ORGANIZAČNÉ A PROCESNÉ ZABEZPEČENIE VEREJNÉHO OBSTARÁVANIA NA SLOVENSKU: KOMPARATÍVNA ANALÝZA

Transkript

1 ORGANIZAČNÉ A PROCESNÉ ZABEZPEČENIE VEREJNÉHO OBSTARÁVANIA NA SLOVENSKU: KOMPARATÍVNA ANALÝZA

2 Všetky práva vyhradené. TransparencyInternational Slovensko Bajkalská 25, Bratislava 212 tel./fax: 02/ Vydané s podporou Siemens Integrity Initiativev rámci projektu Zlepšenie systémov verejného obstarávania v Českej a Slovenskej republike. ISBN

3 EMÍLIA SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ DANIELA ZEMANOVIČOVÁ ORGANIZAČNÉ A PROCESNÉ ZABEZPEČENIE VEREJNÉHO OBSTARÁVANIA NA SLOVENSKU: KOMPARATÍVNA ANALÝZA 3

4 Bratislava TransparencyInternational Slovensko február 2013 Vydané s podporou Siemens Integrity Initiative v rámci projektu Zlepšenie systémov verejného obstarávania v Českej a Slovenskej republike Transparency International Slovensko (TIS) je nezisková, nestranícka mimovládna organizácia so sídlom v Bratislave. Je národnou pobočkou celosvetovej mimovládnej organizácie Transparency International a na Slovensku pôsobí od roku TIS sa venuje predovšetkým otázkam spojeným s korupciou vo verejnom sektore Slovenska, a to na centrálnej úrovni, ako aj na úrovni decentralizovanej správy vecí verejných. Medzi hlavné ciele TIS patrí podpora a presadzovanie takých hodnôt v slovenskom verejnom sektore, akými sú transparentnosť, zodpovednosť, dôvera a integrita, ktoré významným spôsobom pomáhajú znižovať korupciu. Aktuálne informácie sú dostupné na TRANSPARENCY INTERNATIONAL SLOVENSKO Bajkalská 25, Bratislava 212 tel./fax: 02/ tis@transparency.sk 4

5 OBSAH ÚVOD 1 INŠTITUCIONÁLNE UKOTVENIE ÚRADU POVERENÉHO AGENDOU VEREJNÉHO OBSTARÁVANIA 1.1 Požiadavky EÚ na inštitucionálne zabezpečenie regulácie verejného obstarávania a pár poznámok k nezávislosti regulátora 1.2 Komparatívny pohľad na riešenia prijaté v krajinách EÚ 1.3 Slovensko 1.4 Zhrnutie zistení 2 DOHĽAD NAD VEREJNÝM OBSTARÁVANÍM NÁMIETKY 2.1 Požiadavky EÚ na dohľad nad verejným obstarávaním 2.2 Komparatívny pohľad na riešenia prijaté v krajinách EÚ 2.3 Slovensko 2.4 Zhrnutie zistení 3 DOHĽAD NAD VEREJNÝM OBSTARÁVANÍM KONROLA 3.1 Požiadavky EÚna výkon kontroly verejného obstarávania 3.2 Komparatívny pohľad na riešenia prijaté v krajinách EÚ 3.3 Slovensko 3.4 Zhrnutie zistení 4 METODICKÉ USMERNENIA POSKYTOVANÉ ÚRADOM PRE VEREJNÉ OBSTARÁVANIE 4.1 Požiadavky EÚ v oblasti poskytovania metodických usmernení a poradenstva 4.2 Komparatívny pohľad na riešenia prijaté v krajinách EÚ 4.3 Slovensko 4.4 Zhrnutie zistení 5 VZDELÁVANIE, VÝSKUM A CERTIFIKÁCIA ODBORNE SPÔSOBILÝCH OSÔB 5.1 Požiadavky EÚ na vzdelávanie, výskum a certifikáciu odborne spôsobilých osôb 5.2 Komparatívny pohľad na riešenia prijaté v krajinách EÚ 5.3 Slovensko 5.4 Zhrnutie zistení 6 VNÍMANIE JEDNOTLIVÝCH DECÍZNYCH ČINNOSTÍ ÚVO ZÁVER O AUTOROCH LITERATÚRA ZOZNAM TABULIEK Prehľad základných údajov o ÚVO ( ) Profesijné a politické skúsenosti Výmeny vo funkcii predsedu a podpredsedu ÚVO Prehľad profilov nominantov na ÚVO a ÚOHS Charakter preskúmavacieho orgánu v členských krajinách EÚ Preskúmavacie nesúdne orgány Vývoj počtu zamestnancov na odbore konania o námietkach a trend predkladania námietok Námietky na súdoch roky Zhrnutie trvanie posledného konania o námietkach Zhrnutie posudzovania decízora Zhrnutie kritérií Trend počtu zamestnancov na ÚVO pôsobiacich na úseku kontroly za roky a počet kontrolovaných prípadov ( ) Typy vykonaných kontrol1 Preskúmaný objem verejných zdrojov/celkový objem verejného obstarávania Pokuty Štruktúra otázok položených organizáciám, ktoré porušili zákon o verejnom obstarávaní Súhrn zistení o dopadoch kontroly Vývoj počtu zamestnancov na odbore metodiky, počet riešených prípadov a čas Usmernenia podľa subjektov verejného a súkromného sektora Usmernenia podľa kategórie povinnej osoby ZVO Vecné zameranie usmernení Zhrnutie posudzovania kvality metodických usmernení Vzdelávanie OSO Počet OSO, vyčiarknuté osoby a udelené sankcie Ročný prírastok OSO 5

6 ZOZNAM GRAFOV Dĺžka trvania konania o námietkach (dodávatelia) Považujete ľudí, ktorí rozhodujú na UVO o námietkach za dostatočne kvalifikovaných? (skupina verejných obstarávateľov) Vnímanie kvalifikovanosti ľudí, ktorí rozhodujú o námietkach(dodávatelia) Osobné poznanie ľudí, ktorí rozhodovali o poslednej námietke (dodávatelia) Kontaktovanie námietkarovv čase rozhodovania (dodávatelia) Odhadli ste správne dopredu, aký bude výsledok konania o námietkach? (verejní obstarávatelia) Vedeli respondenti predvídať, aké bude rozhodnutie o námietkach? (dodávatelia) Bolo pre respondentov posledné konanie o námietkach zrozumiteľné?(verejní obstarávatelia) Bolo rozhodnutie o námietke pre respondentov zrozumiteľné? (dodávatelia) Bolo pre respondentov posledné konanie o námietkach presvedčivé? (verejní obstarávatelia) Bolo pre respondentov rozhodnutie o námietkach presvedčivé? (dodávatelia) Mali respondenti informáciu o ovplyvňovaní procesu konania o námietkach? (verejní obstarávatelia) Mali respondenti informáciu o ovplyvňovaní konania o námietkach? (dodávatelia) Spôsob ovplyvňovania konania o námietkach Aký zložitý je podľa respondentov proces podávania námietok (dodávatelia) Vplyv posledného rozhodnutia na činnosť organizácie respondentov (verejní obstarávatelia) Typ kontroly zo strany ÚVO Aký vplyv mala kontrola na činnosť respondentov? Ako dlho trvalo, kým respondentom prišlo metodické usmernenie (verejní obstarávatelia) Ako dlho trvalo poskytnutie metodického usmernenia? (dodávatelia) Bolo pre respondentov posledné metodické usmernenie dosť jasné tak, že podľa neho vedeli postupovať? (verejní obstarávatelia) Bolo prijaté metodické usmernenie jasné tak, že podľa neho vedeli dodávatelia postupovať? (dodávatelia) Akú istotu postupu získali respondenti daným metodickým usmernením? (verejní obstarávatelia) Akú istotu postupu získali respondenti v štátnej správe daným metodickým usmernením Akú istotu postupu získali respondenti v miestnej samospráve daným metodickým usmernením Miera istoty správneho postupu pri verejnom obstarávaní (dodávatelia) Bolo metodické usmernenie konzistentné s ostatnými usmerneniami? (verejní obstarávatelia) Bolo dané metodické usmernenie konzistentné s predošlými materiálmi? (dodávatelia) Pracujete s databázou metodických usmernení? (verejní obstarávatelia) Pracujete s databázou metodických usmernení? (dodávatelia) Sú OSO dostatočne kvalifikovaní pre svoju činnosť? (dodávatelia) Relevantné procesy v rámci školenia OSO (verejní obstarávatelia) Ako vnímajú respondenti náročnosť skúšky pre OSO (verejní obstarávatelia) Spokojnosť s činnosťou vybraných odborov ÚVO (verejní obstarávatelia) Spokojnosť s činnosťou vybraných odborov ÚVO (dodávatelia) Spokojnosť s činnosťou odboru(verejní obstarávatelia) Spokojnosť s činnosťou odboru (dodávatelia) Spokojnosť s činnosťou odboru (verejní obstarávatelia) Spokojnosť s činnosťou odboru (dodávatelia) Spokojnosť s činnosťou odboru (verejní obstarávatelia) Spokojnosť s činnosťou odboru (dodávatelia) Spokojnosť s činnosťou odboru (verejní obstarávatelia) Spokojnosť s činnosťou odboru (dodávatelia) Skúsenosť s činnosťou odboru (verejní obstarávatelia) Skúsenosť s činnosťou odboru (dodávatelia) Hodnotenie práce s vestníkom (dodávatelia) Oblasti korupčných praktík (dodávatelia) Nekalé praktiky na útvaroch(verejní obstarávatelia) Útvary ÚVO, ktorých sa týkali nekalé praktiky (dodávatelia) Zdroje informácií pri verejnom obstarávaní (verejní obstarávatelia) Zdroje informácií pri verejnom obstarávaní (dodávatelia) ZOZNAM RÁMČEKOV Znenie čl.81 Smernice 18/2004 Znenie čl.2 Smernice 89/665 6

7 ÚVOD Transparency International Slovensko (ďalej len TIS ) sa od svojho vzniku (1998) venuje problematike verejného obstarávania, a to hlavne analýze postupov uskutočňovania nákupov a ich výstupov. Príkladom sú štúdie na tému používania elektronických aukcií na Slovensku, analýzy transparentnosti trhu verejného obstarávania a benchmarku nákupných cien vybraných produktov, monitoring nákupov slovenských nemocníc či vytvorenie portálu poskytujúceho dáta o míňaní verejných zdrojov ( Venujeme sa analýzam návrhov zmien v zákone o verejnom obstarávaní a v tejto oblasti sa zapájame aj do verejnej diskusie. Oveľa menej sme sa však venovali téme regulácie verejného obstarávania a štúdia o tejto problematike zatiaľ nebola k dispozícii ani z dielne iných organizáciípôsobiacich na Slovensku. S uvedeným hendikepom sme sa rozhodli vysporiadať predkladanou štúdiou. Analýza, ktorú držíte v rukách, má ambíciu bližšie sa pozrieť na činnosť Úradu pre verejné obstarávanie a priniesť vyargumentované návrhy na zmeny v jeho organizácii a činnosti. Domnievame sa totiž, že ďalšie vážnejšie zmeny v kvalite verejného obstarávania sa už nedajú dosiahnuť jednoduchou zákonnou zmenou postupov obstarávania, ale treba sa zamerať aj na činnosť Úradu a komplexne riešiť celé inštitucionálne nastavenie systému obstarávania na Slovensku. Predkladaná štúdia sa skladá zo šiestich kapitol. V prvej sa venujeme analýze inštitucionálneho dizajnu Úradu pre verejné obstarávanie,v ďalšej riešeniu námietok, potom kontrolnej činnosti Úradu. Následne analyzujeme metodickú činnosť Úradu a vzdelávacie aktivity, vrátane certifikácie odborne spôsobilých osôb. Tieto kapitoly majú podobnú vnútornú štruktúru. Každá z piatich kapitol sa začína predstavením požadovaných štandardov zo strany Európskej únie a pokračuje komparáciou riešení prijatých v jednotlivých krajinách EÚ za účelom naplnenia požadovaného štandardu. Ďalej predstavujeme slovenské riešenia upravené v zákone o verejnom obstarávaní a poukazujeme na to, ktorý z možných organizačných modelov si zvolilo Slovensko. Na zákonnú úpravu príslušnej problematiky nadväzuje časť o praxi založená na dátach získaných z oficiálnych správ Úradu alebo priamo z Úradu na základe žiadosti o informácie. Časť o Slovensku je doplnená o vnímanie skúmanej problematiky zo strany verejných obstarávateľov a dodávateľov. TIS za týmto účelom uskutočnila dotazníkové zisťovanie na vzorke 60 najväčších verejných obstarávateľov a 36 najväčších dodávateľov v systéme verejného obstarávania na Slovensku. Uvedené zisťovanie sme realizovali v septembri Dáta z dotazníkového zisťovania tvoria aj obsah šiestej kapitoly, v ktorej predstavujeme hodnotenie činnosti Úradu na základe priameho hodnotenia jednotlivých odborov ÚVO respondentmi. V tejto kapitole ponúkame aj dáta o vnímaní korupcie na Úrade. Tri kapitoly sú doplnené aj o stručné prípadové štúdie. V prvej kapitole, ktorá sa venuje inštitucionálnemu dizajnu Úradu, predkladáme prípadovú štúdiu, v ktorej poukazujeme na kariérne profily doterajšieho a súčasného vedenia Úradu. Tretia kapitola, venovaná kontrole vykonávanej Úradom, obsahuje prípadovú štúdiu skúmajúcu dôsledky kontroly pre verejných obstarávateľov. Štvrtá kapitola, zaoberajúca sa metodickou činnosťou Úradu, analyzuje konzistentnosť poskytnutých metodických usmernení Úradu s pravidlami EÚ. Ambíciou autorov bolo uskutočniť aj analýzu kariérnych profilov tých, ktorí rozhodujú o námietkach na ÚVO,a to na základe ich profesijných životopisov. Mená decízorov a ich životopisy nám však Úrad odmietol poskytnúť. Uvedený výskumný prístup, ktorý kombinoval analýzu oficiálnych dokumentov a dát, ako aj kvalitatívny výskum v podobe dotazníkov a vypracovanie troch prípadových štúdií,nám umožnil získať hlbší prehľad o skúmanej problematike a definovať niekoľko odporúčaní zameraných na zlepšenie existujúceho stavu. Tie predkladáme v závere našej štúdie a veríme, že budú hodnotným príspevkom do diskusie o budúcnosti podpory kvalitného verejného obstarávania na Slovensku. Zároveň je potrebné uviesť, že podobná štúdia bola vytvorená v Českej republike a pripravilo ju občianske združenie Oživení. Z oboch štúdii pripravíme porovnávaciu správu, ktorá bude prezentovaná na spoločnej konferencii v septembri Všetky uvedené aktivity sú uskutočňované vďaka finančnej podpore Siemens Integrity Initiative a to v rámci projektu Zlepšenie systémov verejného obstarávania v Českej a Slovenskej republike. Predtým, ako v nasledujúcim kapitolách predložíme konkrétne analýzy, radi by sme poďakovali tým, ktorí prispeli k vypracovaniu tejto štúdie. V prvom rade ďakujeme Gabrielovi Šípošovi, riaditeľovi TIS, za viaceré odborné rady a podnet k tejto štúdii. Zároveň ďakujeme Miroslavovi Beblavému za metodické rady a odborné poznámky k výskumu a Darine Ondrušovej za prácu na prípadovej štúdii venujúcej sa kariérnym cestám doterajších predsedov a podpredsedov ÚVO prezentovanej v prvej kapitole. V neposlednom rade naše poďakovanie patrí hovorcovi Úradu pre verejné obstarávanie Jánovi Mažgútovi za ochotu konzultovať viaceré otázky spojené s činnosťou ÚVO a poskytnúť dáta, ktoré neboli na stránke Úradu voľne dostupné. Rovnako ďakujeme aj ďalším zamestnancom ÚVO za vecné poznámky k štúdii. Ďalej ďakujeme Petrovi Kubovičovi za cenné poznámky a konzultácie. Autorky 7

8 1 INŠTITUCIONÁLNE UKOTVENIE ÚRADU POVERENÉHO AGENDOU VEREJNÉHO OBSTARÁVANIA V prvej kapitole sa venujeme analýze inštitucionálneho ukotvenia Úradu pre verejné obstarávanie (ÚVO). Začíname pohľadom na požiadavky EÚ v tejto oblasti a poznámkami k problematike nezávislosti regulátorov. V druhej časti poukazujeme na to, aké organizačné modely sa vytvorili v jednotlivých krajinách EÚ na účel naplnenia štandardu EÚ. Ďalšia časť sa venuje Slovensku a po popise legislatívy predkladáme dáta, ktoré poukazujú na personálnu a finančnú situáciu na ÚVO. Uvádzame aj výsledky prípadovej štúdie, ktorá sa venuje analýze kariérnej typológie doterajšieho vedenia ÚVO. V závere prvej kapitoly zhrňujeme naše zistenia a predkladámeniekoľko odporúčaní. 1.1 POŽIADAVKY EÚ NA INŠTITUCIONÁLNE ZABEZPEČENIE REGULÁCIE VEREJNÉHO OBSTARÁVANIA A PÁR POZNÁMOK K NEZÁVISLOSTI REGULÁTORA Členské štáty sa pri vstupe do EÚ zaviazali, že vytvoria bezpečný a efektívny systém verejného obstarávania. Okrem transpozície smerníc do národnej legislatívy sa zaviazali vytvoriť dostatočnú administratívnu kapacitu 1, ktorá bude implementovať legislatívu, účinne kontrolovať verejné obstarávanie a plniť ďalšie úlohy vyplývajúce z relevantných smerníc 2 a Európskej zmluvy. Tieto úlohy zahŕňajú vytvorenie inštitúcií a mechanizmov potrebných na preskúmanie postupov verejného obstarávania (OECD, 2007, s.35). Smernice EÚ ponechávajú pomerne veľkú voľnosť, pokiaľ ide o nastavenie inštitucionálneho rámca a vytvorenia kapacity preorgány pôsobiace v oblasti podpory verejného obstarávania, tak ako touvádza článok 81 Smernice 18/2004, ktorý hovorí o monitorovacích mechanizmoch. Požiadavkami na inštitúcie poverené agendou verejného obstarávania sa vážnejšie nezaoberajú ani rozsudky Európskeho súdneho dvora (ďalej len ESD ). Zatiaľ sa tejto otázke venovali len v kontexte preskúmavania verejného obstarávania, čo bližšie rozoberáme v kapitole 2. Rámček 1.1. Znenie čl. 81 Smernice 18/2004 Monitorovacie mechanizmy V súlade so smernicou Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (1) členské štáty zabezpečia vykonanie tejto smernice pomocou účinných, dostupných a transparentných mechanizmov. Na tento účel môžu okrem iného vymenovať alebo zriadiť nezávislý orgán. Zdroj: Smernica č. 18/2004. Okrem EÚ sa problematike regulácie verejného obstarávania venuje aj OECD. Vzhľadom na svoju misiu a kompetencie táto organizácia skôr definuje ašpiračné štandardy, nastavuje trendy a diskutuje o ich pridanej hodnote. Odporúčania OECD v oblasti postavenia regulátorov tak všeobecne smerujú k odporúčaniam budovať nezávislé, transparentné inštitúcie so zabudovanými zodpovednostnými mechanizmami (OECD, 2005). Zdôrazňuje pri tom, že vytváranie nezávislých inštitúcií je dynamický proces a neexistuje jednotný štandard. Preto si krajiny musia vytvárať systém reflektujúci ich právny, súdny systém, ale aj politickú, administratívnu a právnu kultúru. Nezávislosť inštitúcie jevo všeobecnosti potrebné vnímať v troch rovinách: nezávislosť voči politikom. To znamená, že regulačná autorita sa neriadi pokynmi nadriadeného orgánu a ide o tzv. politickú nezávislosť; 3 nezávislosť voči podnikateľom. Pod uvedeným sa rozumie neutralita, nestrannosť, prijímanie rozhodnutí nezávisle od záujmov zúčastnených strán a ide o tzv. funkčnú nezávislosť; 4 finančná nezávislosť. Nezávislosť od politikov netreba vnímať ako absolútnu. Prevláda názor, 5 že prostredníctvom politického procesu by sa mali prijímať pravidlá, ale ich implementácia a aplikácia na konkrétne prípady a subjekty by mala byť ponechaná technokratom, odborníkom. V regulácii verejného obstarávania je možné oddeliť politickú agendu od odbornej agendy, teda funkcie, ktoré spadajú pod politické rozhodovanie (napríklado tom, čo sa bude obstarávať, tvorba politík, legislatívy) od ostatných, ktoré vyžadujú profesionálny výkon (napríklad kontrola, či sa dosiahol najlepší 1 Podľa OECD (2007) administratívnu kapacitu treba chápať širšie, nie iba ako kapacitu na centrálnej úrovni, ale ako akumulovanú kapacitu, ktorá je vytvorené na podporu verejného obstarávania. Zahŕňa viacerých aktérov, vrátane súkromného sektora, ktorí zabezpečujú niektoré, najmä doplnkové funkcie, napríklad profesionalizáciu zamestnancov. 2 Konkrétne ide o smernice upravujúce postupy preskúmavania verejného obstarávania, tzv. revízne smernice, a to o Smernicu 89/665/EHS, ďalej Smernicu 92/13/EHS a ich doplnenie vo forme Smernice 2007/66/EC. Uvedené predpisy sa vzťahujú na všetky zmluvy regulované Smernicou 2004/17/EC a 2004/18/EC týkajúcich sa prác, služieb, tovarov a koncesii. 3 Podľa OECD (2001) nezávislosť je schopnosť samostatných subjektov urobiť individuálne regulačné rozhodnutie s istotou, že do jeho prijímania nebude zapojená žiadna exekutívna zložka a ani nebude mať na rozhodnutie vplyv. 4 Bližšie pozri napríklad Handrlica, Pozri napríklad OECD,

9 možný výsledok, alebo bol či postup výberu v súlade s pravidlami). Zvlášť citlivé môže byťriešenie námietok a kontrola, tieto procesy by mali byť nestranné a oddelené od vplyvu politikov. Tieto rozhodnutia sa priamo dotýkajú podnikateľských subjektov, pričom vplyv podnikateľských subjektov na politickú sféru nemožno ignorovať. Preto je pomerne problematické bez zabezpečenia politickej nezávislosti regulátora zabezpečiť aj jeho funkčnú nezávislosť, teda nestrannosť. Podľa Zemanovičovej (2012) pre nezávislé inštitúcie všeobecne platí, že vznikajú na základe zákona, sú odôvodnené garantovaním niektorej pre spoločnosť dôležitej hodnoty, nie sú súčasťou priamej hierarchie štátnej správy a nie sú viazané pokynmi vlády a ministerstiev,ďalej majú kolektívne rozhodovacie orgány, ktorých členovia sú menovaní na pevne určené funkčné obdobie, pričom odvolanie je možné iba z definovaných dôvodov a ich rozhodnutia podliehajú súdnemu preskúmaniu. Môžeme povedať, že oblasť verejného obstarávania zapadá do tohto rámca.smernica, 6 ako aj diskusie k návrhu novej smernice tiež hovoria o možnosti vytvorenia nezávislej inštitúcie. Nezávislosť inštitúcie musí mať zákonný rámec, v ktorom sú stanovené kompetencie, právomoci, povinnosti, systém menovania a odvolávania šéfa inštitúcie, resp. aj topmanažmentu a odborníkov, dĺžka mandátu, možnosti opakovaného mandátu, financovanie, prípadne aj stanovenie potrebnej kvalifikácie, resp. ďalších kritérií, ktoré musí šéf a členovia kolektívneho rozhodovacieho orgánu spĺňať. Vytvorenie adekvátneho právneho rámca je nevyhnutnou, avšak nie postačujúcou podmienkou na to, aby sa zabezpečila funkčná a politická nezávislosť inštitúcie. ovplyvniť v prospech straníckych alebo podnikateľských záujmov. Podľa Nicolaidesa (OECD, 2005, s. 12) je na izoláciu inštitúcie od individuálnych externých tlakov lepší kolektívny orgán ako individuálne vedenie. Aj komparácie so zahraničím 9 naznačujú, že preskúmavacie orgány vo verejnom obstarávaní majú spravidla súdny charakter, alebo sú to orgány s posilnenými prvkami nezávislosti. 10 Na kvalitný výkon regulátora sú potrebné zdroje (napríklad na získanie a stabilizovanie odborne zdatných pracovníkov, na budovanie analytických kapacít, na zabezpečenie kvalitných databáz a odborných stanovísk). Preto je finančná nezávislosť vytvárajúca predpoklad pre finančnú stabilitu a rozvoj ďalším prvkom nezávislosti regulátora. Regulačné inštitúcie sú financované z verejných rozpočtov, z poplatkov alebo z príspevkov regulovaných subjektov. 11 Ak sú jasne stanovené pravidlá pre rozpočty, napríklad naviazanie na definovaný makroparameter, potom to posilňuje nezávislé postavenie inštitúcie. Okrem formálneho rámca sú dôležité aj neformálne vzťahy, teda to, ako sa inštitúcia, ktorá má legislatívne garantovanú nezávislosť, reálne správa. Skutočná nezávislosť inštitúcie je silne ovplyvnené schopnosťou využiť garancie nezávislosti zo strany vedenia. Tu zohráva dôležitú úlohu vedenie inštitúcie neformálna autorita, odhodlanie a vodcovské schopnosti šéfa inštitúcie. Uvedené sa môže prejaviť napríklad v tom, či vysiela jasný signál o tom, že stranícke a podnikateľské vplyvy na rozhodovaciu činnosť sú neakceptovateľné. Preto by šéfom takejtoinštitúcie by mala byť osobnosť, ktorej integrita a doterajšia kariéra sú zárukou, že ustojí stranícke tlaky či tlaky konkrétnych podnikateľov a skupín. Nezávislosť by mala byť vyvažovaná zodpovedaním sa danej inštitúcie (accountability), teda nastavením systému bŕzd a protiváh. 7 Ide o prácu s informáciami, napríklad zverejňovanie všetkých rozhodnutí a ich odôvodnení. Vedenie takej dôležitej inštitúcie, akou je regulátor verejného obstarávania, by malo pravidelne vykonávať odpočet nielen pre vládu a parlament, ale aj pre verejnosť, kde by vysvetlilo, aké systémové zmeny vo verejnom obstarávaní sa urobili, aké kroky nazvýšenie transparentnosti 8 a protikorupčných opatrení sa prijali a ako sú implementované. Ďalším dôležitým prvkom nezávislosti sú kolektívne rozhodovacie orgány, kde je dôležité venovať pozornosť mechanizmu menovania ich členov. Uvedené vychádza z predpokladu, že viac členov je ťažšie 1.2 KOMPARATÍVNY POHĽAD NA RIEŠENIA PRIJATÉ V KRAJINÁCH EÚ Jednotlivé krajiny EÚ sa líšia v tom, cez aké inštitúcie štát zabezpečuje úlohy spojené s výkonom verejného obstarávania, aké majú dané verejné inštitúcie kompetencie a s akými zdrojmi disponujú, ako je kreované ich vedenie a ako dané inštitúcie koncentrujú zverené úlohy v oblasti verejného obstarávania. Bližšie zvolené riešenia približujeme v nasledujúcom texte. 6 Smernica č. 18/ Bližšie pozri napríklad OECD, Doposiaľ ÚVO nezverejňuje všetky svoje rozhodnutia, napríklad rozhodnutia, ktorými sa zastavuje kontrola. 9 Bližšie pozri kapitolu Bližšie pozri napríklad OECD, Napríklad v Maďarsku a Poľsku dostávajú dodatočný príjem z poplatkov a garancií, ktoré sa platia za preskúmanie rozhodnutí (OECD, 2007). 9

10 Modely inštitucionálnej organizácie podľa miery koncentrácii funkcii Predtým, ako predstavíme jednotlivé modely podľa miery koncentrácie funkcii, popíšeme rozsahúloh vykonávaných v rámci podpory systému verejného obstarávania v jednotlivých krajinách EÚ. Úlohy vo verejnom obstarávaní sú podľa OECD (2007) nasledovné: Základné: príprava verejných politik a legislatívne funkcie (rozvíjanie základných politík verejného obstarávania, nastavenie legislatívneho rámca a pod.); príprava sekundárnej regulácie/pravidiel (zabezpečenie implementácie cez metodiky, štandardy, modelové/vzorové dokumenty pre obstarávateľov, technické špecifikácie, vzorové všeobecné zmluvné podmienky a pod.); medzinárodná koordinácia (zodpovednosť za plnenie medzinárodných záväzkov v oblasti verejného obstarávania, kontakt s Európskou komisiou a ďalšími relevantnými medzinárodnými aktérmi); monitorovacie a kontrolné funkcie (príprava ročných správ pre vládu o fungovaní národného systému verejného obstarávania; zbieranie štatistických dát; informácií napríklad o pridelených zákazkách, efektívnosti obstarávania; odsúhlasenie niektorých rozhodnutí obstarávateľov, napríklad použitie menej súťažnej metódy obstarávania; vedenie čiernych zoznamov). Doplnkové funkcie predstavujú tie aktivity, ktoré sa neviažu na priame povinnosti vyplývajúce z európskych smerníc, ale sú dôležité pre fungovanie celého systému verejného obstarávania. Zahŕňajú napríklad: poradné funkcie (podpora pre obstarávateľov napríklad vo forme help-desk, poskytovanie metodických usmernení a pod.). Príkladom je Holandsko, kde pôsobí vládna agentúra v rámci ministerstva hospodárstva PIANO, ktorej cieľom je pomáhať obstarávateľom profesionalizovať proces verejného obstarávania (poskytuje informácie o verejnom obstarávaní, odpovedá na otázky, organizuje konferencie, stretnutia a pod.); publikačné a informačné funkcie (napríklad správa registrov vytváraných v systéme rozhodovania o verejnom obstarávaní, správa databáz, zoznamov obstarávateľov a pod.); profesionalizácia a posilňovanie kapacity (iniciovanie a koordinácia národných tréningových programov pre obstarávateľov, iniciovanie a koordinovanie vzdelávania na univerzitách, v súkromnom sektore, výskumné programy týkajúce sa verejného obstarávania a pod.); funkcie zamerané na rozvoj a koordináciu verejného obstarávania (napríklad v oblasti rámcových zmlúv, koncesií, PPP, e-obstarávania, rozvoj inovatívnych obstarávacích techník a pod.). Ďalšie súvisiace úlohy, napríklad: organizácia či vykonávanie centrálneho nákupu; preskúmanie a opatrenia na nápravu 12, ktoré sú niekedyv kompetencii centrálnej inštitúcie pre verejné obstarávanie. Pri tejto funkcii môže ísť o: 13 mimosúdne riešenie sporov medzi obstarávateľmi a uchádzačmi, iniciovanie súdneho preskúmania v prípadoch porušenia pravidiel verejného obstarávania, obžaloba v prípadoch korupcie pri verejnom obstarávaní; príprava pravidiel pre arbitráž; ukladanie sankcií obstarávateľom, ktorí porušia pravidlá verejného obstarávania. V niektorých krajinách väčšinu úloh spojených s verejným obstarávaním zabezpečuje jedna centrálna verejná inštitúcia, v iných krajinách sú funkcie rozdelené medzi viacero centrálnych inštitúcií, v ďalších zas chýbazabezpečenie niektorých vyššie uvedených funkcií. 14 Podľa EK (2012) väčšina členských krajín vytvorila špeciálnu inštitúciu, tá zabezpečuje funkcie verejného obstarávania, ktoré vyžadujú smernice EÚ. Iba štyri krajiny zverili zabezpečenie týchto funkcií do kompetencií inštitúcií, pre ktoréje verejné obstarávanie iba časťou agendy. Pokiaľ ide o začlenenie inštitúcie vykonávajúcej funkcie verejného obstarávania v rámci štruktúry centrálnej štátnej správy, v krajinách EÚ 15 sú tieto inštitúcie najčastejšie začlenené, resp. podriadené pod ministerstvo financií, ministerstvo práce, ministerstvo regionálneho rozvoja alebo pod úrad vlády či parlament. Niektoré krajiny začlenili niektoré funkcie verejného obstarávania do kompetencie súťažných autorít, napríklad Dánsko, Česká republika a Švédsko. Nové členské krajiny spravidla zverili dohľad a kontrolu nad verejným obstarávaním špecializovaných inštitúciám. Podľa prieskumu OECD (2007) členské štáty EÚ zabezpečujú základné funkcie verejného obstarávania na úrovni centrálnej štátnej administratívy. Rozdiely medzi krajinami sú v miere koncentrácie funkcií. Podľa toho, ako sú organizačne zabezpečené relevantné funkcie verejného obstarávania, môžeme hovoriť o viacerých modeloch: Z ang. review and remedies. 13 Podľa OECD (2007). 14 OECD, Podľa OECD (2007). 16 Podľa OECD (2007). 10

11 Model 1: Centralizovaný model väčšina funkcií verejného obstarávania, najmä základných funkcií, je zverená malému počtuinštitúcií. Model 2: Decentralizovaný model zabezpečenie funkcií verejného obstarávania väčším počtom inštitúcií. Model 3: Polocentralizovaný model obmedzený počet inštitúcií na rôznych úrovniach zabezpečuje funkcie verejného obstarávania. MODEL 3 Polocentralizovaný model obmedzený počet inštitúcií na rôznych úrovniach zabezpečuje funkcie verejného obstarávania Niektoré krajiny (napríklad Rakúsko, Írsko, Nemecko) zverili zabezpečenie vybraných funkcií (napríklad centrálny nákup a tréningy) organizáciám zo súkromného sektora. MODEL 1 Centralizovaný model väčšina funkcií, verejného obstarávania, najmä základných funkcií je zverená malému počtuinštitúcií Väčšina krajín OECD uplatňuje centralizované (Bulharsko, Cyprus, ČR, Estónsko, Maďarsko, Litva, Lotyšsko, Malta, Poľsko, Rumunsko a SR), alebo polo-centralizované usporiadanie (Rakúsko, Francúzsko, Nemecko, Írsko, Taliansko, Luxembursko, Slovinsko, Švédsko, Veľká Británia). Niektoré krajiny majú rozdelené funkcie verejného obstarávania medzi dve inštitúcie, napríklad v Českej republike medzi Ministerstvo pre regionálny rozvoj ČR a ÚOHS, v Taliansku medzi Autorità per la Modely podľa inštitucionálneho zabezpečenia funkcií Jednotlivé krajiny sa líšia aj v tom, ako inštitucionálne riešia zabezpečenie základných a doplnkových funkcií verejného obstarávania. Príprava politík a legislatívne funkcie sú často zverené centrálnej inštitúcii (napríklad Veľká Británia, Bulharsko, Rumunsko, Cyprus). Návrhy legislatívy sú často zverené ministerstvám, resp. sa tvoria v spolupráci s centrálnou inštitúciou. V niektorých krajinách je tvorba politík a legislatívy oddelená od centrálnej inštitúcie (napríklad Litva, Lotyšsko, Estónsko, Maďarsko, Švédsko, Taliansko). vigilanza sui contratti pubblici (Úrad pre verejné prác) a CONSIP. 17 Uvedené riešenie umožňuje oddelenie inštitúcií, ktoré priamo spadajú pod vládu od nezávislých inštitúcií. Tvorba verejných politík v tejto oblasti je v kompetencii inštitúcií, ktoré sú organizačne bližšie k vláde, ostatné funkcie vykonáva inštitúcia s nezávislejším štatútom. V tomto prípade hovoríme o tzv. duálnej centralizácii. Pokiaľ ide o funkciu medzinárodnej koordinácie väčšina krajín OECD zveruje túto funkciu centrálnej inštitúcií alebo inštitúcii zodpovednej za tvorbu legislatívy, alebo si túto funkciu tieto inštitúcie delia (napríklad Estónsko, Maďarsko, Litva, Lotyšsko, Švédsko). MODEL 2 Decentralizovaný model zabezpečenie funkcií verejného obstarávania väčším počtom inštitúcií Decentralizované modely sú uplatňované napríklad vo Fínsku a v Portugalsku. Vo Fínsku zabezpečujú funkcie verejného obstarávania mnohé inštitúcie, napríklad ministerstvo financií, ministerstvo obchodu a priemyslu, ministerstvo zahraničných vecí,vládny výbor pre verejné obstarávanie, poradný orgán pre verejné obstarávanie, kontrolný úrad, asociácia fínskych miestnych a regionálnych orgánov či HAUS. 18 Portugalsko má v súčasnosti zabezpečovanie funkcií verejného obstarávania rozložené na mnohé inštitúcie, ale plánuje prejsť na centralizovaný model. Základné funkcie monitoring a kontrola sú v krajinách EÚ regulované národnou legislatívou a povinnosťami vyplývajúcimi z európskych smerníc.vo väčšine krajín sú tieto funkcie zverené centrálnej inštitúcii pre verejné obstarávanie. V mnohých krajinách existuje ex ante kontrola verejného obstarávania poverená inštitúcia (spravidla centrálna) má právo obstarávateľom vopred odsúhlasiť niektoré rozhodnutia, alebo vydáva stanoviská o súlade postupov s nastavenou reguláciou (napríklad Francúzsko, Maďarsko, Poľsko, Estónsko, Rumunsko, SR). 19 Rozsah poradných a podporných funkcií sa v členských krajinách EÚ líši, spravidla sú zverené centrálnej inštitúcii. Publikačné a informačné funkcie sú spravidla zabezpečované centrálnou inštitúciou, alebo niektoré informačné povinnosti plnia priamo obstarávatelia. 17 CONSIPje akciová spoločnosť založená v roku1997(a v činnosti od februára1998), známa akonákupné strediskopre taliansku verejnú správu. Jej jediným akcionárom je ministerstvo hospodárstva a financií(mef) HAUS je inštitúcia zo 60% kontrolovaná štátom, ktorá organizuje tréningy v oblasti verejného obstarávania. Bližšie pozri 19 Iba na základe žiadosti kontrolovaného o výkon kontroly. 11

12 Profesionalizácia a posilňovanie kapacít sú vykonávané, resp. koordinované centrálnymi inštitúciami, ale často sú zapojené aj ďalšie subjekty, napríklad univerzity, súkromné spoločnosti. Rozvoj obstarávania a koordinačné funkcie sú v niektorých krajinách zabezpečované centrálnou inštitúciou (napríklad vo Veľkej Británii), v niektorých krajinách sú zabezpečované špecializovanými inštitúciami (napríklad vo Švédsku). spomedzi kandidátov, ktorí sú vybraní v otvorenom výberovom konaní. Uchádzať sa môžu iba kandidáti s univerzitným vzdelaním,minimálne 6-ročnou praxou,z toho minimálne 3-ročnou manažérskou praxoua znalosťami v oblasti verejného obstarávania. Zároveň je podrobne upravený postup pri výberovom konaní a zavedená povinnosť zverejňovať relevantné informácie. MODELY PODĽA TYPU DECIZNEHO ORGÁNU Modely podľa právneho rámca regulácie verejného obstarávania Krajiny využívajú rôznu právnu úpravu. V niektorých prípadoch je regulácia zabezpečená cez všeobecné zákony napríklad o organizácii štátnej správy, v iných prípadoch to môže byťsamostatný zákon o verejnom obstarávaní. V niektorých krajinách to rieši ministerský dekrét (napríklad vo Veľkej Británii Office of Government Commerce). Toto rozlíšenie je dôležité, pretože má vplyv na postavenie inštitúcie. Ak je inštitúcia kreovaná ministerským dekrétom alebo inými internými normami, môže byť viac závislá od vlády. Ak sa jej postavenie stanovuje zákonom, ktorý schvaľuje parlament, tento právny rámec vytvára určitý predpoklad nezávislosti. Spravidla je potrebné posilnenie prvkov nezávislosti, ak sú inštitúcií zverené aj preskúmavacie funkcie. Modely podľa spôsobu menovania vedenia centrálnej inštitúcie Členské štáty EÚ spravidla považujú inštitúciu regulujúcu verejné obstarávanie za časť štátnej správy, na ktorú sa vzťahujú všeobecné pravidlá na menovanie, hodnotenie a odvolávanie pracovníkov. V jednotlivých krajinách EÚ sa však vyvinuli viaceré prístupy k výberu a spôsobu menovania vedenia úradov, ktoré majú na starosti verejné obstarávanie: V rámci príslušných inštitúcií prijímajú hlavné rozhodnutia buď definovaní jednotlivci alebo kolektívne orgány. Kolektívne orgány (rady, komisie) zriadili napríkladv Maďarsku, Taliansku, Švédsku, Slovinsku a Nórsku. V Maďarsku pôsobí Rada pre verejné obstarávanie (Public Procurement Council). Ide o samostatný subjekt, podriadený iba parlamentu. Najvyšší predstaviteľ danej inštitúcie a jeho zástupcasú volení členmi Rady pre verejné obstarávanie. V Taliansku existuje Autorita pre verejné práce (Public Works Authority), ktorej najvyšší predstaviteľ a štyria členovia sú menovaní parlamentom. Vo Švédsku pôsobí Národná rada pre verejné obstarávanie (National Board for Public Procurement). Jej ôsmi členovia sú menovaní vládou na návrh rôznych aktérov (napríklad obstarávateľov a podnikateľov). Slovinsko vytvorilo Národnú preskúmavaciu komisiu (National Review Commission) v zmysle zákona o kontrole verejného obstarávania. Uvedená štátna inštitúcia sa zaoberá verejným obstarávaním a rozhoduje o námietkach. Členov menuje parlament. Nórsko vytvorilo Radu pre sťažnosti v oblasti verejného obstarávania (Public Procurement Complaint Board) ako nezávislý poradný orgán zložený z právnikov. Napriek tomu, že rozhodnutia tohto orgánu nie sú právne záväzné, v dôsledku vysokej odbornej kvality odporúčaní sú akceptované dotknutými stranami takmer vo všetkých prípadoch. MODEL 1 Výber a menovanie príslušným ministrom (napríklad v Bulharsku, Estónku, Lotyšsku, Francúzsku, Veľkej Británii, Rakúsku, Nemecku, Luxembursku a Malte). Zodpovednosť za verejné obstarávanie v daných krajinách spravidla patrí ministerstvu financií, ministerstvu hospodárstva alebo ministerstvu práce. MODEL 2 Výber a menovanie vládou alebo parlamentom (napríklad v ČR, SR, Poľsku a Rumunsku). Poľsko má podrobne upravený postup obsadzovania postu predsedu úradu pre verejné obstarávanie. 20 Predseda je menovaný premiérom Kolektívne orgány môžu plniť aj konzultačnú úlohu, napríklad v Poľsku je Rada pre verejné obstarávanie (Public Procurement Council) poradným orgánom predsedu Úradu pre verejné obstarávanie. Je tvorený členmi, ktorých menuje premiér, pričom návrhy na členov predkladajú parlament, samosprávy, združenia podnikateľov. Rada vyjadruje svoje stanoviska k dôležitým otázkam verejného obstarávania normatívnym aktom, poskytuje svoje stanovisko k fungovaniu systému verejného obstarávania, stanovuje princípy etických postupov pri aplikovaní pravidiel verejného obstarávania a pod.v Rumunsku je takisto zriadený poradný orgán pre autoritu regulujúcu verejné obstarávanie. 20 Článok 153 zákona o verejnom obstarávaní. Bližšie 12

13 1.3 SLOVENSKO V tejto časti sa bližšie venujeme situácii na Slovensku. Po popise legislatívy predkladáme dáta, ktoré poukazujú na prax v tejto oblasti. Uvádzame aj výsledky prípadovej štúdie, ktorá sa venuje analýze kariérnej typológie vedenia ÚVO Legislatíva Na Slovensku je hlavným zákonom, ktorý upravuje postupy verejného obstarávania a definuje inštitúcie, ktoré sa tejto oblasti v mene štátu majú venovať, zákon o verejnom obstarávaní. 21 Uvedený zákon ako daný orgán definuje Úrad pre verejné obstarávanie (ÚVO) a prideľuje mu viaceré kompetencie. V rámci kompetencií určených zákonom Úrad: vypracúva koncepcie verejného obstarávania a pripravuje programy odbornej prípravy a preškoľovania, vykonáva štátnu správu v oblasti verejného obstarávania, vykonáva dohľad nad verejným obstarávaním, spolupracuje s Európskou komisiou a zabezpečuje plnenie informačných povinností voči Európskej komisii v pôsobnosti tohto zákona, predkladá najmenej raz ročne správu o výsledkoch verejného obstarávania a fungovaní verejného obstarávania vláde a na požiadanie aj výboru Národnej rady Slovenskej republiky, vydáva neperiodické publikácie, vedie zoznam podnikateľov, vydáva preukazy o odbornej spôsobilosti a vedie zoznam odborne spôsobilých osôb, registruje osoby a vedie zoznam registrovaných osôb, metodicky usmerňuje účastníkov procesu verejného obstarávania, zverejňuje všetky svoje metodické usmernenia pre účastníkov procesu verejného obstarávania a všetky svoje rozhodnutia o námietkach vrátane odôvodnenia, ukladá pokuty za správne delikty, vedie a verejnému obstarávateľovi a obstarávateľovi sprístupňuje na svojej internetovej stránke vzory elektronických dokumentov, špeciálne programové vybavenie spĺňajúce podmienky podľa 18 ods. 4 a iné náležitosti potrebné na zabezpečenie elektronickej komunikácie, zverejňuje na svojej internetovej stránke oznámenia, zverejňuje na svojej internetovej stránke informácie o podnikateľoch, o ktorých konaní sa konečným rozhodnutím rozhodlo ako o dohode obmedzujúcej súťaž 9a) vo verejnom obstarávaní, v spolupráci s Protimonopolným úradom Slovenskej republiky, v konaní podľa 148a na požiadanie súdu poskytne stanovisko k právnym alebo skutkovým veciam, ktoré súvisia s porušením tohto zákona, vedie evidenciu uzavretých zmlúv, koncesných zmlúv, rámcových dohôd a dodatkov k zmluvám, koncesným zmluvám a rámcovým dohodám a zverejňuje ich, zverejňuje informácie bezodkladne po ich doručení, vykonáva ďalšie činnosti podľa zákona o verejnom obstarávaní. Okrem úloh, ktoré štát zveruje Úradu, sa zákon o verejnom obstarávaní venuje aj viacerým aspektom organizácie ÚVO, a to spôsobu menovania a odvolania vedenia Úradu a právomociam predsedu Úradu. Bližšie na to poukážeme v nasledujúcom texte. Menovanie a odvolanie vedenia ÚVO Podľa zákona o verejnom obstarávaní na čele úradu je predseda, ktorého na návrh vlády SR volí a odvoláva Národná rada SR. Podpredsedu Úradu vymenúva a odvoláva vláda na návrh predsedu Úradu. Funkčné obdobie predsedu a podpredsedu je päťročné. Predseda aj podpredseda môžu byť vymenovaní do funkcie len dve po sebe nasledujúce funkčné obdobia. Samotný proces výberu vedenia ÚVO nie je v zákone riešený. Zákon tiež explicitne stanovuje, ktoré sú možné dôvody odvolania predsedu, resp. podpredsedu ÚVO z funkcie, pričom rozlišuje, kedy sú a kedy môžu byť odvolaní. Podľa aktuálne platného Zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní existuje päť dôvodov na odvolanie z funkcie. Prvé tri sa viažu na občianske kvality, ďalšie dva priamo na výkon funkcie predsedu, resp. podpredsedu ÚVO. Týmito dôvodmi odvolania sú: právoplatné odsúdenie predsedu, resp. podpredsedu za úmyselný trestný čin, obmedzenie, resp. pozbavenie spôsobilosti na právne úkony rozhodnutím súdu, výkon funkcie nezlučiteľnej s funkciou predsedu, resp. podpredsedu ÚVO, ak funkcia nie je vykonávaná dlhšie ako šesť po sebe nasledujúcich mesiacov, ak úrad neplní úlohy podľa tohto zákona. 22 Zákon predsedovi a podpredsedovi takisto umožňuje vzdať sa funkcie. Zároveň môže vláda pozastaviť výkon funkcie predsedovi alebo podpredsedovi, ak bolo proti nim začaté trestné stíhanie v súvislosti s výkonom ich funkcie. Kvalifikačné požiadavky na vedenie ÚVO Zákon o verejnom obstarávaní nerieši kvalifikačné požiadavky na vedenie ÚVO, nepožaduje manažérske skúsenosti a ani neobmedzuje stranícke aktivity uchádzača. 21 Bližšie pozrihttp:// 22 Tu ide o pomerne vágne a široko definovaný dôvod, ktorý sa dá ako zdôvodnenie odvolania použiť v rôznych situáciách. 13

14 Právomoci vedenia ÚVO Právomoci predsedu Úradu sú definované priamo v zákone. To, ako ich rozdelí medzi podpredsedu Úradu, vedúceho Úradu, vedúceho kancelárie či riaditeľov jednotlivých odborov závisí priamo od predsedu. Nástrojom tohto rozdelenia je organizačný poriadok. 23 Ten je v zodpovednosti predsedu Úradu, a teda sa môže pomerne ľahko meniť Prax na ÚVO vedenie, zamestnanci a finančné zdroje V rámci výskumnej časti sme sa pozreli na viaceré inštitucionálne charakteristiky činnosti ÚVO, a to konkrétne na počet a na fluktuáciu zamestnancov, na finančné zdroje ÚVO a na vedenie ÚVO cez prípadovú štúdiu uvedenú v časti Prípadová štúdia Kariérne profily vedenia ÚVO alebo kto riadi Úrad pre verejné obstarávanie 24 Úvod Predkladaná prípadová štúdia mapuje a analyzuje profily predsedov a podpredsedov ÚVO, ich kariérne cesty, ako aj kritériá výberu a spôsob odchodu z danej funkcie. Skúma predovšetkým otázku, aké sú odborné, manažérske a stranícke skúsenosti doterajších predsedov a podpredsedov ÚVO, či boli personálne výmeny na týchto postoch predmetom politických sporov, a teda napríklad koľkí spomedzi predsedov ukončili svoj mandát z dôvodu uplynutia funkčného obdobia a koľkí z iných dôvodov. Dáta uvedené v tabuľke 1.1. ukazujú, že celkový počet zamestnancov ÚVO je stabilizovaný, aj keď je na Úrade pomerne vysoká fluktuácia. Tá si vyžaduje buď nakúpiť hotových ľudí, ktorí sa vyznajú v agende Úradu, alebo mať vynikajúci systém interného vzdelávania. Prostriedky na vzdelávanie sú však veľmi nízke a rozpočet skôr klesá, ako rastie. Uvedené dáta preto naznačujú možné problémy s udržaním a posilnením odbornej kapacity Úradu. Ďalej dáta ukazujú, že rozpočet ÚVO pri v podstate nezmenšenom počte kompetencií zverených zákonom postupne klesá. Úrad je rozpočtovou organizáciou, ktorá je svojimi príjmami a výdavkami napojená na štátny rozpočet na úrovni rozpočtovej kapitoly. Z tohto hľadiska sa nedá hovoriť o finančnej nezávislosti Úradu. V podstate akýkoľvek vážnejší personálny rozvoj organizácie, ako aj personálna stabilizácia Úradu závisí od záujmu vládnucich politických strán/strany na rozvoji ÚVO. Štúdia je členená do troch častí. V prvej, teoreticko-metodologickej časti, stručne priblížime východiská výskumu a zvoleného postupu zberu dát. Druhá časť sa venuje analýze kariérnych ciest jednotlivých predstaviteľov a kontextuálnym faktorom personálnych výmen na poste predsedu a podpredsedu. V závere zhŕňame hlavné zistenia. I. Teoretické východiská a metodológia výskumu Pri obsadzovaní riadiacich pozícií vo verejnomsektore možno využiť viaceré prístupy, ktoré sa pohybujú v rozmedzí medzi formalizovaným výberovým konaním a priamym výberom politika (často zjednodušene označovanými aj ako politické nominácie). O formalizovanom výberovom konaní sa predpokladá, že jeho cieľom je vyhľadať odborne zdatného pracovníka, ktorému sa na pracovisku vytvára priestor pre profesionálne rozhodovanie, čo sa označuje pojmom neutrálna kompetentnosť (Kaufman, 1956; Aberbach Rockman, 1994). Zvýskumov v oblasti politicko-administratívnych vzťahov je však tiež známe, že obsadzovanie riadiacich funkcií na vybrané pozície vo Tabuľka 1.1 Prehľad základných údajov o ÚVO ( ) Roky Výška rozpočtu/ Počet Objem Počet ukončených Počet novo Suma na výdavky zamestnancov VO/O štátno-zamest- prijatých vzdelávanie naneckých pomerov zamestnancov ,592 mil , ,637 mil , , ,101 mil , (k 30.9.) ,380 mil ,88 Poznámka: Celkový počet zamestnancov 113 bol v roku 2012 (k 30.9.) zachovaný aj napriek fluktuácii, ktorú sme zaznamenali. Zdroj: ÚVO, 2010; ÚVO, 2012 a dáta z ÚVO získané v roku Organizačné poriadky ÚVO sú dostupné na 24 Autormi tejto prípadovej štúdie sú Darina Ondrušová a Emília Sičáková-Beblavá. 14

15 verejnom sektore na základe priameho rozhodnutia politikov namiesto výberového konania má nielen svoje odôvodnenie pre proces tvorby a implementácie verejných politík,ale nie je ani ojedinelé, a to aj v starších demokraciách (Peters Pierre, 2004; Page Wright, 1999). Odôvodnenie politických nominácií v štátnej správe súviselo s vnášaním väčšej flexibility do kariérnych systémov štátnej služby. V oblasti regulátorov sa však preferujú odborné nominácie. V rámci zavádzania reforiem New Public Management sa tak riadiace pozície otvárali aj odborníkom, ktorí nepochádzali priamo z prostredia daného úradu. Okrem toho sa tiež menilo postavenie politických strán a politikov, z ktorých sa v mnohých prípadoch stali manažéri a odborníci s vlastnou víziou o zmenách, ktoré chcú presadiť v danom rezorte (Katz Mair, 1995). Hľadali preto im blízkych odborníkov nominantov, ktorým by dôverovali pri uskutočňovaní týchto zmien. Takíto nominanti nemusia mať stranícke skúsenosti, avšak názorovo sa stotožňujú s programom tých aktérov, ktorí ich do funkcie nominovali. Vprípade takýchto nominantov odborníkov preto hovoríme o responzívnej kompetentnosti (Aberbach Rockman, 1994; Peters, 2010). Napokon tiež samozrejme existuje možnosť, že pozície, ktoré sú obsadzované na základe politického menovania, budú zastávať nominanti, ktorých navrhla politická strana len z dôvodu odmeny za nejakú formu podpory, teda straníckej patronáže. Takáto situácia môže de facto nastať aj v prípade zmanipulovaného výberového konania, ktoré má vopred známeho víťaza. Títo nominanti môžu byť iba prostredníkmi politických strán a ich záujmov, bez odborného zázemia pre daný post. Takže výsledkom tohto typu menovania je iba responzívnosť nominanta. V predkladanej štúdii sa pokúšame vyhodnotiť, ktorému z týchto troch profilov neutrálnej kompetentnosti, responzívnej kompetentnosti či responzívnosti zodpovedajú nominácie jednotlivých predsedov a podpredsedov ÚVO. Východiskom pre posúdenie týchto nominácií sú najmä profesijné a politické skúsenosti týchto aktérov. Tie sú však v mnohých prípadoch pomerne rôznorodé: niektorý z predsedov pôsobil istý čas v štátnej správe, neskôr v súkromnom sektore, v komunálnej politike. Preto pri každom z predsedov a podpredsedov zobrazujeme ich skúsenosti s pôsobením v administratíve, v súkromnom sektore, ako aj politické skúsenosti, pričom osobitný význam pri celkovom zhodnotení tejktorej nominácie má posledné zamestnanie pred nástupom do funkcie. V závere prípadovej štúdie ponúkame tabuľku s vyhodnotením nominácií podľa tejto typológie. Zdrojom dát pre tento výskum boli jednak životopisy predsedov a podpredsedov, ktoré sú verejne dostupné na stránkach úradu, ako aj kandidátne listiny vo voľbách, ale najmä elektronicky dostupné novinové články o výmenách na postoch predsedov a podpredsedov, ktoré okrem kontextu danej výmeny často obsahovali aj informácie životopisného charakteru. Keďže všetky použité údaje sú verejne dostupné, pri spracovaní v tabuľkách neboli anonymizované. Popri mediálnom diskurze sme takisto sledovali vývoj legislatívnych pravidiel pri obsadzovaní týchto postov, čoho sa krátko dotkneme v poslednej časti štúdie. II. Výber predsedov a podpredsedov ÚVO výsledky výskumu V nasledujúcej tabuľke ponúkame prehľad profesijných a politických skúseností predsedov a podpredsedov ÚVO. Tie bližšie poukazujú na ich manažérske zručnosti nadobudnuté pred obsadením danej pozície, ako aj charakter ich odborných zručností v kontexte agendy verejného obstarávania. Tabuľka 1.2 Profesijné a politické skúsenosti Predseda Skúsenosti Politická Skúsenosti v administratíve skúsenosť v súkromnom sektore Ing. Rozália námestníčka ministra kontroly Molnárová Daňové riaditeľstvo 8 12/1999 vedúca služobného úradu Vedúca finančného oddelenia Bratislava Ministerstva výstavby a regionálneho rozvoja SR Ing. Béla Angyal Úrad vlády, riaditeľ Zástupca primátora, Kolárovo Odboru menšín Riaditeľ kancelárie predsedníčky ÚVO vedúci služobného úradu Ministerstva pôdohospodárstva nitriansky krajský predseda strany Most Híd Ing. Roman Šipoš prednosta mestského úradu Od 2005 podnikateľ, v Starej Ľubovni poradenstvo pre štrukturálne zvolený za poslanca NR SR (SDĽ) fondy EÚ, stavebný dozor štátny tajomník Ministerstva Do podpredseda výstavby a verejných prác predstavenstva VSE, a. s. Ing. Zita Táborská Správa Slovenské účelových zariadení Úradu elektrárne, a. s., vedúca sekcie vlády SR, investičná referentka verejného obstarávania a ďalšie do (prax vo verejnom obstarávaní) menovania za predsedníčku ÚVO, ÚVO: Process Management, hlavný radca poradenstvo pri VO 15

16 Tabuľka 1.2 Profesijné a politické skúsenosti Podpredseda Skúsenosti Politická Skúsenosti v administratíve skúsenosť v súkromnom sektore Ing. Rudolf Kulman Do 2000 generálny riaditeľ sekcie Do apríla 2001 podpredseda SDSS, Od konateľ a spoločník privatizácie štátnych podnikov odstúpil 2002 kandidoval R tender, s. r. o a organizácií na Ministerstve pre za SDKÚ do NR SRmin. do 2010 správu a privatizáciu národného člen krajského predsedníctva majetku SDKÚ v Žiline Ing. Marek Vladár Do júla 2010 riaditeľ Odboru December 2005 november 2006 verejného obstarávania Sekcie konateľ Flats R.E.F. s. r. o., ekonomiky Ministerstva vnútra dokumentácia a projekty jednoduchých 2012 generálny riaditeľ Sekcie stavieb, obstarávateľská činnosť spojená ekonomiky MV SR so správou nehnuteľností Mgr. Tatiana rôzne pozície externá poradkyňa Od 2008 konateľka CFCU, s. r. o., Behrová v štátnej správe, kontrolná činnosť premiérky pre verejné obstarávanie poradenstvo v oblasti verejného riaditeľka implementačnej obstarávania agentúry CFKJ, Ministerstvo financií SR Zdroj:Vlastné spracovanie na základe správ z médií Profily jednotlivých predsedov a podpredsedov sú tak pomerne odlišné, čomu sa ešte budeme venovať pri porovnávaní v závere štúdie. Sumár výmen na postoch predsedu a podpredsedu ÚVO ponúkame v tabuľke 1.3. naznačovať aj zaužívaná rétorika tzv. opozičného kandidáta. Z tohto pohľadu sa ako vhodnejší spôsob javí výberové konanie na daný post. V jednom prípade sa výber predsedu týmto spôsobom už uskutočnil, čo bolo nad rámec v súčasnosti platnej legislatívy. III. Hlavné zistenia a závery Analýzou legislatívy, kariérnych ciest predsedov a podpredsedov ÚVO pred ich nástupom do danej pozície, spôsobu ich výberu a členstva v politických stranách sme dospeli k niekoľkým zisteniam. Z hľadiska legislatívneho vymedzenia výberu nominantov na tieto posty zákon v SR stanovuje ako spôsob ich výberu menovanie na návrh vlády, pričom nekladie žiadne iné, napríklad kvalifikačné požiadavky na nominantov. Tento spôsob obsadzovania postov sa javí ako sporný jednak vzhľadom na skutočnosť, že post predsedu tohto dôležitého úradu bol viac ako rok neobsadený, a tiež pre možné presadzovanie rôznych politických záujmov, čo môže Z hľadiska vymedzenia kompetencií a vzťahov predsedu a podpredsedu úradu bolo na ÚVO pravidlom, že oba dôležité posty obsadzovali nominanti z externého prostredia, ktoríbezprostredne pred vymenovaním na úrade nepôsobili. Predseda úradu navyše podpredsedu nevymenúva, ale len navrhuje, takže do jeho výberu môže vstupovať aj iný aktér, vláda. Takto sme na základe mediálneho diskurzu boli svedkami nielen modelu spolupráce a responzívnej kompetentnosti voči predsedovi, ktorý by bol pre dobré riadenie úradu žiaduci, ale aj modelu kontroly, kde podpredseda bol nominantominej koaličnej strany ako predseda, či dokonca modelu konkurencie, keď došlo k stretu priorít v riadení predsedníčky a podpredsedníčky, pričom obe boli expertky na danú oblasť. Tabuľka 1.3 Výmeny vo funkcii predsedu a podpredsedu ÚVO Predseda ÚVO V období Spôsob odchodu Podpredseda V období Spôsob odchodu z funkcie ÚVO z funkcie Rozália Molnárová Odstúpením v druhom Rudolf Kulman Po uplynutí dvoch funkčnom období funkčných období BélaAngyal Po zmene zákona, až = do vymenovania nového predsedu Roman Šipoš Odstúpením z funkcie Marek Vladár Odvolaním po nástupe novej predsedníčky Zita Táborská Tatiana Behrová Odstúpením z funkcie Zdroj: Vlastné spracovanie na základe správ z médií. 16