10 Leitsätze für Ziel- und Leistungsvereinbarungen zwischen Hochschule und Staat

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1 Universität Paderborn 10 Leitsätze für Ziel- und Leistungsvereinbarungen zwischen Hochschule und Staat A) Kurzfassung Die Stärkung der (Finanz)Autonomie und der Selbstverantwortung ist ein zentrales Anliegen der Hochschulen. Ziel- und Leistungsvereinbarungen können als Weiterentwicklung bisheriger diskretionärer Aushandlungsprozesse sowie als Ergänzung der formelgebundenen Mittelzuweisungen einen Mehrwert, insbesondere bei der Innovationsförderung, der Beseitigung struktureller Defizite sowie der Profilbildung der Universitäten, aufweisen. Der Kanzlerarbeitskreis Leistungsorientierte Mittelverteilung und Zielvereinbarung schlägt vor, dass die am Abschluss von Ziel- und Leistungsvereinbarungen Beteiligten folgende Leitsätze beachten, die helfen können, den möglichen Mehrwert von Ziel- und Leistungsvereinbarungen zu realisieren. 1. Das Instrumentarium der Ziel- und Leistungsvereinbarungen (Gegenstände und Regeln des Verfahrens) soll gesetzlich fixiert werden und für alle Beteiligten transparent sein. 2. Ziel- und Leistungsvereinbarungen setzen ein partnerschaftliches Verhältnis zwischen Hochschule und Staat und eine institutionelle Verlässlichkeit der Partner voraus. 3. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollen in konsistenter Weise in das zunehmend auf dezentrale Entscheidungen ausgerichtete Steuerungsinstrumentarium für Forschung und Lehre eingebunden sein. 4. In einem bottom-up-verfahren hat die Hochschule das Initiativrecht und formuliert im Rahmen ihrer strategischen Ziele die Ideen und Maßnahmen für Forschung und Lehre, die staatliche Seite lässt top-down landesplanerische und fiskalische Aspekte in die Zielund Leistungsvereinbarungen einfließen ( Gegenstromprinzip ). 5. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollen den Hochschulen genügend Handlungsspielraum für individuelle Profilierungen belassen. 6. Es soll klar zwischen der Gewährung der Grundausstattung und der Bereitstellung zusätzlicher Ressourcen für vereinbarte Ziele und Leistungen unterschieden werden. 7. Zwischen Leistung der Hochschule und Gegenleistung des Landes im Rahmen der Zielund Leistungsvereinbarungen muss ein eindeutiger Bezug bestehen, wobei nur sachbezogene Verknüpfungen erfolgen dürfen. 8. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollen prüf- und messbare Erreichungsindikatoren mit möglichst geringem Detaillierungsgrad enthalten, wobei diese durch das aktive Handeln der Hochschule beeinflussbar sein müssen. Die Erfolgsmessung soll durch darauf bezogene, zeitlich gestufte Evaluierungsmaßnahmen erfolgen. 9. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollen sowohl die Zielverfolgung als auch die Zielerreichung einbeziehen. 10. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollen formalen Standards genügen. Sie sollen klar aufgebaut sein, schriftlich fixiert und öffentlich zugänglich sein sowie sich über einen mehrjährigen Zeitraum erstrecken. Kanzlerarbeitskreis Leistungsorientierte Mittelverteilung und Zielvereinbarungen

2 B) Langfassung Die Stärkung der (Finanz)Autonomie und der Selbstverantwortung ist ein zentrales Anliegen der Hochschulen. Ziel- und Leistungsvereinbarungen können als Weiterentwicklung bisheriger diskretionärer Aushandlungsprozesse sowie als Ergänzung der formelgebundenen Mittelzuweisungen einen Mehrwert aufweisen. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sind keine Revolution im Verhältnis Staat Hochschule; es wurde schon immer über Ziele, Maßnahmen und Ressourcen verhandelt. Ziel- und Leistungsvereinbarungen können allerdings einen Mehrwert gegenüber traditionellen Aushandlungsprozessen schaffen. Kein Zugewinn wäre erreicht, wenn vorhandenen Aushandlungsverfahren nur das Etikett der Ziel- und Leistungsvereinbarung versehen würde, ohne deren eigentliche Ideen und Methoden ernst zu nehmen. Zielvereinbarung sind ein Baustein in einer umfassenderen Gesamtreform im Verhältnis zwischen Hochschulen und Staat. Sie sind mit anderen Modellelementen wie weitgehender Finanz-, Organisations- und Personalautonomie verbunden und müssen diese Freiheiten stärken. Zielvereinbarungen alleine sind nicht hinreichend zur Realisierung von Wettbewerb; dazu sind weitere Mechanismen erforderlich. Zielvereinbarungen können besondere Vorteile in das Verhältnis Hochschulen Staat einbringen, die bei anderen Instrumenten weniger im Vordergrund stehen. Der Kanzlerarbeitskreis Leistungsorientierte Mittelverteilung und Zielvereinbarung schlägt vor, dass die am Abschluss von Ziel- und Leistungsvereinbarungen Beteiligten folgende Leitsätze beachten, die helfen können, den möglichen Mehrwert von Ziel- und Leistungsvereinbarungen zu realisieren. 1. Das Instrumentarium der Ziel- und Leistungsvereinbarungen (Gegenstände und Regeln des Verfahrens) soll gesetzlich fixiert werden und für alle Beteiligten transparent sein. Da Ziel- und Leistungsvereinbarungen die Gefahr der Weiterführung traditioneller Haushaltsverhandlungen mit einer Vormachtstellung der Ministerien unter einem neuen Etikett mit sich bringen, kommt es entscheidend darauf an, über die Gestaltung des Vereinbarungsverfahrens dem Aushandlungsprozess eine neue Qualität zu geben. Es ist dabei u. a. festzulegen, auf welches Spektrum der Hochschultätigkeit sich Zielund Leistungsvereinbarungen beziehen. Auch sollten Aussagen über die Verteilung der Initiativrechte (siehe Leitsatz 4), über die Veröffentlichung der Vereinbarungen sowie über die finanziellen Mechanismen und Volumina enthalten sein. Die Verfahrenregeln sollten einvernehmlich zwischen den Beteiligten verabredet werden, da dadurch das notwendige Vertrauen in den Aushandlungsprozess hergestellt werden kann. Die Spielregeln (Gegenstände und Verfahrensregeln) sollten in einem allgemein zugänglichen Leitfaden zusammengefasst werden, damit sich jeder Beteiligte im Konfliktfall auf die Verabredungen berufen kann. Kanzlerarbeitskreis Leistungsorientierte Mittelverteilung und Zielvereinbarungen 2

3 Grundlegende Aussagen zu den Funktionen und Abläufen der Zielvereinbarungen sollten eine Verankerung in den Landeshochschulgesetzen finden. Über die häufig zu findende Formulierung es können Zielvereinbarungen geschlossen werden hinaus sollte die Einordnung des Instruments in das Gesamtinstrumentarium zwischen Hochschulen und Staat verankert werden. 2. Ziel- und Leistungsvereinbarungen setzen ein partnerschaftliches Verhältnis zwischen Hochschule und Staat und eine institutionelle Verlässlichkeit voraus. Die Herstellung einer freiwilligen Vertragsbeziehung zwischen vollständig gleichrangigen Partnern ist eine Illusion, solange Hochschulen vom Staat getragen und überwiegend staatlich finanziert werden. Dennoch ist eine Partnerschaft insbesondere dadurch möglich, dass ein ergebnisoffener Dialog anstelle der ministeriellen Einzelanweisung und des Erlasses tritt und jeder der Partner bestimmte Rechte im Vereinbarungsprozess erhält. Durch gesetzliche Regelungen, dass im Falle der Nichteinigung staatliche Zielvorgaben erlassen werden, wird die Partnerschaft von vorneherein beschädigt und es entsteht Misstrauen in das Instrument der Ziel- und Leistungsvereinbarung. Auf solche Gesetzespassagen sollte daher verzichtet werden. Für eine Partnerschaft ist zudem wichtig, dass beide Seiten also auch der Staat vor den Verhandlungen ihre strategischen Zielsetzungen formulieren. Durch diese wechselseitige Transparenz der zugrundeliegenden Ziele wird der Anschein vermieden, bei den Vereinbarungen würde der jeweilige Verhandlungspartner eine hidden agenda verfolgen. 3. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollen in konsistenter Weise in das zunehmend auf dezentrale Entscheidungen ausgerichtete Steuerungsinstrumentarium für Forschung und Lehre eingebunden sein. Die im Rahmen der zunehmenden Dezentralisierung von Entscheidungen erreichte Kompetenzverlagerung auf die Hochschulen, insbesondere im Haushaltsbereich, ist zu wahren. Sie darf nicht durch eine Einbeziehung möglichst vieler Handlungsbereiche der Hochschulen bzw. durch spezielle Regelungsvorbehalte für Einzelmaßnahmen in einer Ziel- und Leistungsvereinbarung konterkariert werden. Verpflichtungen, im Detail und in kurzfristigen Abständen über eingeleitete Maßnahmen zur Erreichung der vereinbarten Ziele zu berichten, würden dem Gedanken der dezentralen Verantwortung widersprechen. Darüber hinaus gibt es auch Abstimmungsbedarf mit anderen Instrumenten. So dürfen die an anderer Stelle, z.b. in einem Lagebericht, verankerten Berichts- und Rechenschaftspflichten nicht in den Ziel- und Leistungsvereinbarungen dupliziert werden und damit unnötigen Mehrfachaufwand erzeugen. Die zwischen der Hochschule und dem Land getroffenen Zielvereinbarungen müssen hochschulintern in ein zeitlich und inhaltlich abgestimmtes Zwei-Stufen-System, in dem die Hochschulleitung die Schaltstelle zwischen interner und externer Dimension darstellt, eingebunden sein. Solange interne und externe Vereinbarungen unverbunden nebeneinander stehen, fehlt für interne Vereinbarungen möglicherweise der Realitätsbezug und sind externe Vereinbarungen eventuell gar nicht nach innen umsetzbar. Das Zwei-Stufen-System darf nicht zu einem Durchreichen der Ziele von oben nach unten führen, sondern muss das in Leitsatz 4 beschriebene Gegenstromverfahren auch über zwei Ebenen zum Tragen bringen. Die Grundidee der dezentralen Detailentscheidung muss sich auch innerhalb der Hochschule fortsetzen. Kanzlerarbeitskreis Leistungsorientierte Mittelverteilung und Zielvereinbarungen 3

4 4. In einem bottom-up-verfahren hat die Hochschule das Initiativrecht und formuliert im Rahmen ihrer strategischen Planung Ideen und Maßnahmen zur Weiterentwicklung von Forschung und Lehre, die staatliche Seite lässt top-down landesplanerische Ziele und fiskalische Aspekte in die Ziel- und Leistungsvereinbarungen einfließen ( Gegenstromprinzip ). Das Initiativrecht auf Seiten der Hochschule stellt sicher, dass die in den Hochschulen vorhandene umfassende Planungskompetenz zu Beginn des Aushandlungsprozesses einfließt. Die Struktur- und Entwicklungsplanung ist Angelegenheit der autonomen Hochschule. Die staatliche Seite kommt erst über die Zielvereinbarung ins Spiel. Die Ziel- und Leistungsvereinbarung greift selektiv die Inhalte aus den strategischen Plänen der Hochschulen auf, an denen Staat und Hochschule gemeinsames Interesse haben. Die Kombination aus autonomer strategischer Planung der Hochschule und staatlicher Intervention im Rahmen der Zielvereinbarung sichert die Balance zwischen Autonomie und notwendiger Steuerung in Richtung auf Landesziele. 5. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollen den Hochschulen genügend Handlungsspielraum für individuelle Profilierungen belassen. Bei einer allumfassenden Einbeziehung der strategischen Planungen der Hochschulen in Ziel- und Leistungsvereinbarungen besteht die Gefahr einer Nivellierung des fachlichen Lehr- und Forschungsprofils der Hochschulen. Zudem birgt der Versuch, alle Bereiche der Hochschultätigkeit umfassend in Zielvereinbarungen abzubilden, die Gefahr, die Vereinbarungen als Abhaklisten zu betrachten, bei denen es nicht um Prioritäten und Zielbildung geht, sondern nur darum, zu allen verlangten Bereichen etwas zu Papier zu bringen. Um langfristig im internationalen Wettbewerb mit einem eigenen, unverwechselbarem Profil bestehen zu können, müssen die Hochschulen über ausreichende Ressourcen zur Setzung individueller und ggf. singulärer Schwerpunkte in Forschung und Lehre verfügen können. Eine selektive, Prioritäten bildende Ziel- und Leistungsvereinbarung kann dies befördern. 6. Es soll klar zwischen der Gewährung der Grundausstattung und der Bereitstellung zusätzlicher Ressourcen für vereinbarte Ziele und Leistungen unterschieden werden. Die kennzifferngesteuerten Modelle zur Mittelverteilung auf die einzelnen Hochschulen haben sich im Wesentlichen bewährt und sollten in ihrer Grundstruktur für die Absicherung der Grundausstattung für den laufenden Betrieb etablierter Studiengänge und Forschungsschwerpunkte beibehalten bleiben. Die Rolle der Zielvereinbarung liegt stärker bei der Zusatzfinanzierung: Überwiegend qualitativ orientierte Zielerreichungen lassen sich über Ziel- und Leistungsvereinbarungen erfassen, wobei auch individuelle Veränderungen hinsichtlich bestimmter Leistungsparameter (aus dem kennzifferngesteuerten Modell) einbezogen werden können. Die spezifischen Rahmenbedingungen und Gegebenheiten der einzelnen Hochschulen sollten dabei ebenfalls berücksichtigt werden. Die Durchführung innovativer Projekte zur Weiterentwicklung von Forschung und Lehre, deren Ergebnisse naturgemäß nicht mit Sicherheit vorhersehbar sind, eignet sich im besonderen Maße für den Abschluss von Ziel- und Leistungsvereinbarungen. Kanzlerarbeitskreis Leistungsorientierte Mittelverteilung und Zielvereinbarungen 4

5 7. Zwischen Leistung der Hochschule und Gegenleistung des Landes im Rahmen der Ziel- und Leistungsvereinbarung muss ein eindeutiger Bezug bestehen, wobei nur sachbezogene Verknüpfungen erfolgen dürfen. Beide Seiten müssen ihre Beiträge zur Erreichung eines gemeinsamen Ziels benennen. Die Hochschulseite wird beispielsweise den Aufbau neuer Studiengänge oder die Etablierung neuer Forschungsschwerpunkte, ggf. das Bemühen um Einrichtung eines SFBs in bestimmten Bereichen, vorschlagen. Die staatliche Leistung wird sich in der Regel auf die Bereitstellung der dazu notwendigen zusätzlichen Ressourcen beziehen. Aber auch nichtmonetäre Beiträge zur Erreichung eines Ziels (z.b. die Delegation von bestehenden Genehmigungsvorbehalten an die Hochschule) können Gegenstand der Ziel- und Leistungsvereinbarung sein. Die staatliche Seite darf auf keinen Fall Ziel- und Leistungsvereinbarungen nutzen, um bestimmte staatliche Anliegen, die mit dem eigentlich formulierten Ziel nichts zu tun haben, als Gegenleistung für die staatliche Finanzierung abzufordern. 8. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollen prüf- und messbare Erreichungsindikatoren mit möglichst geringem Detaillierungsgrad enthalten, wobei diese durch das aktive Handeln der Hochschule beeinflussbar sein müssen. Die Erfolgsmessung soll durch darauf bezogene, zeitlich gestufte Evaluierungsmaßnahmen erfolgen. Unbestimmte Zielformulierungen, die eine Überprüfung der Zielerreichung nicht zulassen, sind zu vermeiden. Wenn Indikatoren verwendet werden, muss darauf geachtet werden, dass diese von den Hochschulen gesteuert werden können und nicht fast ausschließlich auf zufälligen, externen Entwicklungen beruhen. Vereinbarte Evaluierungsmaßnahmen sollen sicherstellen, dass die Zielverfolgung mit Nachdruck betrieben wird und der Grad des Erfolges und dessen Ursachen beim Abschluss und der Formulierung weiterer Ziel- und Leistungsvereinbarungen Berücksichtigung finden kann. Planungszyklen mit Evaluation => Zielvereinbarung => Evaluation => Zielvereinbarung => werden sinnvollerweise in Gang gesetzt. 9. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollten sowohl die Zielverfolgung als auch die Zielerreichung einbeziehen. Eine Belohnung der Zielverfolgung, also des Versprechens zukünftiger Leistungen, ermöglicht die Vorfinanzierung, setzt aber möglicherweise Anreize zu übersteigerten Zielen. Eine Belohnung der Zielerreichung setzt ergebnisbezogene Anreize, verleitet aber möglicherweise zur Formulierung weicher, leicht erreichbarer Ziele. Nur wenn beides kombiniert wird, bestehen Anreize zu anspruchsvoller, aber realistischer Zielformulierung. Kanzlerarbeitskreis Leistungsorientierte Mittelverteilung und Zielvereinbarungen 5

6 10. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollten einigen formalen Standards genügen. Sie sollen klar aufgebaut sein, schriftlich fixiert und öffentlich zugänglich sein sowie sich über einen mehrjährigen Zeitraum erstrecken. Die schriftliche Fixierung der Ziel- und Leistungsvereinbarungen und deren Unterzeichnung unterstreicht die Verbindlichkeit und dient der eindeutigen Identifikation der für die Umsetzung Verantwortlichen. Ziel- und Leistungsvereinbarungen und Berichte über die Umsetzung der Ziele sollten öffentlich zugänglich sein, um Transparenz über Mitteleinsatz sowie die Zielverfolgung und -erreichung zu erreichen. Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollten sich über einen klaren, mehrjährigen Zeitrahmen erstrecken (je nach Gegenstand ca. 3-5 Jahre; inkl. der Formulierung von Meilensteinen während der Laufzeit), da die Umsetzung größerer Vorhaben in der Regel nicht kurzfristig erfolgen kann und Erfolge erst mit einer zeitlichen Verzögerung sichtbar werden. Kanzlerarbeitskreis Leistungsorientierte Mittelverteilung und Zielvereinbarungen 6