I. Allgemeines. European Commission via . GZ: BMSK-90480/0021-III/3/2007 Wien,

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1 European Commission via GZ: BMSK-90480/0021-III/3/2007 Wien, Betreff: Stellungnahme der Konsumentenschutzsektion des österreichischen Bundesministeriums für soziales und Konsumentenschutz (BMSK) zum Grünbuch über Finanzdienstleistungen für Privatkunden im Binnenmarkt I. Allgemeines Vorweg ist der Kommission für Ihre Bemühungen zu danken. Das Grünbuch ist ein weiterer Beleg dafür, dass sie die Probleme bei der Erbringung von Finanzdienstleistungen im Binnenmarkt aufgrund umfangreicher Vorbereitungen lösen will. Diese Vorgangsweise, die bereits bei den Arbeiten zum Grünbuch zur Überprüfung des gemeinschaftlichen Besitzstandes im Verbraucherschutz gewählt worden war, hebt sich wohltuend von anderen Initiativen ab, in denen rechts- und wirtschaftspolitische Vorstellungen ohne ausreichende Vorarbeiten und Konsultationen vorangetrieben worden sind. Das BMSK teilt die Ansicht der Kommission, dass eine verbesserte Integration des EU- Marktes für Finanzdienstleistungen für Privatkunden vor allem durch die Herbeiführung konkreter Vorteile und durch Stärkung der Rechtssicherheit für Verbraucher erreicht werden kann. Nur wenn Verbraucher Vertrauen in den Binnenmarkt haben, sind sie bereit, Finanzgeschäfte auch außerhalb ihres Herkunftslandes nachzufragen. Dass Verbraucher derzeit offenbar nur in geringem Ausmaß bereit sind, Finanzdienstleistung grenzüberschreitend zu erwerben, wirft die Frage auf, ob dieser Umstand durch Markthemmnisse begründet ist oder darin, dass Verbraucher grundsätzlich wenig Interesse haben, solche Produkte im Ausland zu erwerben. In letzterem Fall ist es fraglich, welchen Erfolg Aktivitäten zur Förderung des grenzüberschreitenden Verkehrs von Finanzdienstleistungen überhaupt hätten. Bundesministerium für Soziales und Konsumentenschutz Stubenring 1, 1010 Wien, DVR: Auskunft: Mag. Gernot Prett, III/3, Tel: (01) DW Fax: +43 (1) «AutoSeriendruckfeld»

2 Die Absicht der Kommission, alle ergriffenen Maßnahmen im Hinblick auf ihre Wirksamkeit zur Erreichung echter und konkreter Vorteile für Verbraucher zu evaluieren und gegebenenfalls wieder zurückzunehmen, wird daher ausdrücklich begrüßt. Das BMSK unterstützt den offenen und integrativen Ansatz zur Ermittlung und Inangriffnahme von Problemen, steht jedoch der Schaffung optionaler Rechtsrahmen wie der 28. Regime skeptisch gegenüber, wenn es um die Rechte von Verbrauchern geht. Die Schaffung fakultativer Rechtsrahmen darf jedenfalls nicht zu einem Absinken des Verbraucherschutzniveaus in einzelnen Mitgliedsstaaten führen. Verbraucher können nur dadurch zum grenzüberschreitenden Erwerb von Finanzdienstleistungen ermuntert werden, wenn sie sich davon klare Vorteile im Vergleich zu Inlandsgeschäften erwarten. Die Beseitigung von Mobilitätsbarrieren und die Durchsetzung von EU-Wettbewerbsrecht können dazu ebenso einen Beitrag leisten wie die Verbesserung des Marktzugangs für ausländische Unternehmen. Das BMSK begrüßt das Vorhaben der Kommission, sich nicht allein auf den Abbau von Barrieren und die Verfolgung von Verletzungen des Wettbewerbsrechts zu konzentrieren, sondern auch durch Maßnahmen der Qualitätssicherung sicherzustellen, dass eine hohe Dienstleistungsqualität für die Verbraucher gewährleistet ist. Das BMSK ist skeptisch, ob das Vorhaben, ein einheitliches Verbraucherschutzniveau in der gesamten EU zu schaffen, dazu beiträgt das Verbrauchervertrauen zu verbessern. Dies ist jedenfalls dann nicht der Fall, wenn es durch eine Harmonisierung zu einem Absinken des Verbraucherschutzniveaus in einzelnen Mitgliedsstaaten kommt. Mitgliedstaaten sollten weiterhin die Möglichkeiten haben, durch die Schaffung nationaler Regelungen zum Allgemeininteresse über die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben hinaus zu gehen, wenn das zur Beibehaltung eines hohen Verbraucherschutzniveaus erforderlich ist. Unterschiedliche Rechtsrahmen bilden jedoch nicht den Hauptgrund für die Zurückhaltung der Verbraucher, grenzüberschreitende Geschäfte zu tätigen. Im Eurobarometer 2006 Verbraucherschutz am Binnenmarkt, das unter anderem die Gründe für die geringe grenzüberschreitende Transaktionstätigkeit der Verbraucher abfragte, wurde die Rechtszersplitterung in keiner Weise genannt. An relevanten Gründen für mangelndes Vertrauen nannten Verbraucher zu erwartende Schwierigkeiten bei der Beschwerdebehandlung, wenn Probleme auftreten; Probleme im Zusammenhang mit der Lieferung und mit der Ausübung des Rücktrittsrechts; ein größeres Risiko, Opfer von betrügerischen Praktiken zu werden und schließlich die Befürchtung, dass sich ausländische Anbieter weniger rechtskonform verhalten als inländische (vgl. Eurobarometer 2006 Verbraucherschutz im Binnenmarkt Pkt ) Seite 2 von 7

3 Die Gewährleistung von Rechtssicherheit für Verbraucher ist daher einer der zentralen Punkte zur Erhöhung des Verbrauchervertrauens in grenzüberschreitende Finanzdienstleistungsgeschäfte. Verbraucher müssen sich darauf verlassen können, bei grenzüberschreitenden Geschäften den gleichen Schutz zu genießen, wie bei Inlandsgeschäften. Der Ansatz des Vorschlags für eine Verordnung über das auf vertragliche Schuldverhältnisse anwendbare Recht, dass bei grenzüberschreitenden Geschäften das Recht jenes Landes zur Anwendung kommt, in dem der Verbraucher seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat, wenn der Anbieter seine gewerbliche Tätigkeit auf dieses Land ausrichtet, wird daher ausdrücklich begrüßt. Diese Rechtssicherheit muss auch für den Zugang zu Rechtsbehelfen gelten. Die Schaffung des FIN- NET zur Verknüpfung der verschiedenen nationalen ADR-Systeme war daher ein wichtiger und richtiger Schritt. Das BMSK teilt die Meinung der Kommission, dass die Bearbeitung von Verbraucherbeschwerden in grenzüberschreitendem Kontext nach wie vor problematisch ist. Das Vorhaben der Kommission, Lücken im FIN-NET zu ermitteln und zu schließen wird daher positiv bewertet. Gleichzeitig sollte in den Mitgliedsstaaten eine Evaluierung der bestehenden dem FIN-NET angehörigen ADR-Einrichtungen durchgeführt werden, wobei besonderes Augenmerk auf den Anwendungsbereich zu legen wäre. Insgesamt ist das BMSK jedoch der Meinung, dass die Kommission sich nicht auf die im Grünbuch dargelegten Aktivitäten konzentrieren, sondern stärkeres Gewicht auf die Beobachtung des derzeitigen Aquis legen sollte. II. Zu den einzelnen Fragen des Grünbuchs (1) Den von der Kommission in diesem Grünbuch dargelegten Zielen und Prioritäten ist grundsätzlich zuzustimmen. Funktionstüchtige Märkte und eine Vielfalt von Produkten sind eine Voraussetzung dafür, dass es Verbrauchern möglich ist, für sie maßgeschneiderte Produkte zu günstigen Preisen zu erwerben. Um das Vertrauen der Verbraucher in den Binnenmarkt zu fördern, ist es nach Ansicht des BMSK unerlässlich, dass ein hohes Verbraucherschutzniveau gewährleistet ist und Verbraucher sich bei grenzüberschreitenden Finanzgeschäften nicht nur auf ein hohes Maß an Rechtssicherheit sondern auch auf entsprechende Möglichkeiten der Rechtsdurchsetzung verlassen können. Angesichts der Herausforderungen, die der Klimawandel für die Entscheidungsträger weltweit mit sich bringt, wird angeregt, für Verbraucher Anreize zu schaffen klimabegünstigende und sozial verträgliche (Stichwort: CSR) Finanzprodukte zu erwerben und insbesondere ihre Erkennbarkeit zu gewährleisten. Seite 3 von 7

4 (2) Die Kommission hat bei den Arbeiten zur Erstellung des Grünbuchs umfangreiche Vorbereitungsarbeiten geleistet und die wichtigsten sich in diesem Zusammenhang stellenden Fragen berücksichtigt. Eine Erweiterung des Grünbuchs um weitere Fragen scheint daher nicht erforderlich. Die Tatsache, dass Verbraucher beim grenzüberschreitenden Abschluss von Finanzgeschäften zurückhaltend sind, ist nach Ansicht des BMSK nur teilweise auf besondere Anforderungen oder Beschränkungen zurückzuführen. Neben den im Eurobarometer 2006 (s.o.) genannten Gründen ist es insbesondere auch die Sprachbarriere, die Verbraucher davon abhält, Finanzdienstleistungen grenzübergreifend nachzufragen. (3) Das BMSK begrüßt die von der Kommission ergriffenen Initiativen zur Verbesserung der Konsultationen mit Verbrauchern zur Einholung von Stellungnahmen zur Politikgestaltung. In Anbetracht der Tatsache, dass von einer großen Zahl von Unionsbürgern in allen Mitgliedstaaten immer wieder mangelnde Bürgernähe als Hauptkritikpunkt an der Europäischen Union genannt wird, können Initiativen, die dazu beitragen, die Wünsche der Verbraucher besser zu berücksichtigen, nicht hoch genug eingeschätzt werden. Es ist zu hoffen, dass die Kommission diese Vorgehensweise nicht nur beim Grünbuch Finanzdienstleistung weiter verfolgt, sondern auch bei anderen bei anderen Initiativen vermehrt die Meinung der Bürger einholt. (4) Dem BMSK sind keine Beschränkungen der Anbieter oder Vertriebswege bekannt, die die Auswahl für Verbraucher unnötigerweise einschränken würden. (5) Das BMSK steht der Einrichtung von ADR-Systemen grundsätzlich nicht unkritisch gegenüber, führen alternative Streitbeilegungsverfahren doch nicht selten dazu, dass Verbraucher bei Streitigkeiten weniger erhalten, als ihnen rechtlich zustünde. Nicht immer wird dieser Nachteil durch das geringere Kostenrisiko und die kürzere Verfahrensdauer wettgemacht werden. Funktionierende ADR-Systeme brauchen jedenfalls eine gesetzliche Basis und verpflichtende Standards. Anbieter sollten zur Teilnahme an Schlichtungsverfahren verpflichtet sein und es muss gesetzlich sichergestellt werden, dass Forderungen während der Dauer des Verfahrens nicht fällig werden und dass der Fristenlauf gehemmt wird. In Österreich werden gesetzlich geregelte Schlichtungsverfahren im Bereich der Energie durch die E-Control und im Bereich der Telekommunikation durch die Rundfunk und Telekom Regulierungs- GmbH (RTR) bereits seit mehreren Jahren sehr erfolgreich durchgeführt. Seite 4 von 7

5 (6) Vorauszuschicken ist, dass die Schaffung von SEPA für die österreichischen Verbraucher nicht nur Vorteile gebracht hat. Verschlechterungen ergaben sich beispielsweise bei der Widerrufbarkeit von Zahlungsanweisungen und bei Einsprüchen gegen Einzugsermächtigungen, die nun zu begründen sind. In welcher Weise Verbraucher stärker in Governance und Vorbereitung des einheitlichen Euro- Zahlungsverkehrsraumes einbezogen werden sollen ist unklar. (7) Das BMSK bezweifelt, dass im Bereich der Kreditvermittlung eine europäische Lösung ausreichend flexibel wäre, um auf die Eigenheiten der nationalen Kredit- und Finanzierungsmärkte einzugehen und steht einer Forcierung von grenzüberschreitenden Geschäften daher kritisch gegenüber. Wie die Erfahrung zeigt, werden die Dienste von Kreditvermittlern hauptsächlich von sozial schwachen Bevölkerungsgruppen Anspruch genommen, da sozial besser Gestellte im Allgemeinen in der Lage sind, Finanzierungen ohne die Zwischenschaltung eines Kreditvermittlers zu organisieren und sich dadurch die Vermittlungsprovision ersparen. Dazu kommt, dass finanziell Bedrängte selten Beschwerdestellen aufsuchen, wodurch über die Probleme in diesem Bereich kaum Daten vorhanden sind. (8) Langfristige Spar- und Altersvorsorgeprodukte unterscheiden sich von anderen Finanzdienstleistungen vor allem durch ihre Verwendung zur Daseinsvorsorge. Daher ist in diesem Bereich besondere Sensibilität erforderlich. Das BMSK lehnt die Schaffung von optionalen Rechtsrahmen (28.Regime) für Sparprodukte und/oder Altersvorsorgeprodukte aus dem Grund ab, da zu befürchten ist, dass es dadurch letztendlich zu einer Verschlechterung der Rechtsstellung von Verbrauchern kommt. (9) Einfache, standardisierte Finanzdienstleistungen wären vor allem zur Versorgung sozial schwacher Verbraucher gut geeignet. Gerade im Bereich der Verschuldung kann immer wieder beobachtet werden, dass verschuldete Verbraucher aufgrund der Tatsache, dass sie oft kein Gehaltskonto eröffnen können, beim Antritt einer neuen Beschäftigung benachteiligt werden. Die Schaffung eines Standardgirokontos auf Habenbasis, das für jeden verfügbar ist, könnte hier Abhilfe schaffen und helfen, Härten vermeiden. Auch standardisierte Versicherungsprodukte - vor allem im Bereich der Haushalts- und Haftpflichtversicherung - würden sozial schwachen Verbrauchern eine gewisse Grundsicherheit bieten können. Mit der Einführung von einfachen, standardisierten Finanzdienstleistungen auf europäischer Ebene könnte ein wichtiger Schritt in Richtung mehr Seite 5 von 7

6 Bürgernähe getan und ein Beitrag dazu geleistet werden, der Bevölkerung ein positiveres Bild der Europäischen Union zu vermitteln. (10) Das BMSK begrüßt die Berücksichtigung des Bereichs der Verbraucherbildung im Grünbuch. Nur gut ausgebildete Verbraucher sind in der Lage, die Vorteile, die Ihnen der Binnenmarkt bieten kann, zu erkennen und auch zu nutzen. Initiativen zur Verbesserung der Verbraucherbildung dürfen jedoch keinesfalls nur auf den Bereich der finanziellen Allgemeinbildung beschränkt werden, vielmehr sollte ein umfassender Ansatz gewählt werden. Die Entwicklung von Leitlinien und die Förderung von bewährten Praktiken sind ein geeigneter Weg, wie die Kommission in diesem Bereich tätig werden könnte. Problematisch ist in diesem Zusammenhang, dass Verbraucher sich erfahrungsgemäß immer erst dann für Information interessieren, wenn sie mit einem konkreten Problem konfrontiert sind. Das macht es schwer, sie mit allgemeinen Informationen zu erreichen. Verbraucherbildung sollte daher vor allem an den Schulen gefördert werden. Eine Empfehlung der Kommission, die Verbraucherbildung stärker in die Lehrpläne zu integrieren, wäre daher wünschenswert. Allerdings muss auch beachtet werden, dass Finanzmärkte und die angebotenen Produkte mittlerweile derart komplex sind, dass finanzielle Allgemeinbildung kein Allheilmittel für die Probleme der Verbraucher darstellen kann. (11) Die derzeit in verschiedenen Richtlinien enthaltenen Informationsverpflichtungen für Anbieter von Finanzdienstleistungen erscheinen angemessen und ausreichend, um Verbrauchern eine informierte Entscheidung zu ermöglichen. Unvereinbarkeiten konnten keine festgestellt werden. Besonders bei komplexen Finanzprodukten spielt jedoch auch die Qualität der Beratung eine wichtige Rolle. Verbrauchern sollte Beratung daher jedenfalls angeboten werden, sie sollten sich jedoch auch frei entscheiden können, keine Beratung in Anspruch zu nehmen. (12) Im Umgang mit Kreditdaten ist besondere Sorgfalt angebracht. Das Interesse der Finanzdienstleister und anderer Unternehmen, zum Zwecke des Gläubigerschutzes Datenbanken zu führen, muss hinter dem legitimen Interesse der Verbraucher auf sorgsamen Umgang mit ihren Daten zurücktreten. Insbesondere sensible Bankdaten sollten nur von Banken abgefragt werden können, wobei die anfragende Bank zumindest gleich strenge Vorschriften betreffend deren Verwendung und Weitergabe haben muss wie jene, von der die Information stammt. Anbieter von Warenkrediten sollten eigene Datenbanken einrichten. Seite 6 von 7

7 (13) Die Fragmentierung des Versicherungsmarktes, auch im Bereich der Kfz-Haftpflichtversicherung, wird nicht als problematisch betrachtet. Bereits jetzt haben österreichische Verbrauchern die Möglichkeit, unter einer Vielzahl von Anbietern, unter denen starker Wettbewerb herrscht, auszuwählen. Es wird daher bezweifelt, ob zusätzliche ausländische Anbieter in diesem Bereich den Verbrauchern große Vorteile brächten. Auch ist es fraglich, ob Verbraucher wegen einer geringen Ersparnis bei der Versicherungsprämie auf die Bequemlichkeit, einen inländischen Vertragspartner zu haben, verzichten würden. (14) Beim Wechsel einer Kontoverbindung kommt es schon im Inland immer wieder zu Problemen. Diese ergeben sich aber nicht aufgrund rechtlicher Fragestellungen, sondern entstehen in der praktischen Abwicklung. Das BMSK bezweifelt daher, dass EU-weite Regelungen zum Wechsel der Kontoverbindung zu einer Erhöhung der Kundenmobilität beitragen könnten. Mit freundlichen Grüßen Für den Bundesminister: Dr. Beate Blaschek Elektronisch gefertigt. Seite 7 von 7