Der Beitritt der EU zur EMRK: Rechtsgrundlagen, Rechtsfragen und Rechtsfolgen

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1 EuR Heft Der Beitritt der EU zur EMRK: Rechtsgrundlagen, Rechtsfragen und Rechtsfolgen Von Walter Obwexer, Innsbruck * I. Einleitung Der Beitritt der Europäischen Union (EU) bzw. vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am der Europäischen Gemeinschaft (EG) zur Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) steht inzwischen bereits mehr als 40 Jahre auf der europäischen Agenda. 2 Seit einigen Monaten ist das lange verfolgte Ziel nun zum Greifen nahe. Nachdem Anfang Dezember 2009 auf Seiten der EU und Anfang Juni 2010 auf Seiten der EMRK die erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen geschaffen worden waren, konnten noch im Juli 2010 konkrete Verhandlungen zwischen Straßburg und Brüssel begonnen und ein Jahr später auf Expertenebene mit einem positiven Ergebnis vorläufig abgeschlossen werden. In diesen Verhandlungen wurde nicht nur politisch, sondern auch rechtlich Neuland betreten. Erstmals war nämlich die Teilnahme einer supranationalen Organisation mit autonomer Rechtsordnung an einem hochentwickelten völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzsystem zu regeln, wobei zu beachten war, dass alle Mitgliedstaaten bereits vor der Gründung der supranationalen Organisation bzw. vor ihrem Beitritt zu dieser dem menschenrechtlichen Schutzsystem beigetreten waren. In diesem Rahmen mussten primär die rechtliche Verantwortung der Organisation einerseits 3 und ihrer Mitgliedstaaten andererseits 4 festgelegt sowie eine Lösung für die Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof der EU, der die Spruchkörper Gerichtshof (EuGH), Gericht (EuG) und Gericht für den öffentlichen Dienst (EuGöD) umfasst, 5 und dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte * Walter Obwexer ist außerordentlicher Universitätsprofessor für Europarecht und Völkerrecht an der Universität Innsbruck. 1 Vgl. z.b. W. Obwexer, Die Rechtsstellung Einzelner in der Union nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, ÖJZ 2010, S Vgl. z.b. H.J. Glaesner, Eine unendliche Geschichte, in: Due/Lutter/Schwarze (Hrsg.), FS Everling, 1995, S. 327; C. Grabenwarter, Die Menschenrechtskonvention und Grundrechte-Charta in der europäischen Verfassungsentwicklung, in: Cremer/Giegerich/Richter/Zimmermann (Hrsg.), FS Steinberger, 2002, S. 1129, 1146; S. Leutheusser-Schnarrenberger, Der Beitritt der EU zur EMRK: Eine schier unendliche Geschichte, in: Hohmann-Dennhardt/Masuch/Villiger (Hrsg.), FS Jaeger, 2011, S. 135; K. Strasser, Grundrechtsschutz in Europa und der Beitritt der Europäischen Gemeinschaften zur Europäischen Menschenrechtskonvention, 2001, S. 90 ff.; S. Winkler, Der Beitritt der Europäischen Gemeinschaften zur Europäischen Menschenrechtskonvention, 1999, S. 19 ff. 3 Vgl. z.b. A.V.M.W. Busch, Die Bedeutung der Europäischen Menschenrechtskonvention für den Grundrechtsschutz in der Europäischen Union. Grundrechtskontrolle des EGMR über das Recht der EU, 2003, S. 22 ff. 4 Vgl. z.b. P. Schäfer, Verletzungen der Europäischen Menschenrechtskonvention durch Europäisches Gemeinschaftsrecht und dessen Vollzug. Verantwortlichkeit und Haftung der Mitgliedstaaten, 2005, S. 32 ff. 5 Vgl. W. Obwexer, Gerichtssystem und Rechtsschutz, in: Hummer/Obwexer (Hrsg.), Der Vertrag von Lissabon, 2009, S. 237, 242 ff.

2 116 EuR Heft Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK (EGMR) gefunden werden. 6 Die möglichen Lösungen wurden auf EU-Seite durch primärrechtliche Vorgaben determiniert, die unter anderem verlangen, die besonderen Merkmale der Union und die Autonomie des Unionsrechts zu wahren. Vor diesem Hintergrund werden nachfolgend zunächst die rechtlichen Rahmenbedingungen dargestellt, zuerst jene im Unionsrecht (II.), dann jene im Rahmen der EMRK (III.). Im Anschluss daran werden die bereits gesetzten Schritte auf dem Weg zum EMRK-Beitritt der EU skizziert und das erzielte Verhandlungsergebnis im Überblick beschrieben (IV.). Darauf aufbauend werden ausgewählte Rechtsfragen einer detaillierten Prüfung unterzogen (V.) und die Rechtsfolgen des Beitritts analysiert (VI.). Kurze Schlussbetrachtungen schließen die Ausführungen ab (VII.). II. Unionsrechtliche Rahmenbedingungen Die im geltenden Unionsrecht normierten Rahmenbedingungen für den Beitritt der EU zur EMRK betreffen die Rechtsgrundlage, das unionsintern anzuwendende Verfahren sowie mehrere einzuhaltende materielle Vorgaben. 1. Kompetenzgrundlage Art. 6 Abs. 2 S. 1 EUV verleiht der EU explizit die Kompetenz, der EMRK beizutreten. Diese Kompetenzgrundlage war notwendig geworden, weil der EuGH in seinem EMRK-Gutachten 2/94 festgestellt hatte, dass die Europäische Gemeinschaft deren Rechtsnachfolgerin die EU ist 7 beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts nicht über die Zuständigkeit verfüge, der EMRK beizutreten. 8 Er begründete dies damit, dass der Beitritt zur EMRK die Einbindung der Gemeinschaft in ein völkerrechtliches, andersartiges institutionelles System und die Übernahme sämtlicher Bestimmungen der Konvention in die Gemeinschaftsrechtsordnung mit sich brächte, von verfassungsrechtlicher Dimension wäre, daher über die Grenzen der Flexibilitätsklausel des Art. 235 EGV (jetzt Art. 351 AEUV) hinausginge und aus diesen Gründen nur im Wege einer Vertragsänderung vorgenommen werden könne. 9 Art. 6 Abs. 2 S. 1 EUV beinhaltet jedoch nicht nur die vom EuGH geforderte Vertragsänderung mit Festlegung einer spezifischen Rechtsgrundlage, sondern normiert gleichzeitig den EMRK-Beitritt wie sich aus der Formulierung die Union tritt ( ) bei ergibt als bindendes Ziel. 10 Demnach ist die EU unionsrechtlich 6 Vgl. z.b. N. Reich, Beitritt der EU zur EMRK Gefahr für das Verwerfungsmonopol des EuGH?, EuZW 2010, S Vgl. z.b. W. Obwexer, Aufbau, Systematik, Struktur und tragende Grundsätze des Vertrages von Lissabon, in: Hummer/Obwexer (Fn. 5), Der Vertrag von Lissabon, S. 95, 105 f. 8 EuGH, Gutachten 2/94 (EMRK), Slg. 1996, I-1759, Rn EuGH, Gutachten 2/94 (EMRK), Slg. 1996, I-1759, Rn. 34 ff. 10 Vgl. z.b. B. Schima, Grundrechtsschutz, in: Hummer/Obwexer (Fn. 5), Der Vertrag von Lissabon, S. 325, 331.

3 Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK EuR Heft verpflichtet, die erforderlichen Schritte für einen Beitritt zur EMRK zu setzen. 11 Diese Verpflichtung gilt nach Maßgabe von Art. 6 Abs. 2 S. 2 EUV und Art. 218 AEUV sowie von Protokoll (Nr. 8) zu Art. 6 Abs. 2 EUV über den Beitritt der EU zur EMRK (Prot. Nr. 8). 12 Dabei normiert Art. 218 AEUV das unionale Beitrittsverfahren (formelle Voraussetzungen), während Art. 6 Abs. 2 S. 2 EUV und das Protokoll Nr. 8 inhaltliche Vorgaben festlegen (materielle Voraussetzungen). Die derart determinierte Beitrittsverpflichtung trifft im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten sowohl die Organe der Union als auch ihre Mitgliedstaaten. Eine Verletzung dieser Beitrittsverpflichtung durch Organe der Union könnte mittels Untätigkeitsklage gemäß Art. 265 AEUV beim Gerichtshof der EU bekämpft werden. Kommen ein oder mehrere Mitgliedstaaten ihrer Verpflichtung im Rahmen des Beitrittsverfahrens 13 nicht nach, stünde der Kommission das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV offen. 14 Kompetenzgrundlage und Beitrittsverpflichtung in Art. 6 Abs. 2 S. 1 EUV beziehen sich nach dem Wortlaut der Bestimmung auf die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Damit ist jedenfalls die Konvention als solche (EMRK) gemeint. Umfasst sind weiter jene Protokolle, die Änderungen der Konvention beinhalten und nach erfolgter Änderung obsolet wurden (Änderungsprotokolle). Ob und inwieweit auch jene Protokolle abgedeckt sind, die die EMRK ohne formale Änderung inhaltlich ergänzen (Zusatzprotokolle), geht aus der Vertragsbestimmung nicht eindeutig hervor. Ziel und Zweck der gegenständlichen Bestimmung, nämlich einerseits den Schutz der Grundrechte zu stärken 15 und andererseits in Europa ein kohärentes Schutzsystem 16 möglichst ohne Judikaturdivergenzen 17 zu erreichen, sprechen jedoch dafür, die Zusatzprotokolle zumindest jene, die von allen EU-Mitgliedstaaten ratifiziert wurden ebenfalls mit einzubeziehen, da sie mit der Konvention formal und inhaltlich eng verbunden sind. Die Kommission und das Europäische Parlament gehen diesbezüglich davon aus, dass Art. 6 Abs. 2 EUV auch einen Beitritt der EU zu den materiell-rechtlichen Zusatzprotokollen abdeckt Vgl. z.b. C. Calliess, Die neue Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon, 2010, S. 328; E. Pache/F. Rösch, Die Grundrechte der EU nach Lissabon, EWS 2009, S. 393, ABl. EU 2010 C 83/ S. unten II Ähnlich J.P. Jacqué, The accession of the European Union to the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, CMLRev. 2011, S. 995; T. Lock, Walking on a Tightrope: The Draft ECHR Accession Agreement and the Autonomy of the EU Legal Order, CMLRev. 2011, S. 1025, Vgl. z.b. T. Stein, Gut gemeint Bemerkungen zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, in: Cremer/Giegerich/Richter/Zimmermann (Hrsg.), FS Steinberger, 2002, S. 1425, 1429 ff. 16 Vgl. z.b. H.C. Krüger/J. Polakiewicz, Vorschläge für ein kohärentes System des Menschenrechtsschutzes in Europa, EuGRZ 2001, S. 92; J.F. Lindner, Grundrechtsschutz in Europa System einer Kollisionsdogmatik, EuR 2007, S. 160; W. Weiß, Grundrechtsquellen im Verfassungsvertrag, ZEuS 2005, S. 323, Vgl. z.b. C. Heer-Reißmann, Die Letztentscheidungskompetenz des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte in Europa, 2008; J.H. Wiethoff, Das konzeptionelle Verhältnis von EuGH und EGMR, 2008, S. 29 ff.; K. von Papp, Die Durchsetzung der Gemeinschaftsgrundrechte gegenüber den Mitgliedstaaten, EWS 2009, S Vgl. Entschließung des Europäischen Parlaments v zu den institutionellen Aspekten des Beitritts der EU zur EMRK, P7_TA-PROV(2010)0184, ABl. EU C 161 E/72.

4 118 EuR Heft Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK Der Beitritt der EU zur EMRK darf allerdings keine Änderung der in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union mit sich bringen (Art. 6 Abs. 2 S. 2 EUV) (Kompetenzwahrungsklausel). 19 Dem folgend soll die gegenständliche Kompetenzgrundlage der EU keine Zuständigkeiten übertragen, die nicht anderweitig in den Verträgen geregelt sind. Damit soll in erster Linie eine eigene Grundrechtskompetenz der Union ausgeschlossen werden. 2. Beitrittsverfahren Der Beitritt der EU zur EMRK erfordert den Abschluss einer völkerrechtlichen Übereinkunft durch die Union. Das Verfahren zur Aushandlung und zum Abschluss derartiger Übereinkünfte ist in Art. 218 AEUV geregelt. Für den Abschluss der Beitrittsübereinkunft zur EMRK enthält diese Vertragsbestimmung mehrere Sondervorschriften: erstens die Zustimmung des Europäischen Parlaments (Art. 218 Abs. 6 UAbs. 2 lit. a Ziff. ii AEUV), zweitens einen einstimmigen Beschluss des Rates (Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 AEUV) und drittens die Zustimmung der EU-Mitgliedstaaten zum Beschluss des Rates im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften (Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 AEUV). Letztere Sonderbestimmung wurde erst im Rahmen der Regierungskonferenz eingefügt und geht auf einen Vorschlag der Niederlande zurück, die auf diese Weise die Rolle der nationalen Parlamente zusätzlich stärken wollten. Die zu diesem Zweck verlangte Zustimmung der Mitgliedstaaten zum Beschluss des Rates (Ratifikationserfordernis) lässt sich unionsrechtlich allerdings nicht begründen. Die Mitgliedstaaten sind nämlich bereits an die EMRK gebunden. Dies gilt primär für ihre eigenen Zuständigkeitsbereiche, umfasst aber auch jene Kompetenzen, die sie der EU übertragen haben. Der Beitritt der EU fällt aufgrund von Art. 6 Abs. 2 EUV in deren eigene Zuständigkeit und soll eine Bindung lediglich der Union und nur in deren Zuständigkeitsbereichen bewirken. Dem folgend steht es auch nicht im Ermessen der Mitgliedstaaten, die Beitrittsübereinkunft der Union zur EMRK zu ratifizieren. Aus der in Art. 6 Abs. 2 EUV verankerten Verpflichtung der Union, der EMRK beizutreten, resultiert in Verbindung mit dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit in Art. 4 Abs. 3 EUV eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, in ihrem Zuständigkeitsbereich den Beitritt zum einen unionsintern herbeizuführen und zum anderen als EMRK-Vertragsparteien auf völkerrechtlicher Ebene nach Möglichkeit zu unterstützen. 21 Das Ratifikationserfordernis für den Genehmigungsbeschluss des Rates bleibt jedoch nicht ohne rechtliche Auswirkungen auf die Stellung der EMRK im Unionsrecht S. unten II.3.a). 20 Vgl. T. Fülöp, Regierungskonferenz 2007: Ausgangslage, Arbeitsweise, Ergebnisse, in: Hummer/Obwexer (Fn. 5), S. 69, Vgl. B. Schima (Fn. 10), S. 331 f. 22 S. unten VI.1.a).

5 Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK EuR Heft Beitrittsvorgaben Für den Beitritt der EU zur EMRK normiert das Unionsrecht eine Reihe von inhaltlichen Vorgaben, die primärrechtlich in Art. 6 Abs. 2 EUV und im Protokoll Nr. 8 vorgesehen sind. 23 Dazu zählen die Kompetenzwahrungsklausel, die Erhaltung der besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts, die Wahrung des Rechtsprechungsmonopols des Gerichtshofs der EU sowie die Unberührtheit der besonderen Situation der Mitgliedstaaten. Ergänzt werden diese bindenden Vorgaben durch die als bloße Auslegungsübereinkunft rechtlich nicht bindende 24 Erklärung zu Art. 6 Abs. 2 EUV, 25 in der die Regierungskonferenz feststellt, dass der Gerichtshof der EU und der EGMR in einem regelmäßigen Dialog stehen, der beim Beitritt der EU zur EMRK intensiviert werden könnte. a) Kompetenzwahrungsklausel Gemäß Art. 6 Abs. 2 EUV und Art. 2 Prot. Nr. 8 muss in der Übereinkunft sichergestellt werden, dass der Beitritt der EU zur EMRK die Zuständigkeiten der Union und die Befugnisse ihrer Organe unberührt lässt. Diese Verpflichtung zur Wahrung der vertikalen (Verbandskompetenz) und der horizontalen Kompetenzverteilung (Organkompetenz) verlangt insbesondere, dass der Geltungsbereich der EMRK auf die Handlungen der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union beschränkt wird und die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union erfasst werden (vgl. Art. 51 Abs. 1 GRC). Im Lichte der Rechtsprechung des EuGH zu den EU-Grundrechten 26 sollte der Geltungsbereich der EMRK jedoch weiter gefasst und auf den Anwendungsbereich des Unionsrechts bezogen werden. Dabei ist zu beachten, dass sowohl die Durchführung des Unionsrechts als auch der Anwendungsbereich desselben nicht mehr auf die Bereiche der ehemaligen EG (Gemeinschaftsbereiche) begrenzt sind, sondern zusätzlich sowohl die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und die polizeiliche Zusammenarbeit als auch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik umfassen. Dies resultiert aus der Auflösung der Säulenstruktur und der damit verbundenen Einheitlichkeit des Unionsrechts. 27 Eine auf die Durchführung des Unionsrechts oder zumindest auf dessen Anwendungsbereich bezogene Einschränkung ist jedoch erforderlich, da andernfalls die Rechte und Freiheiten der EMRK für alle der Ho- 23 Vgl. z.b. E. Pache, Die Ausgestaltung des Grundrechtsschutzes unter besonderer Berücksichtigung des Beitritts der Union zur EMRK, in: Eilmansberger/Griller/Obwexer (Hrsg.), Rechtsfragen der Implementierung des Vertrags von Lissabon, 2011, S. 121, 134 ff. 24 Zur Bindungswirkung von Erklärungen in einer Schlussakte vgl. EuGH, Rs. C-233/97 (KappAhl), Slg. 1998, I-8069, Rn ABl. EU 2010 C 83/ EuGH, Urteil v , verb. Rs. C-411/10 u. C-493/10 (N.S. u.a.), Rn. 64 ff.; Urteil v , Rs. C-256/11 (Dereci u.a.), Rn. 70 ff.; Rs. C-555/07 (Kücükdeveci), Slg. 2010, I-365, Rn. 22 f.; zum Gemeinschaftsrecht EuGH, Rs. C-112/00 (Schmidberger), Slg. 2003, I-5659, Rn. 74; Rs. C-71/02 (Karner), Slg. 2004, I-3025, Rn. 42 u Z.B. Obwexer (Fn. 7), S. 106.

6 120 EuR Heft Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK heitsgewalt der Vertragspartei EU unterstehenden Personen gelten (Art. 1 EMRK) und die einschlägigen Bestimmungen der EMRK gemäß Art. 216 Abs. 2 AEUV die Organe der Union und die Mitgliedstaaten binden würden. 28 b) Erhaltung der besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts Die Erhaltung der besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts (Art. 1 Prot. Nr. 8) erfordert zunächst spezifische Regelungen für eine etwaige Beteiligung der EU an den Kontrollgremien der EMRK (Art. 1 lit. a Prot. Nr. 8). Dazu gehört zunächst der Anspruch auf einen ständigen Richter des EGMR. Ebenso umfasst ist die Mitwirkung der EU im Ministerkomitee und in der Parlamentarischen Versammlung, wenn diese beiden Organe des Europarates Aufgaben im Rahmen der EMRK erfüllen. Dies gilt für das Ministerkomitee insbesondere bei der Überwachung der Durchführung der Urteile des EGMR (Art. 46 EMRK) und für die Parlamentarische Versammlung bei der Wahl der Richter des EGMR (Art. 22 EMRK). Daneben müssen entsprechende Mechanismen sicherstellen, dass Beschwerden von Drittstaaten und Individualbeschwerden den Mitgliedstaaten und/oder gegebenenfalls der EU ordnungsgemäß übermittelt werden (Art. 1 lit. b Prot. Nr. 8). Von Bedeutung ist dies in erster Linie bei der Vollziehung von Unionsrecht durch die Mitgliedstaaten (mitgliedstaatliche Vollziehung). 29 In diesen Fällen wird unionsintern geklärt werden müssen, ob der unionsinternen Kompetenzverteilung entsprechend ein Mitgliedstaat oder die EU für die behauptete Verletzung von EMRK-Rechten verantwortlich ist. Zeichnet die EU verantwortlich, muss zusätzlich geklärt werden, ob eine Rechtswegerschöpfung (Art. 35 Abs. 1 EMRK) vorliegt, wenn kein Vorabentscheidungsverfahren an den EuGH eingeleitet wurde. Im Lichte der Rechtsprechung des EGMR würde es nämlich ausreichen, wenn der Beschwerdeführer eine Vorlage an den EuGH wegen Grundrechtsverletzung beantragt hat. 30 Andererseits stellt es nach der Rechtsprechung des EGMR eine Verletzung des Rechts auf ein faires Verfahren gemäß Art. 6 EMRK dar, wenn ein letztinstanzliches Gericht eines Mitgliedstaates eine Vorabentscheidung an den EuGH willkürlich unterlässt. 31 Die Autonomie des Unionsrechts könnte z.b. dadurch gewahrt werden, dass die EU das Recht erhält, sich allen gegen einen Mitgliedstaat gerichteten Verfahren als mitbeklagte Partei anzuschließen (Verfahrensbeitritt). Dies ist insbesondere in den Fällen von Relevanz, in denen die gerügte Verletzung der EMRK durch einen Mitgliedstaat eine Handlung oder Unterlassung zum Gegenstand hat, die in Vollziehung des Unionsrechts erfolgte, und der Mitgliedstaat die gerügte Verletzung nur durch eine Missachtung seiner unionsrechtlichen Verpflichtungen hätte vermeiden können. Ergänzend dazu kann in manchen Verfahren gegen die EU ein Verfahrensbeitritt eines, mehrerer oder aller Mitgliedstaaten angebracht sein. Dies 28 S. unten VI.1.a). 29 S. unten V Vgl. EGMR, Urteil v /84 (Brozicek/Italien). 31 Vgl. EGMR, Urteil v /97 u.a. (Schweighofer u.a./österreich).

7 Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK EuR Heft trifft insbesondere dann zu, wenn der beanstandete Rechtsakt von der Union stammt, von dieser aber auf der Grundlage des primären Unionsrechts nur so erlassen werden konnte. c) Wahrung des Rechtsprechungsmonopols des Gerichtshofs der EU Die Wahrung des Rechtsprechungsmonopols des Gerichtshofs der EU i.s.v. Art. 344 AEUV (Art. 3 Prot. Nr. 8) verlangt eine wesentliche Einschränkung der Staatenbeschwerden (Art. 33 EMRK). 32 So sind in erster Linie Staatenbeschwerden eines Mitgliedstaates gegen einen anderen Mitgliedstaat auszuschließen. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH verstößt es nämlich gegen Art. 344 AEUV, wenn ein Mitgliedstaat ein anderes Gericht als den Gerichtshof der EU anruft, um die Verletzung einer unionsrechtlichen Verpflichtung feststellen zu lassen. 33 Dies gilt auch für Streitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten, die deren Verpflichtungen aus der EMRK zum Gegenstand haben, wenn die EMRK nach dem Beitritt der EU zu einem integrierenden Bestandteil des Unionsrechts geworden ist. 34 Ebenfalls auszuschließen sind Staatenbeschwerden eines Mitgliedstaates gegen die EU, soweit sie in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen. Dafür stehen nämlich entweder die Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV oder die Untätigkeitsklage gemäß Art. 265 AEUV zur Verfügung. Auszuschließen sind schließlich Staatenbeschwerden der EU gegen einen Mitgliedstaat im Anwendungsbereich des Unionsrechts, da dadurch das Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV umgangen würde. Art. 344 AEUV bezieht sich zwar nur auf die Mitgliedstaaten, doch ist davon auszugehen, dass die darin verankerte spezielle Ausprägung der allgemeinen Loyalitätspflicht aus Art. 4 Abs. 3 EUV auch für die Union gilt. Außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts wird das Rechtsprechungsmonopol des Gerichtshofs der EU weder durch Staatenbeschwerden der EU gegen einen Mitgliedstaat noch durch Staatenbeschwerden eines Mitgliedstaates gegen einen anderen verletzt. Für die EU stellt sich allerdings die Frage, auf welche Rechtsgrundlage sie eine derartige Staatenbeschwerde stützen könnte, da ihr die Verträge keine allgemeine Zuständigkeit auf dem Gebiet des Grundrechtsschutzes einräumen. Nicht ausgeschlossen sind hingegen Individualbeschwerden Einzelner gegen Handlungen oder Unterlassungen der EU selbst oder der im Anwendungsbereich des Unionsrechts handelnden Mitgliedstaaten. Zum einen muss nämlich die zweite Rechtsgrundlage für das Rechtsprechungsmonopol des Gerichtshofs der EU, Art. 19 Abs. 1 EUV, der sich nicht ausschließlich auf die Mitgliedstaaten bezieht, nicht unberührt bleiben. Zum anderen wird das Verwerfungsmonopol des Gerichtshofs der EU durch den Beitritt zur EMRK nicht tangiert, weil die Urteile des EGMR 32 Ähnlich B.W. Wegener, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV-Kommentar, 2011, Art. 344 AEUV, Rn EuGH, Rs. C-459/03 (Kommission/Irland), Slg. 2006, I-4635, Rn. 123 u. 132 f. 34 S. unten VI.1.a).

8 122 EuR Heft Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK als bloße Feststellungsurteile gemäß Art. 46 EMRK nur die Vertragsparteien verpflichten. 35 d) Unberührtheit der besonderen Situation der Mitgliedstaaten Die Unberührtheit der besonderen Situation der Mitgliedstaaten (Art. 2 Prot. Nr. 8) betrifft deren Ratifikation der Zusatzprotokolle, 36 das Abweichen von EMRK-Regelungen im Notstandsfall (Art. 15 EMRK) sowie die eingebrachten Vorbehalte (Art. 57 EMRK). Diese Sonderregelungen für die Mitgliedstaaten sind bereits derzeit inhaltlich nicht mehr anwendbar, soweit EMRK-Grundrechte im Unionsrecht als allgemeine Rechtsgrundsätze gelten und/oder in der Grundrechte-Charta der EU 37 verankert sind und die Mitgliedstaaten Unionsrecht durchführen bzw. im Anwendungsbereich des Unionsrechts handeln. Der EMRK-Beitritt der EU darf aber keine weiteren Einschränkungen dieser Sonderregelungen bringen. III. EMRK-rechtliche Rahmenbedingungen Auf Seiten der EMRK wurde durch das Änderungsprotokoll Nr. 14 vom , 38 in Kraft getreten am , die Grundlage für einen Beitritt der EU geschaffen. 39 Gemäß Art. 17 des Protokolls wurde in Art. 59 EMRK ein neuer Abs. 2 eingefügt, wonach die Union der Konvention beitreten kann. Diese Öffnungsklausel würde der EU einen Beitritt durch eine einseitige Erklärung (Beitrittsurkunde) erlauben. Gleichzeitig müssten allerdings die mit der Erfüllung der unionsrechtlichen Vorgaben verbunden Anpassungen der EMRK in einem eigenen Änderungsprotokoll verankert werden. Die gegenständliche völkerrechtlich mögliche Option scheidet jedoch unionsrechtlich aus. Art. 1 Prot. Nr. 8 verlangt nämlich den Abschluss einer Übereinkunft über den Beitritt der Union zur EMRK. Eine derartige Übereinkunft, an der die Union als Vertragspartei beteiligt sein muss, schließt einerseits einen Beitritt durch einseitige Erklärung aus. Andererseits macht sie die in Art. 59 Abs. 2 EMRK verankerte Öffnungsklausel inhaltlich obsolet, da ein Abkommen aller 47 EMRK-Vertragsstaaten, das den Beitritt der EU zur EMRK normiert und gleichzeitig die EMRK inhaltlich entsprechend ändert, völkerrechtlich keine derartige Klausel erfordert. Eine Bezugnahme der Beitrittsübereinkunft auf Art. 59 Abs. 2 EMRK als Rechtsgrundlage hat daher nur rechtspolitische Bedeutung. Dessen ungeachtet umfasst die Öffnungsklausel in Art. 59 Abs. 2 EMRK abweichend von der unionsinternen Rechtsgrundlage in Art. 6 Abs. 2 S. 1 EUV 40 nur 35 Vgl. N. Reich (Fn. 6), S S. unten VI.1.b). 36 Von den materiell-rechtlichen Zusatzprotokollen Nr. 1, Nr. 4, Nr. 6, Nr. 7, Nr. 12 und Nr. 13 wurden lediglich die Zusatzprotokolle Nr. 1 und Nr. 6 von allen 27 Mitgliedstaaten ratifiziert. 37 ABl. EU 2010 C 83/ BGBl II S. 138; öbgbl. III 2010/47. Vgl. RV 996 BlgNR. XXII.GP. 39 Vgl. E. Pache (Fn. 23), S. 134 f. 40 S. oben II.1.

9 Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK EuR Heft die EMRK selbst, nicht jedoch deren Zusatzprotokolle, die unverändert nur den Mitgliedstaaten des Europarates, welche die EMRK unterzeichnet haben, zur Unterzeichnung offen stehen. Dem folgend müssen die Zusatzprotokolle entweder alle durch die Beitrittsübereinkunft der EU zur EMRK oder einzeln durch eine eigene Beitrittsübereinkunft für die EU geöffnet werden. IV. Auf dem Weg zum Beitritt 1. Vorbereitende Arbeiten Wenige Tage vor Inkrafttreten des EMRK-Änderungsprotokolls Nr. 14 erteilten die Ministerdelegierten des Europarates am dem Lenkungsausschuss für Menschenrechte (CDDH) ein Ad hoc-mandat und ermächtigten diesen, in Zusammenarbeit mit Vertretern der EU die rechtlichen Instrumente für den Beitritt der EU zur EMRK einschließlich der Beteiligung der EU am Konventionssystem zu erarbeiten. 41 Am ermächtigte der Rat gestützt auf Art. 6 Abs. 2 EUV und auf das Protokoll Nr. 8 die Kommission auf deren Empfehlung, 42 die Verhandlungen über den Beitritt der EU zur EMRK im Namen der EU zu führen. Er benannte die Kommission als Verhandlungsführerin und verpflichtete sie gleichzeitig, die Verhandlungen im Benehmen mit der als Sonderausschuss gemäß Art. 218 Abs. 4 AEUV eingerichteten Gruppe Grundrechte, Bürgerrechte und Freizügigkeit sowie im Einklang mit den im Mandat festgelegten Verhandlungsrichtlinien zu führen Beitrittsverhandlungen Auf Seiten des Europarates betraute der Lenkungsausschuss für Menschenrechte eine informelle Arbeitsgruppe (CDDH-UE) mit den konkreten Verhandlungen. Diese bestand aus insgesamt 14 Mitgliedern (sieben aus EU-Mitgliedstaaten und sieben aus Nichtmitgliedstaaten der EU). Die einzelnen Mitglieder wurden nicht als Regierungsvertreter bestellt, sondern als unabhängige Sachverständige berufen. Diese Lösung wurde gewählt, weil zum einen eine Verhandlungsdelegation mit 47 Mitgliedern zu groß gewesen wäre und zum anderen die Regierungsvertreter der EU-Mitgliedstaaten das Loyalitätsgebot des Art. 4 Abs. 3 EUV hätten beachten müssen (Gefahr von In-sich-Verhandlungen). Die EU verhandelte mit einer Stimme, nämlich jener der Kommission, die im Benehmen mit der Gruppe Grundrechte, Bürgerrechte und Freizügigkeit vorgehen musste. 41 CM/Del/Dec(2010) 1085 v Rat der EU, Dok. 7668/10 v Rat der EU, Dok /10 v

10 124 EuR Heft Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK Die Verhandlungen zwischen dem Europarat und der EU begannen im Juli Insgesamt wurden acht Arbeitstagungen durchgeführt. Dabei kam es zwei Mal auch zu einem Meinungsaustausch mit Vertretern der Zivilgesellschaft. Parallel zu den Verhandlungen fanden regelmäßige Treffen von Vertretern des Gerichtshofs der EU und des EGMR statt. Knapp ein Jahr später, Ende Juni 2011, konnten die Beratungen mit einem konkreten Verhandlungsergebnis abgeschlossen werden. Dieses besteht aus drei Teilen: einem Entwurf eines Vertrags über den Beitritt der EU zur EMRK (Beitrittsübereinkunft), einem Entwurf einer Regel, die den Regeln des Ministerkomitees zur Überwachung der Durchführung der Urteile und gütlichen Einigungen hinzuzufügen ist, sowie einem Entwurf eines Erläuternden Berichts zur Beitrittsübereinkunft. 44 Das so ausgestaltete Verhandlungsergebnis wurde den Hohen Vertragsparteien der EMRK und der EU zur Begutachtung vorgelegt. Auf Seiten der EU äußerten einige Mitgliedstaaten im Rahmen der Tagung des Ausschusses der Ständigen Vertreter am allerdings Vorbehalte zum Inhalt der vorgeschlagenen Übereinkunft. 45 Daraufhin stellte der Lenkungsausschuss Menschenrechte in seiner Sitzung vom 12. bis fest, dass die EU keinen einheitlichen Standpunkt zum Verhandlungsergebnis vertreten konnte, und erstattete dem Ministerkomitee des Europarates entsprechend Bericht. In der Folge wurde unionsintern versucht, in der Gruppe Grundrechte, Bürgerrechte und Freizügigkeit Lösungen zu finden, um die Vorbehalte einzelner Mitgliedstaaten auszuräumen. Diese betreffen u.a. die Tragweite des Beitritts der EU zur EMRK (insbesondere die Einbeziehung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik), die Unberührtheit der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, den Anwendungsbereich des Mechanismus des Verfahrensbeitritts sowie die Ausübung der Stimmrechte der EU und ihrer Mitgliedstaaten im Ministerkomitee des Europarates bei der Überwachung der Durchführung der Urteile des EGMR gegen die EU. Die Beratungen der Kommission mit den Verhandlungspartnern in Straßburg sollen erst wieder aufgenommen werden, wenn die EU sich auf einen gemeinsamen Standpunkt geeinigt hat. Gelingt es den EU-Mitgliedstaaten, zu den unionsintern umstrittenen Punkten eine gemeinsame Position zu finden, die keine ungerechtfertigte Sonderstellung der Union in der EMRK nach sich zieht, scheint ein positives Ergebnis der Verhandlungen in greifbarer Nähe. Der akkordierte Entwurf der Beitrittsübereinkunft soll vom Gerichtshof der EU gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV in einem Gutachten auf seine Vereinbarkeit mit den Verträgen geprüft werden. Fällt dieses Gutachten positiv aus, soll das Ministerkomitee des Europarates die Beitrittsübereinkunft in der zweiten Jahreshälfte 2012 zur Unterzeichnung auflegen. 44 CDDH-UE(2011) 16 v ; inoffizielle deutsche Übersetzung in Bundesrat, Drucksache 563/11 v Vgl. Rat der EU, Dok /11 v

11 Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK EuR Heft Entwurf der Beitrittsübereinkunft Der Entwurf der Beitrittsübereinkunft (E-BÜ) 46 ist als völkerrechtlicher Vertrag zwischen den 47 EMRK-Vertragsstaaten (einschließlich der 27 EU-Mitgliedstaaten) einerseits und der EU andererseits ausgestaltet. Dieser Vertrag normiert den Beitritt der EU zur EMRK sowie zu den von allen 27 EU-Mitgliedstaaten ratifizierten Zusatzprotokollen Nr. 1 (Schutz des Eigentums, Recht auf Bildung und Recht auf freie Wahlen) und Nr. 6 (Verbot der Todesstrafe). Gestützt ist der Entwurf der Beitrittsübereinkunft auf Art. 59 Abs. 2 EMRK (Erwgr. 1 Präambel E-BÜ). Diese Bezugnahme ist jedoch rechtlich nicht erforderlich und hat bloß Hinweischarakter. 47 Mit dem Beitritt der EU zur EMRK werden zwei Ziele verfolgt: erstens eine Verbesserung der Kohärenz des Schutzes der Menschenrechte in Europa und zweitens die Unterwerfung der Handlungen, Maßnahmen und Unterlassungen der EU unter die externe Kontrolle des EGMR (Erwgr. 3 Präambel E-BÜ). Formal beinhaltet der Entwurf der Beitrittsübereinkunft zwei Kategorien von Bestimmungen. Zur ersten Kategorie zählen jene Bestimmungen, die Änderungen der EMRK zum Gegenstand haben. Diese Bestimmungen werden mit Inkrafttreten der Beitrittsübereinkunft und nach erfolgter Modifikation der EMRK inhaltlich obsolet (Änderungsbestimmungen). Zur zweiten Kategorie gehören jene Bestimmungen, die autonom die Stellung der EU als Hohe Vertragspartei der EMRK regeln. Sie gelten einem materiellen Zusatzprotokoll vergleichbar neben der EMRK (Zusatzbestimmungen). Anders als die materiellen Zusatzprotokolle beinhaltet der Entwurf der Beitrittsübereinkunft allerdings keine Regelung, wonach die einschlägigen Bestimmungen der Beitrittsübereinkunft als Zusatzartikel zur EMRK zu betrachten sind und dem folgend alle Bestimmungen der Konvention einschließlich jener über den EGMR entsprechend Anwendung finden. Dennoch ist davon auszugehen, dass die Beitrittsübereinkunft der Auslegung durch den EGMR unterliegt. 48 Inhaltlich beruht der Entwurf der Beitrittsübereinkunft auf mehreren Grundsätzen: erstens der Neutralität in Bezug auf die Befugnisse der EU und die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, zweitens der Gleichberechtigung der EU im Verhältnis zu den anderen Vertragsparteien und drittens der Behandlung der EU und ihrer Mitgliedstaaten als Einheit. 49 a) Grundsatz der Neutralität Dem Grundsatz der Neutralität des Beitritts Rechnung tragend wird festgelegt, dass der EU durch den Beitritt zur EMRK und zu den Zusatzprotokollen Verpflichtungen 46 CDDH(2011) 9 v , S. 5 ff. 47 S. oben III. 48 Vgl. Entwurf eines Erläuternden Berichts zum Vertrag über den Beitritt der Europäischen Union zur Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Fn. 44), Rn Vgl. T. Schilling, Der Beitritt der EU zur EMRK Verhandlungen und Modalitäten, HFR 8/2011, Rn. 7 ff.

12 126 EuR Heft Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK allein im Hinblick auf Handlungen, Maßnahmen oder Unterlassungen ihrer Institutionen, Organe, Einrichtungen oder Stellen oder von Personen, die in deren Namen handeln, entstehen (Art. 1 Ziff. 2 E-BÜ). Damit werden die Wirkungen der EMRK- Grundrechte für die Vertragspartei EU auf das Verhalten ihrer Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen beschränkt. Ob und inwieweit davon auch die Mitgliedstaaten umfasst sind, wenn sie Unionsrecht durchführen bzw. im Anwendungsbereich des Unionsrechts handeln, geht aus dem Wortlaut der Bestimmung nicht hervor. Aus dem Kontext ergibt sich ebenfalls keine eindeutige Antwort. Der Mechanismus des Mitbeschwerdegegners 50 legt zwar nahe, dass die Mitgliedstaaten umfasst sind, wenn sie Unionsrecht durchführen bzw. in dessen Anwendungsbereich handeln, macht jedoch auch dann Sinn, wenn die Mitgliedstaaten lediglich als Hohe Vertragsparteien des EMRK-Systems und nicht als EU-Mitgliedstaaten an die einschlägigen Vorgaben gebunden sind. Ziel und Zweck der Beitrittsübereinkunft sowie die Kohärenz des Grundrechtsschutzes in der EU selbst sprechen hingegen für eine Bindung der EU-Mitgliedstaaten an die EMRK und deren Zusatzprotokolle, wenn sie Unionsrecht durchführen bzw. in dessen Anwendungsbereich handeln. Die gegenständliche Bindung der Mitgliedstaaten an die EMRK und deren Zusatzprotokolle als integrierende Bestandteile des Unionsrechts 51 lässt die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus diesen völkerrechtlichen Verträgen unberührt. Sie trifft die Mitgliedstaaten nämlich ausschließlich dann, wenn sie Unionsrecht durchführen bzw. im Anwendungsbereich des Unionsrechts handeln, also ohnehin unionsrechtlich aufgrund der Grundrechte-Charta und der als allgemeine Rechtsgrundsätze geltenden Grundrechte an vergleichbare Vorgaben gebunden sind. b) Grundsatz der Gleichberechtigung Dem Grundsatz der Gleichberechtigung folgend erhält die EU einen eigenen Richter im EGMR, Sitz und Stimme im Ministerkomitee des Europarates, wenn dieses als Vertragsanwendungsorgan der EMRK tätig wird (Art. 7 E-BÜ), sowie das Recht auf Teilnahme einer Delegation des Europäischen Parlaments an den Sitzungen der Parlamentarischen Versammlung des Europarates mit Stimmrecht, wenn die Versammlung ihre Aufgaben in Bezug auf die Wahl der Richter des EGMR wahrnimmt (Art. 6 E-BÜ). 52 Andererseits beteiligt sich die EU durch einen jährlich zu entrichtenden Beitrag an den Kosten, die bei der Durchführung der EMRK entstehen (Art. 8 E-BÜ). Schließlich kann die EU beim Beitritt zur EMRK Vorbehalte zu einzelnen Bestimmungen anbringen, soweit eine zu dieser Zeit geltende Bestimmung des Unionsrechts mit der betreffenden Bestimmung nicht übereinstimmt (Art. 2 E-BÜ) S. unten V S. unten VI.1.a). 52 S. unten V.4.b) u. V.4.c). 53 S. unten V.5.

13 Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK EuR Heft c) Einheit der EU und ihrer Mitgliedstaaten Im Rahmen der EMRK-Beschwerdeverfahren vor dem EGMR werden die EU und ihre Mitgliedstaaten als Einheit betrachtet. Auf diese Weise sollen die mit der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten verbundenen Probleme bei der Kontrolle der Einhaltung der EMRK eine Lösung erfahren. Erreicht wird die Einheit der EU und ihrer Mitgliedstaaten im EMRK-System durch den neuen Mechanismus des Mitbeschwerdegegners 54 (Co-Verteidigung) (Art. 3 E- BÜ). Dieser Mechanismus wird seinerseits durch ein neu geschaffenes Verfahren der Befassung des Gerichtshofs der EU ergänzt, das es diesem ermöglichen soll, im Rahmen eines beim EGMR anhängigen Verfahrens vorab die Vereinbarkeit einer Bestimmung des Unionsrechts mit den Rechten aus der EMRK zu beurteilen (Vorabbefassungsverfahren) (Art. 3 Abs. 6 E-BÜ). 55 V. Ausgewählte Rechtsfragen Auf der Basis der vorstehenden Grundsätze versucht der Entwurf der Beitrittsübereinkunft eine sachdienliche Lösung für die zentralen Rechtsfragen des EMRK-Beitritts der EU zu finden. Dazu zählen insbesondere der Mechanismus des Mitbeschwerdegegners, das den Gerichtshof der EU betreffende Vorabbefassungsverfahren, der Ausschluss von Beschwerden zwischen Vertragsparteien ( Staatenbeschwerden ) im EU-Kontext, die Mitwirkung der EU in den Vertragsanwendungsorganen der EMRK, das Anbringen von Vorbehalten zur EMRK und zu deren Zusatzprotokollen sowie die für die Teilnahme einer internationalen Organisation erforderlichen technischen Anpassungen der EMRK und ihrer Zusatzprotokolle. 1. Mechanismus des Mitbeschwerdegegners Zum Zwecke der Wahrung der zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten geteilten Verantwortung normiert Art. 3 E-BÜ einen neuen Mechanismus, der co-respondent mechanism genannt und in inoffiziellen deutschen Übersetzungen meist als Co-Verteidigung oder als Mechanismus des Mitbeschwerdegegners bezeichnet wird. 56 Demnach wird zunächst Art. 36 EMRK von der Beteiligung Dritter auf den Verfahrensbeitritt als Mitbeschwerdegegner ausgedehnt. Zu diesem Zweck wird ein neuer Abs. 4 hinzugefügt. Demnach können die EU oder einer ihrer Mitgliedstaaten in einem Verfahren vor dem EGMR Mitbeschwerdegegner werden. Der Mitbeschwerdegegner wird Partei des Verfahrens und erhält alle damit verbundenen 54 Diese Übersetzung stammt von C. Kohler/L. Malferrari, EuZW 2011, S. 855; in der Übersetzung des Bundesrates (Fn. 44) wird der Begriff weiterer Beschwerdegegner verwendet. S. unten V S. unten V S. dazu ausführlich R. Uerpmann-Wittzack, Rechtsfragen und Rechtsfolgen des Beitritts der EU zur EMRK, in: Obwexer (Hrsg.), Die Europäische Union im Völkerrecht, EuR-Beiheft 2012 (im Erscheinen), Pkt. II.3.a), der von Streitgenossenschaft spricht.

14 128 EuR Heft Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK Rechte. Bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer Beschwerde bleibt die Beteiligung eines Mitbeschwerdegegners außer Betracht (Art. 3 Abs. 1 E-BÜ). Aus diesem neuen Art. 36 Abs. 4 EMRK geht hervor, dass die verfahrensrechtliche Stellung des Mitbeschwerdegegners eine Möglichkeit, aber keine Pflicht darstellt (arg.: may become a co-respondent bzw. können Mitbeschwerdegegner werden ). Wird von dieser Möglichkeit mit Erfolg Gebrauch gemacht, wird der Antragsteller zu einer weiteren Partei des Verfahrens mit allen damit verbundenen Rechten und Pflichten. So kann der Mitbeschwerdegegner beispielsweise gemäß Art. 43 Abs. 1 EMRK die Verweisung einer Rechtssache an die Große Kammer des EGMR beantragen. Andererseits ist er z.b. gemäß Art. 46 Abs. 1 EMRK an das Urteil des EGMR gebunden. Der Mechanismus des Mitbeschwerdegegners ist für zwei Fallkonstellationen vorgesehen. In der ersten Fallkonstellation wird eine Beschwerde an den EGMR gegen einen oder mehrere EU-Mitgliedstaaten gerichtet. Wird dabei in der behaupteten Verletzung der EMRK die Vereinbarkeit einer Bestimmung des Unionsrechts mit den Rechten der EMRK dem Anschein nach in Frage gestellt, was insbesondere dann zutrifft, wenn der betroffene Mitgliedstaat die behauptete Verletzung der EMRK nur durch eine Nichtbeachtung seiner unionsrechtlichen Verpflichtung hätte vermeiden können, kann die EU Mitbeschwerdegegner werden (Art. 3 Abs. 2 E-BÜ). Dies entspricht der Konstellation im Bosphorus-Urteil des EGMR, 57 in dem dieser über die Durchführung einer Sanktionsverordnung der EG durch Irland zu entscheiden hatte (Bosphorus-Konstellation). In der zweiten Fallkonstellation wird eine Beschwerde gegen die EU gerichtet. Wird dabei in der behaupteten Verletzung der EMRK die Vereinbarkeit einer Bestimmung des primären Unionsrechts mit den Rechten der EMRK dem Anschein nach in Frage gestellt, was insbesondere dann zutrifft, wenn die behauptete Verletzung nur durch Nichtbeachtung der primärrechtlichen Vorgaben vermeidbar gewesen wäre, können die EU-Mitgliedstaaten Mitbeschwerdegegner werden (Art. 3 Abs. 3 E-BÜ). Die gegenständliche Konstellation entspricht jener im Matthews-Urteil des EGMR, 58 in dem dieser den primärrechtlichen Ausschluss der auf Gibraltar wohn- 57 EGMR (Große Kammer), Urteil v /98 (Bosphorus Hava Yollari Turizm/Irland), RJD VI, Rn. 11 ff. Vgl. z.b. J. Baumann, Auf dem Weg zu einem doppelten EMRK-Schutzstandard?, EuGRZ 2011, S. 1; W. Berka, Grundrechtsschutz durch EuGH und EGMR Konkurrenz oder Kooperation?, ÖJZ 2006, S. 876; J. Bröhmer, Die Bosphorus-Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Der Schutz der Grund- und Menschenrechte in der EU und das Verhältnis zur EMRK, EuZW 2006, S. 71; C. Janik, Die EMRK und internationale Organisationen Ausdehnung und Restriktion der equivalent protection- Formel in der neuen Rechtsprechung des EGMR, ZaöRV 2010, S. 127; S. Winkler, Die Vermutung des äquivalenten Grundrechtsschutzes im Gemeinschaftsrecht nach dem Bosphorus-Urteil des EGMR, EuGRZ 2007, S EGMR (Große Kammer), Urteil v /94 (Matthews/Vereinigtes Königreich), RJD 1999-I, Rn. 8 ff. Vgl. z.b. I. Canor, Primus inter pares. Who is the ultimate guardian of fundamental rights in Europe?, E.L.Rev. 2000, S. 3; C. Lebeck, The European Court of Human Rights on the relation between ECHR and EClaw: the limits of constitutionalisation of public international law, ZÖR 2007, S. 195; S. Winkler, Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, das Europäische Parlament und der Schutz der Konventionsgrundrechte im Europäischen Gemeinschaftsrecht, EuGRZ 2001, S. 18.

15 Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK EuR Heft haften Unionsbürger von den Wahlen zum Europäischen Parlament zu beurteilen hatte (Matthews-Konstellation). Ist eine Beschwerde sowohl gegen die EU als auch gegen einen oder mehrere ihrer Mitgliedstaaten gerichtet und zugestellt worden, kann die Stellung jedes Beschwerdegegners in die eines Mitbeschwerdegegners geändert werden (Art. 3 Abs. 4 E- BÜ). Dadurch verschmelzen die EU und ihre Mitgliedstaaten EMRK-rechtlich zu einer Einheit. Auf diese Weise soll vermieden werden, dass die Beschwerde einem Beschwerdegegener gegenüber ratione personae für unzulässig erklärt wird, 59 weil dieser für die Handlung oder Unterlassung als Ursache der behaupteten Verletzung nicht verantwortlich ist, sondern nur die Rechtsgrundlage der Handlung oder Unterlassung zu verantworten hat. 60 Erforderlich ist dafür, dass die Voraussetzungen einer der beiden Fallkonstellationen Bosphorus-Konstellation oder Matthews-Konstellation vorliegen. Formal sind für die Position des Mitbeschwerdegegners ein eigener eigens zu begründender 61 Antrag und nachfolgend eine Entscheidung des EGMR erforderlich. Der EGMR hört hierzu alle Verfahrensparteien. In der Folge beurteilt er, ob es im Lichte der von der Hohen Vertragspartei angeführten Gründe plausibel ist, dass die Voraussetzungen einer der beiden Fallkonstellationen vorliegen (Plausibilitätskontrolle) (Art. 3 Abs. 5 E-BÜ). Ein Antrag auf Zulassung als Mitbeschwerdegegner kann allerdings erst dann erfolgen, wenn der EGMR die Beschwerde mitgeteilt hat. Mitgeteilt werden nur solche Beschwerden, die der EGMR im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung gemäß Art. 35 EMRK nicht als offensichtlich unzulässig oder unbegründet zurückgewiesen hat. Der Mechanismus des Mitbeschwerdegegners schafft die Möglichkeit, die jeweils (mit-)verantwortlichen EMRK-Vertragsparteien am Verfahren vor dem EGMR zu beteiligen und gemäß Art. 46 EMRK durch dessen Urteil zu binden, ohne dass dabei über die unionsinterne Kompetenzverteilung entschieden werden muss. Auf diese Weise kann die Autonomie des Unionsrechts gewahrt werden. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass in einer Bosphorus-Konstellation die EU und in einer Matthews- Konstellation alle EU-Mitgliedstaaten von ihrer Möglichkeit Gebrauch machen, einen Antrag auf Zulassung als Mitbeschwerdegegner zu stellen. Eine entsprechende Verpflichtung dazu normiert weder die EMRK selbst (Art. 36 Abs. 4 EMRK, arg.: may become bzw. können werden ) noch die Beitrittsübereinkunft (Art. 3 Abs. 2 und Abs. 3 E-BÜ). 62 Völkerrechtlich ist es dem Grundsatz der Autonomie der Union und des Unionsrechts Rechnung tragend der EU überlassen, eine derartige Verpflichtung festzuschreiben. Sie resultiert unionsrechtlich aus dem Loyalitätsgebot des Art. 4 Abs. 3 EUV und kann sekundärrechtlich noch näher ausgestaltet werden. 59 Vgl. Entwurf Erläuternder Bericht (Fn. 48), Rn Vgl. Entwurf Erläuternder Bericht (Fn. 48), Rn Vgl. Entwurf Erläuternder Bericht (Fn. 48), Rn Vgl. Entwurf Erläuternder Bericht (Fn. 48), Rn. 47, wonach eine Vertragspartei nicht gezwungen werden darf, als Mitbeschwerdegegner aufzutreten.

16 130 EuR Heft Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK Auf den Rechtsschutz des Beschwerdeführers hat der Mechanismus des Mitbeschwerdegegners keine Auswirkungen. Der neue Art. 36 Abs. 4 S. 3 EMRK sieht nämlich vor, dass bei der Beurteilung der Zulässigkeit einer Beschwerde die Beteiligung eines Mitbeschwerdegegners außer Betracht bleibt. Dies bedeutet, dass die Zulässigkeit einer Beschwerde nicht daran scheitern darf, dass der angegriffene mitgliedstaatliche Akt auf Unionsrecht beruht oder der bekämpfte Rechtsakt der EU durch das Primärrecht determiniert ist und die EU oder alle Mitgliedstaaten keinen Antrag auf Zulassung als Mitbeschwerdegegner gestellt haben. Bei der nachfolgenden Beurteilung der Begründetheit der Beschwerde kann der EGMR davon ausgehen, dass allein der Beschwerdegegner für den streitgegenständlichen Akt verantwortlich ist. Dem folgend kann er in der Sache entscheiden, ohne die unionsinterne Zuständigkeitsverteilung klären zu müssen. Letztere Entscheidung stünde dem EGMR auch nicht zu, da die einschlägigen Bestimmungen der Beitrittsübereinkunft zumindest implizit vom Grundsatz der Autonomie des Unionsrechts ausgehen, der vom EGMR zu beachten ist. Andererseits ist eine derartige Entscheidung des EGMR auch nicht notwendig, weil die Weigerung einer Vertragspartei, dem Verfahren als Mitbeschwerdegegner beizutreten, weder die Gerichtsbarkeit des EGMR blockieren noch den Individualrechtsschutz der Beschwerdeführer beeinträchtigen darf. Aus alledem folgt, dass der Mechanismus des Mitbeschwerdegegners im EMRK- System kein verfahrensrechtliches Privileg der EU oder ihrer Mitgliedstaaten beinhaltet. 63 Vielmehr schafft er nur jene rechtlichen Voraussetzungen, die es erlauben, die EU und ihre Mitgliedstaaten als Einheit zu betrachten, wenn eine Beschwerde Bereiche betrifft, welche die Mitgliedstaaten in die Zuständigkeit der Union übertragen haben. In der Praxis wird primär die Bosphorus-Konstellation zur Anwendung kommen. Dies resultiert daraus, dass die Vollziehung des Unionsrechts vorwiegend den Mitgliedstaaten obliegt (mitgliedstaatliche Vollziehung). Dabei sind zwei Fallkonstellationen zu unterscheiden: Bei der unmittelbaren mitgliedstaatlichen Vollziehung wird das Unionsrecht direkt von den Mitgliedstaaten angewendet. Voraussetzung dafür ist, dass das Unionsrecht unmittelbare Wirkung entfaltet und damit den nationalen Verwaltungsbehörden und Gerichten als Rechtsgrundlage für ihr Handeln dienen kann. Dies trifft meist bei Verordnungen und bei verschiedenen Bestimmungen des primären Unionsrechts zu, kann aber auch bei Richtlinien und an die Mitgliedstaaten gerichteten Beschlüssen der Fall sein. Die unmittelbare mitgliedstaatliche Vollziehung stellt den Regelfall der Vollziehung von Unionsrecht dar. Die mittelbare mitgliedstaatliche Vollziehung kommt zur Anwendung, wenn kein primäres oder sekundäres Unionsrecht existiert, das unmittelbare Wirkung entfaltet, sondern wenn der nationale Gesetz- oder Verordnungsgeber Unionsrecht mittels nationaler Vorschriften normativ ausgestaltet. Dies ist insbesondere bei Richtlinien 63 Vgl. Entwurf Erläuternder Bericht (Fn. 48), Rn. 33. Ebenso T. Schilling (Fn. 49), Rn. 19.

17 Obwexer Der Beitritt der EU zur EMRK EuR Heft der Fall. Die nationalen Behörden und Gerichte wenden dabei nationales Recht an, das einen Zusammenhang mit dem Unionsrecht aber insofern behält, als es unionsrechtskonform ausgelegt und angewendet werden muss. Bei der konkreten Anwendung des Mitbeschwerdegegner-Mechanismus in der Bosphorus-Konstellation wird es primär auf die in die Zuständigkeit des EGMR fallende Auslegung von Art. 3 Abs. 2 E-BÜ ankommen. Dabei ist zu klären, welche Beziehung zwischen dem Unionsrechtsakt und dem von der Beschwerde inkriminierten mitgliedstaatlichen Vollziehungsakt bestehen muss, um der EU den Mechanismus des Mitbeschwerdegegners zu eröffnen. Wird dabei eine ähnlich enge Beziehung wie im explizit angeführten Beispiel ( insbesondere, wenn der betroffene Mitgliedstaat die behauptete Verletzung der EMRK nur durch eine Nichtbeachtung seiner unionsrechtlichen Verpflichtung hätte vermeiden können ) verlangt, wären nur jene Fälle umfasst, in denen das Unionsrecht den Mitgliedstaaten ein bestimmtes Verhalten vorschreibt (restriktive Auslegung). Wird der unter insbesondere angeführten Fallkonstellation hingegen lediglich die Bedeutung eines Beispiels zugemessen, wären auch jene Fälle umfasst, in denen das Unionsrecht ein mitgliedstaatliches Verhalten nicht vorschriebt, sondern nur gestattet, aber dennoch in den Anwendungsbereich des Unionsrechts einbezieht (extensive Auslegung). 64 Für die EU ist die Auslegung von Art. 3 Abs. 2 E-BÜ mit weitreichenden Rechtsfolgen verbunden, wie die jüngsten Fälle zum Gemeinsamen Europäischen Asylsystem zeigen. Die Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist, 65 erlaubt jedem Mitgliedstaat, einen von einem Drittstaatsangehörigen eingereichten Asylantrag zu prüfen, auch wenn er nach den in dieser Verordnung festgelegten Kriterien dafür nicht zuständig ist (Art. 3 Abs. 2 Verordnung Nr. 343/2003, Selbsteintrittsrecht). In Ausübung dieses Ermessens handeln die Mitgliedstaaten in Durchführung des Rechts der Union und sind daher an die EU-Grundrechte gebunden. 66 Demnach müsste die EU sich als Mitbeschwerdegegner an einem allfälligen Verfahren vor dem EGMR gegen einen EU-Mitgliedstaat beteiligen (können), wenn letzterem vorgeworfen wird, mit der Überstellung des Asylwerbers an den gemäß Art. 3 Abs. 1 Verordnung Nr. 343/2003 zuständigen Mitgliedstaat von der EMRK garantierte Grundrechte, insbesondere Art. 3 und Art. 13 EMRK, verletzt zu haben. Dies ist jedoch nur dann der Fall, wenn der EGMR Art. 3 Abs. 2 E-BÜ extensiv auslegt. Unabhängig davon darf der EGMR bei der Entscheidung über die Zulassung als Mitbeschwerdegegner lediglich eine Plausibilitätskontrolle durchführen, wodurch die Rechtsfolgen einer restriktiven 64 Vgl. T. Schilling (Fn. 49), Rn. 46, der diesbezüglich die Hoffnung äußert, dass der EGMR die in seiner Judikatur entwickelte Differenzierung zwischen vorschreiben und gestatten auch auf die EU übertragen und das bloße unionsrechtliche Gestatten dem beispielhaft genannten Vorschreiben nicht gleichstellen wird. 65 ABl. EU 2003 L 50/1. 66 EuGH, Urteil v , verb. Rs. C-411/10 u. C-493/10 (N.S. u.a.), Rn. 69.