Häfen - staatlich oder privat?

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1 Universität Trier Fachbereich IV - Volkswirtschaftslehre Hauptseminar: Materielle und soziale Infrastruktur Seminarleitung: Prof. Dr. H. Spehl, Dipl.- Geogr. M. Gensheimer Wintersemester 2006/2007 Häfen - staatlich oder privat? Monique Lehnertz Lindenstraße Trier 0651/ Studienfach: Geographie (Diplom) Studienschwerpunkt: Raumentwicklung/Landesplanung Fachsemester: 07 Matrikelnummer: Datum der Abgabe:

2 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung Definitionen Die Privatisierung staatlicher Infrastruktur Privatisierungsmotive und -ziele Umsetzung und Formen der Privatisierung Konsequenzen Die Privatisierung von Häfen in Deutschland Aktuelle Organisationsformen der Häfen in Deutschland Die Privatisierung des Hamburger See- Hafens Die Teil- Privatisierung der Ruhr- Metropolen Binnenhäfen, Beispiel Duisburg Die Privatisierung der Häfen in Großbritannien, Lage und Trends Die Privatisierung der Häfen Südamerikas, am Beispiel Chiles Die Bewertung der Privatisierung Argumente für die Privatisierung Kritik an der angewandten Privatisierungspraxis Fazit...16 Literaturverzeichnis

3 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Privatisierungsarten 7 3

4 1.Einleitung Häfen sind wichtige Knotenpunkte des Land- und Seeverkehrs, an denen sich der Umschlag, bzw. Umstieg von Gütern und Personen von see- auf landgestützte Verkehrsträger und umgekehrt ereignet (vgl. Darüber hinaus sind Häfen auch Dienstleitungs- und Industriestandorte und somit kommen ihnen eine wichtige regionale, aber auch nationale und internationale volkswirtschaftliche Bedeutung zu (vgl. BMVBS 2006, S. 2). Dies lässt sich auch anhand der Zahlen deutlich erkennen, 90% aller transnational gehandelten Güter werden auf Schiffen transportiert (vgl. Gerstenberger; Welke 2002). Allein in Deutschland werden über die Seehäfen 95% der Güter im- und exportiert (vgl. Handelsblatt.com 2006). Bis in die 1990er Jahre waren Häfen noch fest in der Hand staatlicher Unternehmen und Kontrolle. Zu dieser Zeit kam es zu massiven Investitionen in Hafenstandorte, sowie in die Hafen- Infra- und Suprastrukturen. Seit den 1990er Jahren hat der Hafensektor tief greifende Veränderungen durchlebt. Die Containerisierung im Güterverkehr, die Globalisierung und die zunehmend knappen Haushaltskassen haben dazu geführt, dass sich die Organisations- und Besitzstrukturen im Hafensektor verändert haben, sprich die Privatisierung hat hier Einzug gehalten. Durch diese Liberalisierungs- und Globalisierungstendenzen haben sich Hafenbetreiber zu modernen Logistikbetrieben gewandelt und private Hafenunternehmen sind zu global stevedores geworden, die nicht mehr an einen Standort gebunden sind, sondern weltweit operieren. Die Entwicklung der Hafenunternehmen zu global playern hat dafür gesorgt, dass sich die Konkurrenz zwischen, aber auch in Häfen drastisch verschärft hat. Dabei sind vor allem die Arbeitsbedingungen in den Häfen von einem erhöhten Leistungs- und Konkurrenzdruck beeinflusst (vgl. Dombois, Heseler 2002, S. 1 ff.). Auch in Deutschland herrscht eine regelrechte Privatisierungseuphorie (vgl. Meyer-Timpe 2006). Doch die Bilanz der Privatisierung bleibt nicht ohne Kritik. Sogar Vertreter der Privatisierung wie Milton Friedman haben ihre Ansichten korrigiert. Es hat sich gezeigt, dass Rechtsstaatlichkeit wichtiger ist, als Privatisierung (vgl. Eppler 2006, S. 1). An dieser Stelle stellt sich nun die Frage, wie sollte ein gewinnorientierter Hafenbetreiber letztendlich organisiert sein, staatlich oder privat? Diese Arbeit soll eine Antwort auf diese diffizile Frage finden, in dem sie die aktuellen Organisationsstrukturen von nationalen und internationalen Häfen genauer betrachtet. Zunächst werden für das Verständnis der folgenden Arbeit wichtige Definitionen erläutert und auf das Phänomen der Privatisierung mit all seinen Wirkungszusammenhängen und mit seinen allgemeinen Trends eingegangen. Danach folgen konkrete Hafenbeispiele aus dem In- und Ausland. Zunächst werden die für Deutschland wichtigsten Häfen in Hamburg und in Duisburg näher erläutert. Als Beispiel für drastischere Privatisierungsmaßnahmen werden die Organisationsstrukturen der Häfen Großbritanniens vorgestellt. Als letztes Beispiel wird ein kurzer Überblick über die Lage der Häfen Chiles gegeben. Anschließend wird die Privatisie- 4

5 rung des Hafensektors nach ihren positiven und negativen Gesichtspunkten analysiert. In einem Fazit werden die gewonnenen Ergebnisse zusammenfassend bewertet. 2. Definitionen Öffentliche Häfen Öffentliche Häfen befinden sich in Trägerschaft von Bund, Länder und/oder Kommunen. Sie sind somit von allen Fahrzeugen und Schwimmkörpern benutzbar. Ein Kennzeichen der öffentlichen Häfen ist die große Anzahl brancheninterner Unternehmen und Betriebe, wie Logistikdienstleister, Speditionen, Produktionsbetriebe, Lager- und Umschlagbetriebe. Die Finanzierung dieser Häfen basiert auf staatlichen Subventionen (vgl. Hafenverordnung 2005). Private Häfen Private Häfen befinden sich in privater Trägerschaft und sind nicht dem Gemeingebrauch gewidmet (vgl. Hafenverordnung 2005). Werkshäfen Werkshäfen, sind Binnenhäfen und eine Sonderform der privaten Häfen, da sie die Schnittstelle zwischen Unternehmen und Wasserstraße bilden. Die Werkshäfen befinden sich in Privatbesitz des Unternehmens und besitzen daher eine genau auf das Unternehmen abgestimmte Hafensuprastruktur (vgl. StMWIVT). Hafeninfrastruktur Unter der Hafeninfrastruktur versteht man alle zum Hafengebiet gehörenden Verkehrswege wie Flusszufahrten und die Wasserfläche des Hafenbeckens. Darüber hinaus gehören auch Uferbefestigung, landseitige Grundstücke und Verkehrsanlagen mit Verbindung zum nationalen und internationalen Verkehrssystem zur Hafeninfrastruktur. Die Durchführung und Finanzierung dieser Infrastruktur liegt beim Bund, den Ländern oder Kommunen (vgl. BMVBS 2006, S. 4). Hafensuprastruktur Alle auf der Hafeninfrastruktur fußenden Anlagen werden zur Hafensuprastruktur gezählt. Dazu gehören Lagerhäuser, Umschlaghallen, sowie private Verkehrsanlagen wie Krangleise, Betriebsstraßen und Privatgleise (vgl. StMWIVT). Die Finanzierung und der Betrieb der Suprastruktur liegen bei ihren Nutzern, sprich bei den privaten Unternehmen (vgl. BMVBS 2006, S. 4). 5

6 Privatisierung Privatisierung ist kein präziser Rechtsbegriff und daher ist eine exakte Definition nicht einfach. Allgemein bezeichnet die Privatisierung die Veräußerung und Umwandlung von öffentlichem Vermögen in Privateigentum. Sie basiert auf wirtschaftsliberalen Überzeugungen, dass der Anteil des öffentlichen Sektors zugunsten der privaten Wirtschaft zurückgedrängt werden müsse. Es handelt sich dabei um eine Verantwortungsteilung zwischen Staat und privaten Unternehmen. Dabei ist die Privatisierung nur Teilaspekt der Entstaatlichung, bei der es zur Rückführung des Staates auf seine Kernaufgaben und bei öffentlichen Aufgaben zur Verzahnung von staatlichen Betrieben mit dem gesellschaftlichen Bereich kommt (vgl. Ewald 2005, S. 15). 2. Die Privatisierung staatlicher Infrastruktur Der Trend der Privatisierung staatlicher Infrastruktur begann 1988 mit der Liberalisierung und Reformierung des Telekommunikationssektors in Europa (vgl. Lippert 2005, S. 24). Danach folgte die Privatisierung weiterer Infrastruktureinrichtungen, bis auch die Verkehrsinfrastruktur privaten Betreibern übergeben wurde. Der weltweite Trend der Privatisierung hält weiterhin an und weist steigende Tendenzen auf. Die Privatisierungseuphorie in Deutschland, wie auch anderorts, wird damit begründet, dass nur durch private Investitionen und Innovationen die Zukunftssicherung eines Standortes, wie Deutschland möglich ist (vgl. Meyer-Timpe 2006). Jedoch ist zu erwähnen, dass die Privatisierung in Deutschland im weltweiten Vergleich noch sehr zurückhaltend ausgeprägt ist. Hier ist es nicht zu einer radikalen Umstrukturierung wie in Großbritannien gekommen. Somit ist das Risiko eines Misserfolges zwar geringer, jedoch können die wirtschaftlichen Potentiale nicht im gleichen Maße ausgeschöpft werden. Häfen gehören zu den ökonomischen Sektoren, die am stärksten von der Globalisierung betroffen sind und somit unterliegen sie starken Privatisierungstendenzen (vgl. Dombois; Heseler 2002, S. 13). 2.1 Privatisierungsmotive und -ziele Die Privatisierungsmotive und -ziele sind sehr vielfältig. Um einen Überblick über die verschiedenen Motive zu gewinnen, lassen sie sich nach ihren verschiedenen Wirkungsbereichen untergliedern. Dabei wären zunächst die finanzpolitischen Motive der Privatisierung zu nennen. Durch die angespannte Lage öffentlicher Haushalte ist der Staat nicht mehr im Stande die Infrastruktur im erforderlichen Maße zu finanzieren. Somit wird mit der Privatisierung öffentlicher Unternehmungen und dem dadurch gewonnenen Verkauferlös, sowie einer Einsparung auf der Seite der Investitionen, ein Abbau der Haushaltsdefizite verfolgt. 6

7 Die ordnungspolitischen Motive der Privatisierung fußen auf dem Bestreben, eine staatliche Monopolstellung, ein Anhäufen politischer und wirtschaftlicher Macht zu verhindern und somit einen gerechten Wettbewerb zu ermöglichen und Fehlallokationen zu vermeiden. Die Privatisierung hat zusätzlich auch wirtschaftspolitische Motive. Private unternehmerische Tätigkeiten schaffen neue Aktionsräume und Betätigungsfelder und führen somit zur Freisetzung von Wachstumskräften und Schaffung neuer Arbeitsplätze. Dadurch wird die Effizienz einer ganzen Volkswirtschaft erhöht (vgl. Ehlers 2003, S. 30 ff.). Aus der betriebswirtschaftlichen Sicht ist ein privater Unternehmer im Vergleich zu einem öffentlichen Unternehmen eher dazu angehalten seinen Nutzen und seinen Gewinn zu maximieren. Darüber hinaus steht er unter einem höheren Innovationsdruck und verschärften Wettbewerbsbedingungen. Zusammenfassend können diese Aussagen mit dem Begriff der Property-Rights-Theorie oder auch Theorie der Verfügungsrechte benannt werden. Die Principal-Agent-Theorie oder das Anreiz- und Sanktionensystem besagt darüber hinaus, dass ein Arbeitnehmer in einem privaten Unternehmen im Vergleich zu einem staatlichen zwar mit höheren Sanktionen, sprich im Falle des Gewinnrückgangs des Unternehmens mit geringerem Lohn, bzw. mit einer Kündigung rechnen muss. Da er aber auch am Gewinn des Unternehmens beteiligt ist, hat der Arbeitnehmer auch erhöhte Anreize effizient und gewinnorientiert zu arbeiten (vgl. Ewald 2005, S. 27 ff.). Zuletzt sind auch rechtliche Motive ein Grund für die Privatisierung. Die Grundprinzipien des freien Marktes, sowie auch die Grundrechte des Grundgesetzes sprechen für den Vorrang privatwirtschaftlicher Tätigkeiten gegenüber der Staatstätigkeit. Die Nichtberücksichtigung dieses ungeschriebenen Gebotes würde zur Einschränkung der Grundfreiheit der Bürger führen und zur finanziellen Überforderung von Bund, Ländern und Kommunen (vgl. Ewald 2005, S. 48 f.). 2.2 Umsetzung und Formen der Privatisierung Neben den zahlreichen Motiven und Zielen, die die Privatisierung verfolgt, gibt es auch zahlreiche Formen der Privatisierung, das heißt, dass sich der Privatisierungsgrad je nach Privatisierungsart unterscheidet. Dabei ist an erster Stelle die formelle Privatisierung zu nennen. Hierbei tritt organisatorisch an die Stelle eines Trägers der öffentlichen Verwaltung ein Unternehmen mit privater Rechtsform, wie eine GmbH oder eine AG. Die Aufgaben bleiben jedoch in staatlicher Hand. Bei dieser Form der Privatisierung erzielt ein Unternehmen eine höhere Flexibilität bei erhaltener stattlicher Einflussnahme. Die zweite Stufe der Privatisierung bildet die funktionelle Privatisierung, welche auch als out-sourcing bekannt ist. Bei dieser Form der Privatisierung liegt die Aufgabenverantwortung beim Staat, die Ausführung der Aufgaben erfolgt jedoch durch private Unternehmen (vgl. Ewald 2005, S. 18 ff.). 7

8 Auf der dritten Stufe befindet sich die materielle Privatisierung. Hierbei werden staatliche Aufgaben vollständig auf private Unternehmen übertragen. Somit wird der öffentlichen Hand jegliche Einflussnahme abgesprochen. Anstatt staatlicher Leistungsverpflichtungen treten Marktmechanismen. Somit kann die materielle Privatisierung als Privatisierung im engeren Sinne bezeichnet werden, da es hier zur Verringerung der Staatsaufgaben kommt (vgl. E- wald 2005, S. 17). In Abbildung 1 wird der beschriebene Zusammenhang noch einmal grafisch verdeutlicht. Hierbei lässt sich sehr schön der Grad der Aufgabenerfüllung der verschiedenen Parteien ablesen. Abbildung 1: Privatisierungsarten Privatisierungsarten Staat Gesellschaft Formelle Privatisierung Funktionelle Privatisierung Materielle Privatisierung Grad der Aufgabenerfüllung Quelle: Eigene Darstellung nach Ewald 2005, S. 25. Im intermediären Bereich, also an der Schnittstelle von öffentlichem und privatem Sektor, ist das Public Private Partnership (PPP) zu nennen. Dies ist eine Kooperation staatlicher und nicht- staatlicher Akteure, die die gleichen Ziele Verfolgen (vgl. Ewald 2005, S. 20 f.). 2.3 Konsequenzen Die Konsequenzen der Privatisierung variieren je nach Privatisierungsgrad und dem jeweiligem Sektor der der Privatisierung unterliegt. Daher sind keine allgemeinen und einheitlichen Konsequenzen feststellbar. Es gibt zahlreiche positive wie auch negative Konsequenzen, die an späterer Stelle in Bezug auf die Privatisierung von Häfen noch verdeutlicht werden sollen. Bei der Privatisierung unterschiedlicher öffentlicher Dienstleistungen lassen sich für Deutschland jedoch folgende Trends erkennen. Die Preis- und Qualitätsentwicklung der erstellten Leistungen privatisierter Dienstleitungen ist generell als negativ zu beurteilen. Die Beschäftigung wird durch die hohen Zahlen an Entlassungen ebenfalls negativ bewertet. Die Arbeitsbedingungen haben sich durch erhöhte Arbeitsintensität, durch die Flexibilisierung von Arbeitszeiten, durch den Abbau von Sozialleistungen und die Reduktion des Einkommens generell verschlechtert. Zudem lassen sich eine Zunahme von Gesundheitsproblemen, sowie eine verstärkte Unfallgefährdung der Arbeitnehmer erkennen. Auch die kollektive Interessensvertretung in Form von Gewerkschaften wurde durch die neue Organisationsform der Unternehmen zurückgedrängt (vgl. Lippert 2005, S. 92 ff.). 8

9 3. Die Privatisierung von Häfen in Deutschland Trotz des boomenden Seeverkehrs in Deutschland, geraten auch die deutschen Häfen immer mehr unter den weltweiten Konkurrenzdruck und somit in finanzielle Not (vgl. Handelsblatt.com 2006). In Folge dessen hat der weltweite Privatisierungstrend im Hafensektor auch am Standort Deutschland Einzug gehalten. Hier befindet sich bereits eine Vielzahl der Häfen in privatem Besitz, die Tendenzen sind steigend. Jedoch existieren auch noch einige staatlich betriebene Häfen. Konkrete Zahlen konnten für Deutschland nicht gewonnen werden. Wie sich die unterschiedlichen Organisationsformen der deutschen Häfen gestalten, welche Entwicklungen sich in diesen vollzogen haben und welche Konsequenzen daraus resultieren wird im Folgenden dargestellt. 3.1 Aktuelle Organisationsformen der Häfen in Deutschland Die Besitzstrukturen der deutschen Häfen gestalten sich sehr unterschiedlich. Dabei können sich die Häfen im Besitz eines Bundeslandes und einer Stadtgemeinde oder Stadtverwaltung befinden, wie es bei den Stadtstaaten Hamburg oder Bremen der Fall ist. Sie können aber auch ausschließlich einer Stadtgemeinde gehören. Als Beispiel wären hier die Häfen in Kiel, Flensburg oder Wolgast zu nennen. Der Hafen in Wilhelmshaven gehört zu Teilen dem Bundesland Niedersachsen und der Stadtgemeinde. Manche deutschen Häfen befinden sich auch im Besitz einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH), wie es in Wismar, Rostock und Sassnitz/Mukran der Fall ist. Die Häfen Nordenham, Emden, Cuxhaven, um hier nur einigen Beispiele zu nennen befinden sich bereits vollständig in privatem Besitz (vgl. European Sea Ports Organisation, S. 86). 3.2 Die Privatisierung des Hamburger See-Hafens Der Hamburger See-Hafen ist der größte Hafen Deutschlands und somit der wichtigste Hafen für die deutsche Volkswirtschaft. Im weltweiten Ranking befindet sich Hamburg auf Platz acht der größten Containerhäfen (vgl. Port of Hamburg). Der Hamburger Hafen ist einer der wichtigsten Wirtschaftsfaktoren der Metropolregion Hamburg (Hamburg Port Authority 2005, S. 2) und stellt rund Arbeitsplätze (vgl. Meyer-Timpe 2006). Seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit liegt im Containergeschäft, welches starken jährlichen Wachstumstendenzen von bis zu 12% unterliegt (vgl. Handelsblatt.com 2006). Darüber hinaus besitzt Hamburg eine günstige Lage in der Transportkette zwischen Ostasien (China) und Ost- und Mitteleuropa. Das stetig anwachsende Transportvolumen zwischen diesen Regionen verspricht hohe Renditen für die Hafen- und Logistikbetreiber. Ebenfalls verfügt Hamburg über eine gut ausgebaute Hinterlandlogistik (Hamburg Port Authority 2005, S. 2). Trotz der scheinbar günstigen Voraussetzungen steht auch der Hamburger Hafen zunehmend unter dem Druck der internationalen Konkurrenz. Daher bedarf es hohen Investitionen, bis zu einer Milliarde Euro in den nächsten zehn bis 15 Jahren, 9

10 um in diesem Wettbewerb überleben zu können (vgl. Meyer-Timpe 2006). Auf Grund der starken Verschuldung der Stadt Hamburg und der Zahlungsunfähigkeit des Staates, kam es in den letzten Jahren zu einem Wandel der Organisationsform des Hafens. Um finanzielle Mittel zu generieren, wurden die wie folgt beschriebenen Formen der Umstrukturierung und Privatisierung des Hafens durchgeführt. Zunächst lag die Finanzierung der Hafeninfra- und suprastruktur beim Stadtstaat Hamburg. Seit 1970 befindet sich der Hamburger Hafen jedoch in der Organisationsform eines Public Private Partnerships. Hierbei gibt es kein eigenes Hafenministerium, sonder fünf Länderministerien befassen sich mit der Verwaltung des Hafens. In der öffentlichen Hand liegen dabei die Richtlinienkompetenz, die Verwaltung, der Landbesitz, die Infrastruktur und die Überwachung. In privater Hand befinden sich die Hafengeschäfte und der Umschlag, verbunden mit dem Containerhandel und der Lagerung (vgl. Heinrich 2002) kam es zur Einführung des Port Development Plan. Dieser sah eine Hafenerweiterung in Altenwerder vor und die Erhöhung der Wassertiefe des Hafenbeckens für die neue Generation der immer größer werdenden Containerschiffe. Weitere Aspekte dieses Ausbauplans waren die Erweiterung des Hafens zu einem Logistikzentrum und die Etablierung der Port City in den nicht mehr genutzten Hafenarealen (vgl. Behrendt 1999, S. 7ff.) Um dem internationalen Wettbewerb Stand halten zu können wurde am die Hamburg Port Authority, eine Anstalt öffentlichen Rechts (AöR) gegründet. Diese Umstellung in der Organisationsform des Hafens ermöglicht die Anwendung betriebswirtschaftlicher Grundsätze und Unternehmensformen. Durch eine eigene Kreditaufnahme neben der staatlichen Finanzierung ist der Hafen nun finanziell flexibel. Dadurch kann die Effizienz in der Organisation und der Projektfinanzierung erheblich gesteigert werden. Darüber hinaus soll eine erhöhte Kundenorientierung und die Transparenz der Hafenpreise erzielt werden. Somit können auch die Interessen der Hamburger Betriebe schneller umgesetzt werden. Trotz der Tatsache, dass der Hafen nun dem System des Marktrechts ausgeliefert ist, konnte die Überleitung aller Beschäftigten des Hafens in die neue Unternehmensform erreicht werden. Auch wird der Arbeitnehmerstatus des Beamten weiterhin aufrechterhalten, was bei einer GmbH nicht möglich gewesen wäre (vgl. Hamburg Port Authority 2005, S. 3 f.). Die Knappheit finanzieller Mittel wird auch nochmals im Jahre 2006 deutlich. Zu diesem Zeitpunkt soll der größte Seehafenbetrieb Deutschlands, die Hamburger Hafen- und Logistik AG (HHLA), ein öffentliches Unternehmen an einen Privatinvestor verkauft werden oder Teile des Unternehmens an der Börse gehandelt werden, um die Eigenkapitalbasis zu stärken (vgl. Handelsblatt.com 2006). Vor allem die Hafenarbeiter und die Gewerkschaft Ver.di befürchten bei einem Verlust einiger Anteile der Stadt Hamburg an dem Seehafenbetrieb erhebliche Probleme bei der Zukunftssicherung des Hafenstandorts Hamburg, da private Akteure nicht vorrangig im Interesse des Standortes wirtschaften, sondern nach rein marktwirtschaftlich orientierten Aspekten. 10

11 Sie sehen sich konfrontiert mit Tarifdumping, Sozialabbau, Sicherheitsrisiken im Hafenumschlag und Qualifikationsdefizite bei den Beschäftigten, sowie mit dem Verlust der Mitbestimmung dieser im Unternehmen (vgl. Bauer 2006). Zurzeit besteht die Organisationsform der HHLA aus einer Aktiengesellschaft (vgl. Die Idee des Börsenganges wurde schließlich verworfen und 49, 9 % des Unternehmens stehen nun per internationaler Ausschreibung zum Verkauf. Der weltweit drittgrößte Hafenbetreiber Dubai Ports World, sowie die Deutsche Bahn und zehn weitere Interessenten kündigten im Dezember 2006 ihre Übernahmeabsichten an der HHLA an. Im Januar werden die Verhandlungen über den Verkauf der HHLA beginnen (vgl. Spiegel online, S. 1). 3.3 Die Teil- Privatisierung der Ruhr- Metropolen Binnenhäfen am Beispiel Duisburg Die Metropolregion Ruhr ist bedeutendste Logistikdrehscheibe Europas und somit nach Hamburg ebenfalls ein bedeutender Hafenstandort für Europa und auch für Deutschland. Neben den 68 privaten Häfen und 11 öffentlichen Häfen existieren weitere Logistikunternehmen. Insgesamt finden hier Menschen Beschäftigung (vgl. Metropole Ruhr). Auch an dem Hafenstandort Metropole Ruhr lassen sich eindeutige Privatisierungstendenzen feststellen. Duisburg sticht als größter Binnenhafen Europas aus dieser Region deutliche heraus. Bis in die 90er Jahre war der Duisburger Hafen noch in öffentlicher Hand und diente vorrangig dem Umschlag von Kohle, Erz und Stahl. Durch den Wandel im Logistiksystem und dem vermehrten Umschlag internationaler Güter musste der Hafen nicht nur in seinen äußeren Strukturen durch Investitionen in Infra- und Superstruktur verändert werden, sondern auch in seinen betrieblichen Strukturen. Die Duisburger Hafen AG (Duisport) ist Eigentümer des öffentlichen Hafens und Muttergesellschaft der Duisburger Hafengruppe (vgl.www.duisport.de). Sie wird immer noch durch den Bund, das Land Nordrheinwestfahlen und die Stadt Duisburg finanziert. Sie unterliegt jedoch seit 1999 dem Wandel zu einem gewinnorientierten Dienstleister mit internationalisierter Kreditgeberbasis. Denn nur so ist es dem Duisburger Hafen möglich dem Wandel im Logistiksektor stand zu halten (vgl. Schlipköther 2006). 4. Die Privatisierung der Häfen in Großbritannien, Lage und Trends Bis zu Beginn der 1980er Jahre gab es in England ca. 300 Häfen mit sehr unterschiedlichen Eigentumsverhältnissen (vgl. Dombois/Heseler 2002, S. 4). Auch hier gerieten die Hafenbetreiber durch den erhöhten Wettbewerbsdruck, der von der Containerisierung und Globalisierung ausgelöst wurde, in finanzielle Nöte. Privat ist besser als Staat lauteten die Leitmotive der Politik Margaret Thatchers. Diese führten dazu, dass es seit den 1980er Jahren zu drastischen Privatisierungsmaßnahmen im Hafensektor kam. Zuvor waren die Häfen der zentralstaatlichen Behörde National Dock and Labor Board unterstellt. Mit dem Verkauf der 19 staatlichen Häfen an Associated British Ports (ABP) sollten die Qualität, die Kosten und 11

12 die Effizienz der Hafenbetriebe gesteigert werden. Zwar kam es in Großbritannien zur Übertragung staatlicher Aufgaben auf den Privatsektor, jedoch ohne das Ausschalten der staatlichen Kontrolle über diese Abläufe. Wie das Beispiel der Wieder- Verstaatlichung der britischen Bahn gezeigt hat, können drastische Privatisierungsmaßnahmen zu erheblichen Mängeln in der Qualität der Dienstleistung führen (vgl. Neumann 1997, S. 159). Es muss erwähnt werden, dass die Privatisierung der Häfen Großbritanniens den Umschlag dieser deutlich hat steigern können, jedoch kam es zu einem massiven Stellenabbau im Hafensektor, zur Flexibilisierung von Arbeitszeiten und zur Fragmentierung der Unternehmensstrukturen (vgl. Turnbull 1999, S. 37 ff). In Großbritannien kam zur Umstrukturierung der Unternehmensorganisation gegen den Widerstand der Beschäftigten und nicht wie in Deutschland zu Verhandlungen mit den Beschäftigten. Dies hatte eine völlige Auflösung lang etablierter, gewerkschaftlicher Strukturen zur Folge (vgl. Dombois; Heseler 2002, S. 8 ff). Das Ergebnis dieses Umstrukturierungsprozesses ist ein System aus stark fragmentierten, flexibilisierten und dezentralisierten betrieblichen Regelungen, das dazu beiträgt, dass die Konkurrenz nicht nur zwischen verschiedenen Häfen, sondern auch innerhalb der Häfen angestiegen ist (vgl. Dombois; Heseler 2002, S. 13). Trotz dieser Tatsache hält der Trend der Privatisierung weiterhin an. Gerade aktuell gibt es Verhandlungen zur Übernahme von ABP durch eine Investment- Gruppe. Dubai Ports World, der weltweit drittgrößte Hafenbetreiber, hat sich durch die Übernahme des britischen Hafenbetreibers Peninsular and Oriental Steam Navigation (P&O) bereits weitere Kapazitäten im Güterumschlag gesichert (vgl. Preuss 2006). 5. Die Privatisierung der Häfen Südamerikas, am Beispiel Chiles Südamerika besitzt 36 nennenswerte Seehäfen, wovon sich zehn in staatlichem Eigentum befinden, wie der Hafen Valparaíso. Elf dieser Häfen befinden sich hingegen im Privatbesitz, können jedoch öffentlich genutzt werden, wie der Hafen Lirquén.15 Häfen sind privates Eigentum und unterliegen auch ausschließlich der privaten Nutzung. Als Beispiel für eine solche Organisationsstruktur wäre der Hafen Huasco zu nennen (vgl. Schon an dieser Aufzählung lässt sich erkennen, dass die Privatisierung auch in Chile bereits weit voran geschritten ist. Chiles Häfen gelten in Südamerika als sehr effizient. Der Grund dafür liegt in der frühzeitigen und umfangreichen Einbindung der Häfen in die Privatwirtschaft, die schon im Jahre 1981 vollzogen wurde. Seit 1999 wurden die staatlichen Häfen an private Firmen konzessioniert. Dies geschah meist in Form von Public-Private-Partnerships. Die Konzessionäre investieren hauptsächlichen in den Bestand und nicht in neue Projekte. Das ist zum einen als positiv zu bewerten, da somit versucht wird die Wettbewerbsfähigkeit eines bestehenden Hafens auszubauen, anstatt in ein neues Projekt zu investieren. Auf der anderen Seite könnte die Wirtschaftlichkeit eines Hafens auch darunter leiden, wenn durch 12

13 fehlende Investitionen und Innovationen die Wettbewerbsfähigkeit des Hafenstandortes nicht mehr aufrechterhalten werden kann. Zukünftige Projekte bildet die Erhöhung der Kapazitäten der Häfen Chiles durch private Investoren. Davon sind vor allem der Hafen von San Antonio betroffen, der zu einem zentralen Containerterminal Chiles ausgebaut werden soll und der Hafen von Valpraíso (vgl. Auch wenn über die Auswirkungen der Privatisierung chilenischer Häfen in der Literatur keine genauen Angaben gemacht werden, muss an dieser Stelle auf die generell stark flexibilisierten Arbeitsbedingungen auf Grund der neoliberalen Politik Chiles, hingewiesen werden (vgl. Arranca). Chile bildet ein weiteres Beispiel dafür, dass Häfen weltweit auf private und internationale Kreditgeber angewiesen sind, um sich in dem harten Konkurrenzkampf der global agierenden Hafenbetreiber behaupten zu können. 6. Die Bewertung der Privatisierung Trotz der Erläuterung einiger Beispiele fällt eine einheitliche Bewertung der Privatisierung schwer. Es können keine allgemeingültigen Aussagen über die Konsequenzen der Privatisierung getroffen werden, da sie von Fall zu Fall unterschiedlich organisiert ist und somit auch unterschiedliche Folgen nach sich zieht. Darüber hinaus sind die Konsequenzen der Privatisierung ebenfalls von den jeweiligen nationalen Regulierungsregimes abhängig, die je nach Nation große Unterschiede aufweisen (vgl. Lippert 2005, S. 91). In manchen Fällen sind die Konsequenzen der Privatisierung auch noch nicht deutlich erkennbar. Dennoch lassen sich allgemeine Grundtendenzen in den Konsequenzen erkennen, die bei der Privatisierung von Häfen immer wieder auftauchen oder auftauchen können. Für eine erste verallgemeinernde Bewertung wurden die Auswirkungen der Privatisierung aus drei unterschiedlichen Blickwinkeln, zunächst aus sozialer Sicht, aus finanzieller Sicht und schließlich aus struktureller Sicht näher betrachtet. Aus der Sozialen Sicht ist die Privatisierung als negativ einzustufen, da die Fürsorgepflicht gegenüber den Bürgern nicht mehr erfüllt werden kann. Durch die Privatisierung kommt es in den meisten Fällen zu einem massiven Stellenabbau und somit sind die Arbeitsplätze der Beschäftigten nicht mehr gesichert. In vielen Fällen ist auch mit der Flexibilisierung der Arbeitszeiten, niedrigeren Löhnen und dem Abbau von Sozialleistungen zu rechnen. Zwar gibt es auch Privatisierungsformen, bei denen eine garantierte Übernahme der Beschäftigten aus dem staatlichen Betrieb in den privaten gewährleistet ist, jedoch überwiegen die zuvor beschriebenen negativen Aspekte und somit lässt sich die soziale Ebene der Privatisierung als negativ bewerten. Aus finanzieller Sicht kann zunächst festgestellt werden, dass die staatlichen und kommunalen Haushalte durch die Privatisierung staatlicher Infrastrukturleitungen einerseits entlastet werden, was als positiv zu bewerten ist. Auf der anderen Seite geht eine Privatisierung meist 13

14 mit einem Stellenabbau einher. Die Grundversorgung der Arbeitslosen muss somit wiederum vom Staat geleistet werden, so dass die finanzielle Entlastung nicht gegeben ist und die Privatisierung somit nicht eindeutig als positiv zu bewerten ist. Aus struktureller Sicht betrachtet, sprich was die Zukunft der Stadt oder des Standortes betrifft, gibt es ebenfalls zwei unterschiedliche Bewertungskriterien. Wenn ein staatlicher Hafen durch mangelnde finanzielle Mittel und zunehmenden Konkurrenzdruck schließen muss, ist die Privatisierung des Hafens ein gutes Argument, um den Wirtschaftsstandort oder die Wirtschaftlichkeit der Region zu erhalten und auszubauen. Ist das primäre Ziel eines international agierenden, privaten Investors, der sich der Region gegenüber nicht verpflichtet fühlt, möglichst hohe Gewinne zu erzielen, ohne für eine wirtschaftliche Prosperität mit Ausstrahlungseffekten in der Region zu sorgen, ist die Privatisierung ein schlechtes Argument. Daher unterliegt die Privatisierung aus struktureller Sicht einer überwiegend negativen Bewertung (vgl. Meyer-Timpe 2006). 6.1 Argumente für die Privatisierung Das erste und auch überzeugendste Argument für die Privatisierung ist die angespannte Lage der öffentlichen Haushalte. Die Privatisierung bildet somit einen Ausweg aus der Staatsverschuldung und gleichzeitig bietet sie neue Finanzierungsmöglichkeiten (vgl. Ehlers 2003, S. 25 f.). Ein weiteres Argument, welches eindeutig für die Privatisierung staatlicher Häfen oder Hafendienstleister spricht, ist die erhöhte Effizienz und Flexibilität, mit der private Unternehmen im Vergleich zur öffentlichen Hand agieren. Privaten Unternehmen ist es somit möglich dem steigenden internationalen Konkurrenzdruck standhalten zu können (vgl. Ehlers 2003, S. 27). Der erhöhte Wettbewerb innerhalb privater Konkurrenten kann dazu beitragen, dass die Qualität der angebotenen Produkte und Dienstleistungen steigt. Auch hat dieser erhöhte Wettbewerb eine Senkung der Preise zur Folge. Durch die vielfältige Konkurrenz ist ein Unternehmen zusehends um potentielle Kunden bemüht und somit müssen Anreize geschaffen werden, um möglichst viele Kunden zu gewinnen. Der Kunde ist König ist das Motto der durch die Privatisierung neu entstandenen Servicekultur (vgl. Ewald 2005, S. 31). Auch können durch sie so gewonnene Flexibilität die Bedürfnisse der Kunden besser erfüllt werden. Darüber hinaus besitzt ein privates Unternehmen ein größeres unternehmerisches Knowhow und ist innovativer, bzw. ist es durch die hohe Konkurrenz zu Innovationen gezwungen, so dass neue Dienstleistungen und Produkte entstehen können (vgl. Ehlers 2003, S. 33). Im Zuge der Privatisierung kann sich der Staat auf die Ausübung seiner Kernaufgaben beschränken und nur durch die Förderung nach wirtschaftsliberalen Theorien von Wirtschaftswachstum und Beschäftigung in die Wirtschaft eingreifen (vgl. Ewald 2005, S.89). 14

15 6.2 Kritik an der angewandten Privatisierungspraxis Ein Kritikpunkt an der gängigen Privatisierung ist, dass die privaten Hafenbetreiber einfacher ihre Gewinninteressen durchsetzen können und es somit zu erhöhten Preisen kommen kann. Daher ist es notwendig, Maßnahmen der Wettbewerbspolitik zu etablieren (vgl. Port Package II 2005, S. 1) Die Profitstrategien der Unternehmen führen darüber hinaus nicht nur zu erhöhten Preisen, sondern auch zu niedrigeren Löhnen, da die privaten Unternehmen durch ihre Gewinnmaximierungsstrategien darum bemüht sind, Kostenfaktoren, wie Personal, Instandhaltung und Investitionen so gering wie möglich zu halten bzw. zu reduzieren. Dies hat zur Folge, dass es zu einem massiven Arbeitsplatzabbau, zu Tarifdumping und zu Sozialabbau kommt. Die Verschlechterung der Arbeitsbedingungen führt auch dazu, dass die Arbeitszeiten flexibilisiert werden, sprich der Abreitnehmer muss zu jeder Zeit einsatzbereit sein. Auch muss er mit einer erhöhten Arbeitsstundenzahl rechnen und es wird eine hohe Mobilität von ihm verlangt (vgl. Marges 1999, S. 149 f). Die Privatisierung hat ebenfalls zur Folge, dass die allgemeinen Qualifikationen der Arbeitnehmer gesunken sind, da Arbeitnehmer mit einer geringeren Qualifikation billiger sind, als solche, die eine hohe Qualifikation besitzen. Auch sind die Arbeitnehmer ständig einer erhöhten Stresssituation ausgesetzt, da sie mit der Unsicherheit leben müssen eventuell morgen schon keinen Job mehr zu haben (vgl. Lippert 2005, S. 93). Ein weiterer negativer Aspekt der Privatisierung, der in erster Linie die Arbeitnehmer betrifft, ist die Tatsache, dass Mitbestimmung, Unternehmenskultur und I- dentifikation der Arbeitnehmer mit dem Unternehmen verloren gehen und somit positive Anreize für die Arbeitnehmer nicht mehr vorhanden sind (vgl. Ewald 2005, S. 27.ff.). Darüber hinaus ist zu kritisieren, dass die öffentliche Daseinsvorsorge nicht der Marktlogik überlassen werden darf, denn wenn die Nachfrage nach einer bestimmten Leistung zu gering ist, wird diese nach den Gewinnstrategien privater Unternehmen schlicht weg unterlassen und somit ist die Daseinsgrundversorgung des Landes nicht mehr gewährleistet (vgl. Lippert 2005, S. 91). Durch internationale Investoren und Unternehmen werden die Einflussmöglichkeiten der jeweiligen Hafenstandorte reduziert. Der Hafen oder der Hafenbetreiber verliert somit seinen regionalen Bezug und das Wirtschaftswachstum dieser Region bildet nicht mehr das Hauptinteresse des Unternehmers (vgl. Schirg 2006). Es ist jedoch auch zu erwähnen, dass eine Privatisierung nicht immer nur mit Kostenersparnissen für die Unternehmen verbunden ist. Ein häufiger Kundenwechsel zwischen unterschiedlichen Unternehmen, welcher durch die Vielzahl der privaten Anbieter gegeben ist, führt zu mehr Bürokratie und somit zu erhöhten Kosten, was im Gegensatz zu dem Argument der Effizienz privater Unternehmen steht. Auch ist es so, dass privatisierte Unternehmen oftmals auf staatliche Infrastruktur zurückgreifen, ohne jemals etwas dafür investiert zu haben und der Staat somit ein Verlustgeschäft macht. Letztlich führt die Welle der Privatisierung dazu, dass sich kleine staatliche Häfen nicht mehr behaupten können und folglich schließen müssen. 15

16 Der Wandel des Staates zu einem rein ökonomisch orientierten Regulierungsstaat hat generell negative Auswirkungen auf Infrastruktur und Dienstleistungen. Auf Grund dieses Wandels kommt es zur Verstärkung neoliberaler Markteffekte und zu einem wohlfahrtsstaatlichen Unterbietungswettbewerb (vgl. Lippert 2005, S. 93 f.). Generell lässt sich aus den genannten Aspekten erkennen, dass sich ein zu hoher Privatisierungsgrad negativ auf die Gemeinwohlorientierung der öffentlichen Dienstleistungen auswirkt. 16

17 7. Fazit Die Antwort auf die Frage nach den Organisationsstrukturen von Häfen fällt nicht leicht. Der Trend der Globalisierung und die weltweit operierenden Hafenbetreiber machen Investitionen und flexible Organisationsstrukturen für Häfen erforderlich, damit sie in dem harten Wettbewerb bestehen können. Diese können nur durch eine Privatisierung der Unternehmensstrukturen erreicht werden. In allen aufgeführten Hafen Beispielen konnte diese Entwicklung herausgestellt werden. Trotz der vielen positiven Argumente, kann jedoch nach der Bewertung der Privatisierung festgestellt werden, dass die negativen Aspekte überwiegen. Nicht nur qualitative Mängel auch der Sozialabbau und der Verlust des regionalen und nationalen Bezugs der Häfen sind Konsequenzen, die aus einer ungelenkten Privatisierung resultieren. Der Staat befindet sich in einer Zwickmühle zwischen Effizienzdenken und wohlfahrtsstaatlichem Denken. Ein möglicher Ausweg aus dieser Situation bildet die Form der Teilprivatisierung, die einheitliche Tarifverträge und Sozialverträglichkeit beinhaltet. Meiner Meinung nach kann der Staat nicht zusehen, wie es im Zuge der Globalisierung zu einem Ausverkauf der staatlichen Infrastruktur kommt, da diese mehr und mehr den Marktmechanismen unterlegen ist und daher zunehmend in die Besitzverhältnisse ausländischer Investoren gerät. Diese Tatsache führt dazu, dass der Nationalstaat seine Kompetenzen verliert und somit seine Identität. Es ist die Aufgabe des Staates den Wirtschaftsstandort zu sichern, den Niedergang des Wohlfahrtsstaates zu verhindern und eine nachhaltige Entwicklung zu gewährleisten. Daher ist es dringend erforderlich einheitliche Richtlinien für die Umsetzung der Privatisierung der Häfen, vor allem auf nationaler Ebene zu schaffen und sie einer Kontrolle zu unterlegen. Auch sollte die Richtlinienkompetenz nicht in der Hand einer Zentralgewalt liegen, sondern dezentral organisiert sein, damit die Richtlinien flexibel an die jeweiligen nationalen Bedingungen angepasst werden können. Der regionale Bezug der Häfen darf nicht verloren gehen, damit der der Hafen als Wirtschaftsstandort der jeweiligen Nation auch in Zukunft noch zugehörig ist. Auch muss verhindert werden, dass die Unternehmensgröße der Hafen- und Logistikbetreiber stetig zunimmt. Dadurch, dass große Hafenbetreiber kleinere übernehmen wachsen die Unternehmen stark an. Am Ende dieser Entwicklung stehen nur weinige oder sogar nur ein großer weltweit agierender Hafenbetreiber, der eine Monopolstellung besitzt und somit willkürlich über Preise, Tarife und Angebot bestimmen kann. Es muss die Aufgabe des Staates und der Staatenbunde, wie die Europäische Union sein diese Entwicklung aufzuhalten und Alternativen zu dem Trend der ungelenkten Privatisierung aufzuzeigen. 17

18 Literaturverzeichnis Behrendt, D.K. (1999): City and Port Interrelationship. The Hamburg Model. Free and Hanseatic City of Hamburg. Ministry of Economic Affairs. Ehlers, J.P. (2003): Aushöhlung der Staatlichkeit durch die Privatisierung von Staatsaufgaben?, in: Europäische Hochschulschriften, Peter Lang, Frankfurt a. M., Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien. Ewald, I. (2005): Privatisierung staatlicher Aufgaben (Schriftenreihe 44), Brühl. Heinrich, M. (2002): The port of Hamburg as model for Public Private Partnership. Stament im Zuge des internationalen Symposium Urban Infrastructures in the Baltic Sea Region - Public-Private-Partnerships between Business and Municipalities in Hamburg. State Ministry for Economic and Labour Affairs. LIippert, I. (2005): Öffentliche Dienstleistungen unter EU-Einfluss. Liberalisierung - Privatisierung - Restrukturierung - Regulierung, in: Modernisierung des öffentlichen Sektors, Band 26, Scheßlitz. Neumann, U. (1997): Auswirkungen und Prozessabläufe der Erneuerung innerstädtischer Hafengebiete im Revitalisierungsprozess britischer Städte, in: Düsseldorfer geographische Schriften, Heft 36, S Senat Hamburg (Hrsg,): Mitteilungen des Senats an die Bürgerschaft. Hamburg Port Authority. 18. Wahlperiode. Drucksache 18/2332, Hamburg, TURNBULL, P. (1999): Restructuring and Strategies of Seaports and Port companies: The United Kingdom, in: Dombois, Rainer; Heseler, Heiner: Seaports in the Context of Gloablization and Privatization, Bremen,

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