Schnellwuchsplantagen keinen Wald darstellen ("Wald sind nicht... Schnellwuchsplantagen"). Auch Art. 2 Abs. 4 S. 1 des Bayerischen Waldgesetzes nimmt Kurzumtriebskulturen

5 aus dem Waldbegriff aus. Diese landesrechtlichen Regelungen sprechen für die vorbezeichnete rechtspolitische Reform des BWaldG, um auf diese Weise auch eine bundeseinheitliche Regelung zu bekommen. Hierbei handelt es sich letztlich aber nur um eine gesetzliche - politisch gewünschte - Fiktion. Um in der Sache selbst zwischen Land- und Forstwirtschaft eine klare Abgrenzung zu treffen, muß auf die spezifischen bzw. wesensimmanenten Unterscheidungsmerkmale beider Bewirtschaftungsformen abgestellt werden, d. h. das in ertrags- und produktionstechnischer Hinsicht Charakteristische auch für die rechtliche Abgrenzung herangezogen werden. In tatsächlicher Hinsicht unterscheiden sich Land- und Forstwirtschaft hinsichtlich der hier ausschließlich interessierenden Gewinnung pflanzlicher Erzeugnisse, also der Bodenertragsnutzung, sehr wesentlich unter dem Gesichtspunkt des zeitlichen Rahmens der Bewirtschaftung. Während die Landwirtschaft auf eine tendenziell kurzfristige Bewirtschaftung mit regelmäßigen Ernten ausgerichtet ist, stellt die Forstwirtschaft eine tendenziell langfristige Bewirtschaftungsform dar, in der nur in großen zeitlichen Abständen eine Holzernte stattfinden kann. Der Aspekt der Dauerhaftigkeit des Waldes und der Forstwirtschaft findet einen rechtlichen Anknüpfungspunkt in 1 Nr. 1 BWaldG. Diese, den Zweck des BWaldG festlegende Vorschrift, betont die Bedeutung und die Erhaltungsnotwendigkeit des Waldes für die Umwelt, insbesondere die dauernde Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts. Dieses Element der Dauerhaftigkeit ist nicht landwirtschaftstypisch. Zwar wird Landwirtschaft abstrakt dauerhaft betrieben, konkret ist sie jedoch bei der Gewinnung pflanzlicher Erzeugnisse auf regelmäßige und tendenziell kurzfristige Ernten ausgerichtet. Im Ergebnis kann die auf kurzfristige und regelmäßige Ernten ausgerichtete Gewinnung pflanzlicher Erzeugnisse durch unmittelbare Bodennutzung mit dem Ziel der Gewinnerzielung als Landwirtschaft im rechtlichen Sinne verstanden werden Energiepflanzenanbau als Landwirtschaft Mit Blick auf die vorausgegangenen Ausführungen können ein- und mehrjährige Energiepflanzen wie z. B. Raps, Körner- und Silomais ohne weiteres als Landwirtschaft qualifiziert werden, da es sich bei ihrem Anbau um kurzfristige und auf

6 regelmäßige Ernten ausgerichtete Gewinnung pflanzlicher Erzeugnisse durch unmittelbare Bodennutzung handelt. Für die Agrarholzproduktion kann im Ergebnis nichts anderes gelten. Auch sie ist auf die bodenorientierte Gewinnung pflanzlicher Erzeugnisse in regelmäßigen und kurzfristigen Ernteabständen ausgerichtet. Damit sie als Landwirtschaft isd zuvor entwickelten Prämissen qualifiziert werden kann, kommt es auf einen kurzfristigen Umtrieb an, der deutlich unter zwanzig Jahren liegen muß, um nicht als eine dauerhafte Bewirtschaftung qualifiziert zu werden. Die zu den schnell wachsenden Energiehölzern zählenden Pappeln und Weiden können beispielsweise je nach Verfahrensart alle drei, vier, sechs oder auch jedes Jahr geerntet werden, so daß über einen Zeitraum von zwanzig Jahren drei bis vier Ernten bei diesen Baumarten möglich sind (vgl. Deutscher Waldbesitzer 4/2005, S. 5 und Röhricht, top agrar 12/2007, S. 60ff.). Eine auf regelmäßige und derart kurzfristige Ernten ausgerichtete Bewirtschaftungsform muß als Landwirtschaft qualifiziert werden. Hinzu kommt, daß die Ernte regelmäßig mit landwirtschaftlichen Geräten stattfinden kann, wie z.b. Maishäckslern, Schleppern mit Anbauhackern u.a. (vgl. z.b. Deutscher Waldbesitzer a.a.o.). Zusammenfassend kann damit festgehalten werden: Der Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Energiepflanzen kann ohne weiteres als Landwirtschaft eingestuft werden. Ebenso kann die Agrarholzproduktion mit schnellwachsenden Bäumen grundsätzlich als Landwirtschaft eingestuft werden, sofern die Umtriebszeiten bei nicht mehr als etwa sechs Jahren liegen Rechtliche Rahmenbedingungen für den Energiepflanzenanbau Werden der Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Energiepflanzen und die Agrarholzproduktion nach den vorstehenden Anbauverfahren als Landwirtschaft eingestuft, gelten für sie auch die europarechtlichen Rahmenbedingungen für Landwirtschaft ebenso wie die vom nationalen Recht vorgegebenen Rahmenbedingungen. Diese rechtlichen Rahmenbedingungen sollen im folgenden auf das Wesentliche konzentriert wiedergegeben werden:

7 Europarechtliche Rahmenbedingungen Europarechtlich ist die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union maßgebend. Sie basiert auf zwei sogenannten Säulen, den Marktordnungen und der Landentwicklung. Die erste Säule bilden die Marktordnungen und die mit ihnen verbundenen Subventionen für die Landwirtschaft. Zentrale Rechtsquelle seit der Luxemburger Einigung der EU-Agrarminister auf eine Reform der GAP vom ist die EG-Ratsverordnung (EG-VO) Nr. 1782/2003 vom , die die Richtlinien für den Zeitraum 2007 bis 2013 festlegt. Kernelemente dieser aktuellen Reform der EU- Agrarpolitik sind die betriebsbezogene Entkoppelung der Direktzahlungen von der Produktion (Betriebsprämienzahlung), die Verknüpfung von Standards in den Bereichen Umwelt- und Tierschutz sowie Lebens- und Futtermittelsicherheit mit den Direktzahlungen (Cross Compliance) sowie die Bereitstellung von Mitteln für Maßnahmen zur Förderung der ländlichen Entwicklung durch Kürzung der Direktzahlungen (Modulation) (vgl. Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Die EU-Agrarreform - Umsetzung in Deutschland, Ausgabe 2006, S. 11). Für den Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Energiepflanzen und die Agrarholzproduktion stellt sich die Frage, welche Zahlungsansprüche es nach diesen europarechtlichen Maßgaben gibt und was sie voraussetzen. Grundsätzlich subventioniert die EG-VO Nr. 1782/2003 nicht mehr das landwirtschaftlich gewonnene Produkt, sondern entkoppelt landwirtschaftliche Flächen je Hektar. Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe wird eine Betriebsprämie gezahlt, die sich aus Einzelbeträgen für Flächen und den sog. "top-ups" zusammensetzt. Die Flächenprämien können in allgemeine Flächenprämien und Stillegungsprämien differenziert werden. Die "top-ups" haben - verkürzt dargestellt - ihren Ursprung im betriebshistorischen Bestand. Als nachwachsende Rohstoffe gelten nach der EG-VO Nr. 1973/2004 alle landwirtschaftlichen Rohstoffe, die überwiegend nicht zur Herstellung von Nahrungs- oder Futtermitteln verwendet werden. Hierunter können zahlreiche Arten der Energiepflanzen und auch das Agrarholz subsumiert werden. Die Zahlung einer Stillegungsprämie setzt eine vorherige vertragliche Bindung nicht voraus und wird

8 im vereinfachten Antragsverfahren gewährt. Der Wert der Zahlungsansprüche bei Stillegung entspricht dem Wert der regionalen flächenbezogenen Beträge für Ackerland in den einzelnen Bundesländern, die der Tabelle, Anlage 1, zu entnehmen sind. Die Energiepflanzenprämie ist eine die zuvor dargestellte Systematik durchbrechende wiederum produktbezogene Beihilfe, die sich auf den in den vorbezeichneten Rechtsquellen vorgesehenen Engergiepflanzenanbau auf nicht stillgelegten Ackerflächen bezieht. Erzeuger von Energiepflanzen erhalten eine Energiepflanzenbeihilfe von 45 je ha und Jahr, sofern der Absatz der Erzeugnisse zuvor vertraglich gesichert ist oder eine Anbauerklärung zur Verwendung im eigenen Betrieb vorliegt (EG-VO Nr. 1973/2004). Die Energiepflanzenbeihilfe kann auch zusätzlich zur Stillegungsprämie beantragt werden. Zudem setzt die Gewährung von Direktzahlungen die Einhaltung von Vorschriften in den Bereichen Umwelt, Futter- und Lebensmittelsicherheit sowie Tiergesundheit und Tierschutz (Cross Compliance) voraus. Die in diesem Zusammenhang einschlägigen EG-Richtlinien sind in nationales Recht umgesetzt worden, so daß darauf nachstehend im Rahmen der Darstellung der nationalrechtlichen Rahmenbedingungen auf die sich aus der Cross Compliance ergebenden Maßgaben eingegangen wird. Die zweite Säule bilden die Fördermaßnahmen zur Strukturförderung der ländlichen Räume, für Umweltmaßnahmen u.a.. Maßgeblich hierfür ist für den Zeitraum 2007 bis 2013 die EG-VO Nr. 1698/2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Insoweit erstellen die Mitgliedstaaten nationale Strategiepläne und im föderalistischen Deutschland die einzelnen Bundesländer Länderprogramme. Die Länderprogramme können eine einzelbetriebliche Investitionsförderung für den Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Energiepflanzen und die Agrarholzproduktion vorsehen. Die Europäische Kommission hat in ihrer Mitteilung an den Rat und das

9 Europäische Parlament vom (Dokument KOM [2007] 277) einen "GAP- Gesundheitscheck" ("Health Check") in Aussicht gestellt und für das Frühjahr 2008 geeignete Vorschläge avisiert. Beim "Health Check" wird es auch um die im vorliegenden Zusammenhang interessierende Frage der wirksameren und effizienteren Gestaltung der Betriebsprämienregelung gehen. In der Diskussion ist zur Zeit die Abschaffung der Flächenstillegungsregelung. Ein Wegfall der Flächenstillegungsregelung hätte jedoch keine negativen Auswirkungen auf den Energiepflanzenanbau. Maßgebend für Zahlungsansprüche ist, ob der Energiepflanzenanbau als Landwirtschaft qualifiziert werden kann. Dies ist im Abschnitt dieses Gutachtens bejaht worden. Da der Energiepflanzenbau als Landwirtschaft zu qualifizieren ist, können auch die Zahlungsansprüche nach Maßgabe der Rechtsakte der europäischen Gemeinschaften über Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik oder über sonstige Stützungsregelung für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe geltend gemacht werden insbesondere also auch die Energiepflanzenbeihilfe von 45,00 /ha und Jahr, sofern die bisherigen Vorgaben eingehalten werden und die Kommission daran zukünftig nichts ändert, wofür bisher keine Anhaltspunkte vorliegen. Es muß also grundsätzlich vom Tatbestand der Landwirtschaft her argumentiert werden, weshalb insbesondere für die Agrarholzproduktion die Abgrenzung zur Forstwirtschaft von Bedeutung ist Nationalrechtliche Rahmenbedingungen In Deutschland werden die Eckpunkte des EU-rechtlichen Entkoppelungsmodells im Betriebsprämiendurchführungsgesetz geregelt. Zudem reagiert das Gesetz zur Gleichstellung stillgelegter und landwirtschaftlich genutzter Flächen auf die europarechtlichen Maßgaben. Nach 1 Abs. 1 S. 1 dieses Gesetzes gelten Flächen, die nach Maßgabe der Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaften über Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik oder über sonstige Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe stillgelegt worden sind, weiterhin als landwirtschaftliche Flächen. Als stillgelegt gelten nach 1 Abs. 1 S. 2 des vorbenannten Gesetzes auch die Flächen, die nach Maßgabe der Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaften über Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik für den Anbau von Kurzumtriebswäldern genutzt werden, soweit diese Flächen in formaler Hinsicht für die Nutzung von Zah-

10 lungsansprüchen für die einheitliche Betriebsprämie angemeldet worden sind. Eine zum Wegfall der Flächenstillegungsregelung führende gemeinschaftsrechtliche Regelung würde die entsprechende Änderung des Gesetzes zur Gleichstellung stillgelegter und landwirtschaftlich genutzter Flächen erforderlich machen. Für den Energiepflanzenausbau hätte dies jedoch keine negativen Auswirkungen, weil dieser rechtlich ohnehin als Landwirtschaft zu qualifizieren ist. Insoweit kann auf die Ausführungen am Ende des Abschnitts dieses Gutachtens verwiesen werden. Im übrigen bilden sämtliche Regelungen, die die landwirtschaftliche Praxis oder den Naturschutz betreffen, den nationalen rechtlichen Rahmen für den Anbau ein- und mehrjähriger Energiepflanzen und die Agrarholzproduktion. Dieser nationale rechtliche Rahmen beruht zum Teil wiederum auf Maßgaben des europäischen Gemeinschaftsrechts, insbesondere auf EG-Richtlinien, die in deutsches Recht umgesetzt worden sind. Zurückzuführen ist dies darauf, daß die EG-VO Nr. 1782/2003, die Gewährung von Direktzahlungen ab dem Jahre 2005 auch an die Einhaltung von Vorschriften in den Bereichen Umwelt, Futter- und Lebensmittelsicherheit sowie Tiergesundheit und Tierschutz (Cross Compliance) knüpft. Die Cross-Compliance-Regelungen umfassen insbesondere 19 Einzelvorschriften einschlägiger EU-Regelungen gemäß Anhang III der EG-VO Nr. 1782/2003, deren Auflistung der Anlage 2 zu entnehmen ist. Die Einführung von Cross Compliance bezüglich dieser 19 Einzelvorschriften erfolgte zwischen 2005 und 2007 in drei Schritten. Für den Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Enegriepflanzen und die Agrarholzproduktion ist von Bedeutung, daß seit dem Umweltregelungen in den Bereichen Nitrat, Klärschlamm, Grundwasserschutz sowie seit dem im Bereich Pflanzenschutz für Cross Compliance relevant sind (vgl. insoweit und zum folgenden Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, Die EU-Agrarreform-Umsetzung in Deutschland, Ausgabe 2006, S. 53).

11 Die Einhaltung der betroffenen fachrechtlichen Standards wird durch systematische Kontrollen und durch Prämienkürzungen forciert, die nicht nur von der Schwere des Verstoßes, sondern auch von der Höhe der Direktzahlungen abhängen. Betriebe sind von möglichen Sanktionen aufgrund von Cross Compliance unterschiedlich betroffen, zumal die zielgerichtete Wirkung auf relevante Umweltprobleme eine Auswahl der zu kontrollierenden Betriebe erfordert. Die Kontrollrate von mindestens 5% der Betriebe führt zu einem recht hohen Risiko, im Rahmen von Cross Compliance sanktioniert zu werden (vgl. Nitsch/Osterburg, Cross Compliance als Instrument der Agrarumweltpolitik, in: Landbauforschung Völkenrode 3/2004, S. 171). Für den Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Energiepflanzen und die Agrarholzproduktion ist im Rahmen von Cross Compliance insbesondere die Richtlinie 86/278/EWG des Rates über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft (Klärschlammrichtlinie) von Relevanz. Diese wurde in Deutschland in der Klärschlammverordnung umgesetzt, die die Anwendung von Klärschlammen, Klärschlammkomposten und Klärschlammgemischen auf landwirtschaftlichen Flächen regelt. Sie setzt Obergrenzen für Schadstoffe im Boden und im Klärschlamm sowie für die aufbringbare Menge und enthält zudem Aufbringungsverbote. Ebenso ist die Richtlinie 91/676/EWG des Rates zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (Nitratrichtlinie) von Relevanz und in der Düngeverordnung in deutsches Recht umgesetzt worden. Die Düngeverordnung ist beim Anbau von ein- und mehrjährigen krautigen Energiepflanzen und beim Anbau von Agrarholz unbedingt zu berücksichtigen. Düngemittel müssen grundsätzlich so ausgebracht weden, daß Einträge von Nitrat in Gewässer durch Auswaschung oder oberflächlichen Abtrag so weit wie möglich vermieden werden. Deshalb sind Düngemittel so anzuwenden, daß die in ihnen enthaltenen Nährstoffe von den Pflanzen weitestgehend für ihr Wachstum ausgenutzt werden können. Schließlich ist für den Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Energiepflanzen und die Agrarholzproduktion die Richtlinie 91/414/EWG über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (Pflanzenschutzrichtlinie) von Bedeutung, die in Deutschland durch das Pflanzenschutzgesetz, die Pflanzenschutzmittelverordnung,

12 die Pflanzenschutzsachkundeverordnung, die Pflanzenschutzanwendungsverordnung und die Bienenschutzverordnung umgesetzt worden sind. Sie regeln das Inverkehrbringen und die sachgerechte Anwendung von Pflanzenschutzmitteln. Diese dürfen nur durch sachkundige Personen und mit zugelassenen technisch einwandfreien Geräten ausgebracht werden. Zu den nationalen rechtlichen Regelungen, die für den Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Energiepflanzen und die Agrarholzproduktion von Bedeutung sind, gehört auch 5 Abs. 4 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG), der festlegt, daß die Landwirtschaft neben den sich aus 17 Abs. 2 des Bundesbodenschutzgesetzes (BBodSchG) ergebenden Anforderungen die Grundsätze der guten fachlichen Praxis zu beachten hat, von denen einige Beispiele in 5 Abs. 4 BNatSchG genannt werden. Insbesondere muß danach bei der landwirtschaftlichen Nutzung die Bewirtschaftung standortangepaßt erfolgen und die nachhaltige Bodenfruchtbarkeit und langfristige Nutzbarkeit der Flächen gewährleistet werden. Zudem sind vermeidbare Beeinträchtigungen von Biotopen zu vermeiden. Weitere Grundsätze der guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Bodennutzung ergeben sich aus 17 Abs. 2 BBodSchG, der als Anlage 3 anliegt. Sofern Energiepflanzenanbau auf bisherigen Grünlandflächen erfolgen soll, stellt sich aus naturschutzrechtlicher Sicht die Frage der Zulässigkeit des Umbruchs von Ackerflächen und der nachfolgenden Bestellung (Grünlandumwandlung) mit Energiepflanzen. Eine Umwandlung könnte einen Eingriffstatbestand erfüllen. Eingriffe in Natur und Landschaft sind nach 18 Abs. 1 BNatSchG, der zum Teil wortgleich, zumindest aber dem Sinne nach in die Naturschutzgesetze der Länder übernommen worden ist, insbesondere Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können. Nach 18 Abs. 2 S. 1 BNatSchG ist die landwirtschaftliche Bodennutzung nicht als Eingriff anzusehen, soweit dabei die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. 18 Abs. 2 S. 2 BNatSchG regelt, daß die den bereits erwähnten Anforderungen aus 5 Abs. 4 BNatSchG sowie den Regeln der guten fachlichen Praxis, die sich aus dem Recht der Landwirtschaft und

13 17 Abs. 2 des BBodSchG ergeben, entsprechende landwirtschaftliche Bodennutzung in der Regel nicht den Grundsätzen des Naturschutzes und der Landschaftspflege widerspricht. Die Länder sind nach 18 Abs. 4 BNatSchG ermächtigt, nähere Vorschriften dazu zu erlassen, was als Eingriff oder nicht als Eingriff anzusehen ist. Zusammenfassend kann insoweit festgehalten werden, daß die Ausfüllung des Eingriffstatbestandes von den behördlichen und gerichtlichen Argumentationslinien abhängt, so daß für den Energiepflanzenanbau keine generelle Aussage gemacht werden kann, in welchem Umfang Energiepflanzenanbau zukünftig zulässig sein wird. Es besteht allerdings Einigkeit dahingehend, daß die Grünlandumwandlung solange kein Eingriff ist, wie nicht die 5%-Hürde nach dem europäischen Agrarrecht überschritten ist. Gleichwohl kann nicht ausgeschlossen werden, daß der Engeriepflanzenanbau als Kulturform bewertet wird, die den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege widerspricht. In diesem Bereich liegt ein nicht unerhebliches Konfliktpotential, insbesondere wenn man den ökonomischen und betriebswirtschaftlichen Aspekt des Energiepflanzenanbaus gegenüber den Grundsätzen des Naturschutzes und der Landschaftspflege betont. Bei dieser Frage wird es unter Umständen auch darauf ankommen, ob der Energiepflanzenanbau großflächig in Form von Monokulturen vorgenommen wird oder nicht. Grenzt man Landwirtschaft und Forstwirtschaft auf die im Abschnitt und dieses Gutachtens vorgenommene Weise sachgerecht ab, stellt sich für die Agrarholzproduktion als Sonderfall des Energiepflanzenanbaus auch nicht die Frage nach der Anwendbarkeit des Forstvermehrungsgutgesetzes (FoVG). Dessen 1 Abs. 1 legt den Zweck und Anwendungsbereich des Gesetzes dahingehend fest, den Wald mit seinen vielfältigen positiven Wirkungen durch die Bereitstellung von hochwertigen und identitätsgesichertem forstlichem Vermehrungsgut in seiner genetischen Vielfalt zu erhalten und zu verbessern sowie die Forstwirtschaft und ihre Leistungsfähigkeit zu fördern. Nach 1 Abs. 3 Nr. 2 FoVG gilt das Gesetz nicht für Pflanzenteile und Pflanzgut, die nachweislich nicht für forstliche Zwecke bestimmt sind. Beim Agrarholzanbau im oben definierten Sinne geht es nicht um die Anlage von Wäldern, sondern vielmehr um eine Art Plantagenbetrieb mit regelmäßigem Umtrieb in kurzen zeitlichen Abständen. Im übrigen sind die für die Anlage einer Agrarholzfläche verwendeten Pflanzenteile und das Pflanzgut nicht für forstliche Zwecke bestimmt, weil sie gerade in landwirtschaftlicher Form genutzt

14 werden sollen Zusammenfassung und Ergebnis Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß der Energiepflanzenanbau sachgerechterweise als Landwirtschaft im rechtlichen Sinne einzustufen ist. Für den Anbau ein- und mehrjähriger krautiger Energiepflanzen gilt dies uneingeschränkt. Für die Agrarholzproduktion gilt dies unter der Prämisse, daß die Produktion in kurzfristiger Umtriebszeit (nicht länger als etwa sechs Jahre) erfolgt. Infolgedessen bilden die europa- und nationalrechtlichen Regelungen zur Landwirtschaft die rechtlichen Rahmenbedingungen für den Energiepflanzenanbau. Ein Wegfall der Flächenstillegungsregelung hätte keine negativen Auswirkungen auf den Energiepflanzenanbau. Maßgebend ist, daß dieser als Landwirtschaft zu qualifizieren ist. Ist Energiepflanzenanbau Landwirtschaft, dann können auch die Zahlungsansprüche nach Maßgabe der Rechtsakte der europäischen Gemeinschaften über Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik oder über sonstige Stützungsregelung für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe geltend gemacht werden. Rechtspolitisch erstrebenswert wäre mit Blick auf die Ausführungen im Abschnitt dieses Gutachtens eine entsprechende Klarstellung bei der Reform des BWaldG dahingehend, daß Flächen mit schnellwachsenden Agrarhölzern keinen Wald darstellen, wenn die Umtriebszeiten einen bestimmten Zeitraum (etwa 6 oder gar 20 Jahre) nicht übersteigen. Kiel, den 21. Februar 2008 Prof. Dr. agr. Karsten Witt Rechtsanwalt Dr. iur. Daniel Ihonor Rechtsanwalt

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