Kuno Schedler Roland Müller Roger W. Sonderegger. Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen

Transkript

1 Kuno Schedler Roland Müller Roger W. Sonderegger Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen

2 Die Schriftenreihe «Public Management» wird herausgegeben von Prof. Dr. Kuno Schedler, Universität St. Gallen

3 Kuno Schedler Roland Müller Roger W. Sonderegger Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen Public Corporate Governance für die Praxis 3., erweiterte Auflage Haupt Verlag

4 Im Werk werden die folgenden Icons verwendet: Praxistipps Checklisten 3. Auflage: Auflage: Auflage: 2011 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN Alle Rechte vorbehalten. Copyright 2011 Haupt Bern Jede Art der Vervielfältigung ohne Genehmigung des Verlages ist unzulässig. Umschlaggestaltung: Bruno Fässler, St. Gallen Satz (nach einem Layout von René Tschirren, Bern): Die Werkstatt Medien-Produktion GmbH Printed in Germany

5 5 Vorwort zur 3. Auflage Die zahlreichen Praxisprojekte, Referate vor verschiedenen Gremien, Anfragen von Politikern mit dem Wunsch zur Stellungnahme zu verschiedenen Themen zeigen, dass die Führung, Steuerung und Aufsicht von öffentlichen Unternehmen weiter an Bedeutung gewonnen hat. In der 3. Auflage wurden neben einigen Aktualisierungen insbesondere folgende Erweiterungen vorgenommen: Einbezug der neuen OECD- Prinzipien zur Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen (2015), Ergänzung des Kapitels «Aufsicht und Controlling» mit konkreten Checklisten und Erfahrungen aus der Praxis, Mandatsbestätigung sowie Weiterentwicklung des Abschnitts «Eignerstrategie» auf der Grundlage von zahlreichen Praxisprojekten. Im Weiteren wurde der Umgang mit Interessenkonflikten (Unvereinbarkeit bzw. Ausstand) dargelegt und neue Kapitel zu den Themen öffentliches Beschaffungswesen, Compliance und Business Judgment Rule eingearbeitet. Wir hoffen, dass auch die 3. Auflage unseres Buches zur Aus- und Weiterbildung von am Thema interessierten Personen beiträgt. Wir werden die Praxis weiterhin tatkräftig unterstützen und stehen auch in Zukunft für Fragen und die Umsetzung zur Verfügung. 16. April 2016 Prof. Dr. Kuno Schedler Prof. Dr. Roland Müller Dr. Roger W. Sonderegger

6

7 7 Vorwort zur 2. Auflage Mit Freude dürfen wir feststellen, dass unser Buch nicht nur von der Wissenschaft, sondern insbesondere auch von der Praxis gut aufgenommen worden ist und eine Lücke geschlossen hat. Wir haben jedoch auch zur Kenntnis genommen, dass die Materie nicht leicht verständlich ist und viele Fragen aufwirft. Deshalb haben wir uns entschlossen, die vorliegende neue Auflage zu ergänzen, zu erweitern und mit konkreten Mustern zu versehen. Gleichzeitig haben wir auch den Titel prägnanter gefasst. Bei Ausbildungen während Projekten und in Seminaren erhielten wir viele hilfreiche Hinweise für Verbesserungen und Erweiterungen unseres Buches. Soweit möglich und zweckmässig haben wir auch diese eingearbeitet. In der 2. Auflage wurden insbesondere folgende Erweiterungen vorgenommen: Public Corporate Governance in der Übersicht, Aufsicht und Controlling, Informationsfluss, Gruppen- und Konzernführung und Einsitznahme der Exekutive in der Strategischen Führungsebene. Auf vielfältigen Wunsch haben wir zudem konkrete Beispiele zu Eignerstrategie, SFE-Entschädigungsreglement und einen Raster zur Prüfung der Übernahme eines VR-Mandetes eingefügt (Abschnitt 11). Zudem wurde das Buch mit einem Sachregister ausgestattet, um es für die Praxisanwendung noch hilfreicher zu gestalten. Wir hoffen, dass auch die 2. Auflage unseres Buches zur Aus- und Weiterbildung von Mitgliedern der Strategischen Führungsebene öffentlicher Unternehmen beiträgt und die Vorbereitung und Gestaltung öffentlicher Unternehmen unterstützt. Wir werden weiterhin die Praxis tatkräftig unterstützen und stehen auch in Zukunft für die praktische Umsetzung zur Verfügung. 20. Dezember 2012 Prof. Dr. Kuno Schedler Prof. Dr. Roland Müller Dr. Roger W. Sonderegger

8

9 9 Vorwort zur 1. Auflage Seit die öffentliche Hand Aufgaben ausgelagert, beschäftigen sich Bund, Kantone und Gemeinden mit der Frage der Steuerung und Kontrolle der Unternehmen, welche diese erbringen. Die Corporate Governance von öffentlichen Unternehmen wird in diesem Werk umfassend mit dem mittlerweile eingeführten Begriff «Public Corporate Governance» behandelt. In der Praxis stellen sich diesbezüglich insbesondere Fragen, welche Aufgaben ausgelagert werden können, welche Rechtsform für diese Unternehmen gewählt werden soll und worauf bei der Steuerung und der Kontrolle zu achten ist. Relevanz erhalten die Fragen vor dem Hintergrund der Anzahl Beteiligungen. Avenir Suisse hat in der Studie von 2009 eruiert, dass die Kantone rund Beteiligungen an 600 Unternehmen halten (Meister 2009). Entscheidend sind dabei Vorgaben in einer klaren Eignerstrategie. Sollen Exekutivmitglieder auch in der Strategischen Führungsebene Einsitz nehmen? Worauf ist bei der Besetzung dieses Strategischen Führungsgremiums zu achten und welche Instrumente sind beim Controlling anzuwenden? Bis heute fehlen konkrete Lösungsvorgaben und Checklisten, welche die Umsetzung in der Praxis erlauben. Im vorliegenden Handbuch werden alle relevanten Fragen behandelt, die sich öffentlichen Körperschaften im Zusammenhang mit der Auslagerung von Aufgaben stellen. Nach der Einführung ins Gesamtthema wird dargelegt, welche Aufgaben überhaupt aus der öffentlichen Hand herausgelöst und in einem separaten Unternehmen organisiert werden können. In der Folge wird erörtert, welche Rechtsformen zur Verfügung stehen und welche Vorund Nachteile zu berücksichtigen sind. Die Klärung der Eignerrolle wird sorgfältig erläutert und aufgezeigt, wie dieser Prozess zu gestalten ist. Die Erbringung von Leistungen wird im Abschnitt zur Gewährleistung behandelt. Im Folgenden werden die Rolle und die Anforderungen der Strategischen Führungsebene behandelt. Sie ist für die strategische Entwicklung des Unternehmens verantwortlich und organisiert den operativen Betrieb. Vom Konzept her ist jeder Abschnitt eigenständig und ermöglicht es, ein konkretes Thema nach einer kurzen theoretischen Einführung, mit klaren Hinweisen auf zu beachtende Aspekte und allfällige Stolpersteine bis hin zu Checklisten einzeln zu bearbeiten. Auf Grund der bisher durch

10 10 Vorwort zur 1. Auflage die Autoren in der Praxis bearbeiteten Fälle werden mögliche Ergebnisse mittels Beispiele unterlegt. Es ist unser Wunsch, dass das Buch sowohl den Mitgliedern der Strategischen Führungsebene als auch den Aufsichtsbehörden von öffentlichen Unternehmen eine echte Hilfe sein möge bei der Führung, Steuerung, Aufsicht und Kontrolle von öffentlichen Unternehmen. 3. Januar 2011 Prof. Dr. Kuno Schedler Prof. Dr. Roland Müller Dr. Roger W. Sonderegger

11 11 Inhaltsübersicht Vorwort zur 3. Auflage... 5 Vorwort zur 2. Auflage... 7 Vorwort zur 1. Auflage Einleitung Grundlagen Public Corporate Governance in der Übersicht Auslagerung von Aufgaben Rechtsformen für die Auslagerung und Unternehmensgründung Eignerrolle der öffentlichen Hand Gewährleistung durch Leistungs vereinbarung und Finanzierung Aufsicht und Controlling Strategische Führungsebene: Funktion und Aufgaben Strategische Führungsebene: Arbeit und Instrumente Muster und Beispiele Anhang Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis Quellenverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Sachregister Die Autoren

12

13 13 Inhaltsverzeichnis Vorwort zur 3. Auflage... 5 Vorwort zur 2. Auflage... 7 Vorwort zur 1. Auflage Einleitung Problemstellung Zielsetzungen Methodisches Vorgehen Begriffsbestimmungen Aufsicht Ausgliederung Auslagerung Autonomie Beteiligungscontrolling Board of Directors Controlling Corporate Governance Eigner Eignerstrategie Eignerziele Entpolitisierung Gewährleistung Hoheitliche Aufgaben Konzessionsvertrag Leistungsauftrag und Leistungsvereinbarung Öffentliches Unternehmen Operative Führungsebene Public Corporate Governance Public Governance Staatliches Unternehmen Strategische Führungsebene Trägerstrategie Unternehmensstrategie Abgrenzung Thematische Abgrenzungen Führung einer Körperschaft... 33

14 14 Inhaltsverzeichnis Start-up-Phase Führung in der Krise Konkret ausformulierte Muster Zur Bedeutung von informellen Strukturen Die Bedeutung des Politischen in der Public Corporate Governance Einfache Grundstruktur Grundlagen Einführung Die Funktion des Staates Gewährleistung, Leistung und Eigentum Corporate Goverance für öffentliche Unternehmen Public Corporate Governance Bedeutung und Nutzen der Public Corporate Governance Perspektiven der Public Corporate Governance Public Corporate Governance in der Übersicht Einführung PCG für Unternehmen mit einer Mehrheitsbeteiligung PCG für Unternehmen mit einer Minderheitsbeteiligung Übersicht Rechtliche Grundlage Aktionärbindungsvertrag Ziele der öffentlichen Hand Weitere Elemente bezüglich Governance von Minderheitsbeteiligungen Auslagerung von Aufgaben Einführung und Problemstellung Schnelltest zur Prüfung der Auslagerung von Aufgaben Praxisbeispiele Praxisbeispiel 1: Stadtwerk Praxisbeispiel 2: Grundbuchverwaltung Phasen der Auslagerung von Organisationen Ablauf Praxisbeispiel: Industrielle Werke Basel Folgeerscheinungen einer Auslagerung... 73

15 Inhaltsverzeichnis Einführung Umgang mit den Mitarbeitenden Zur Kommunikation im Prozess Fazit Empfehlungen zu Auslagerungen Checkliste Rechtsformen für die Auslagerung und Unternehmensgründung Einführung Rechtsformen des öffentlichen und privaten Rechts möglich Besonderheiten von Rechtsformen des privaten Rechts Privatrechtliche Aktiengesellschaft Gesellschaften mit beschränkter Haftung Genossenschaften Vereine Besonderheiten von Rechtsformen des öffentlichen Rechts Öffentlich-rechtliche Körperschaften Öffentlich-rechtliche Anstalten Spezialgesetzliche Aktiengesellschaften Öffentlich-rechtliche Stiftungen Konkursmöglichkeit Konkurs von Kantonen, Bezirken und Gemeinden Konkurs von öffentlich-rechtlichen Anstalten des kantonalen Rechts Zusammenfassung der Erkenntnisse Bedeutungslosigkeit des Konkurses im öffentlichen Bereich Wahl der geeigneten Rechtsform Empfehlungen des Bundesrates Wahl einer privatrechtlichen Rechtsform Wahl einer öffentlich-rechtlichen Rechtsform Wahl einer spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft Kriterien für die Wahl der geeigneten Rechtsform Praxisbeispiel: Bodensee-Arena AG, Kreuzlingen Minderheitsbeteiligung der öffentlichen Hand Einführung... 97

16 16 Inhaltsverzeichnis Grundlagen zu einem Aktionärbindungsvertrag Grundsätzliche Überlegungen zur Unternehmensgründung Normierung Gesetz Statuten Organisationsreglement Patronatserklärungen und Bürgschaften Empfehlungen zu Bürgschaften Checklisten Eignerrolle der öffentlichen Hand Einführung Rechte und Pflichten des Eigners Eignerstrategie Eignerziele Erarbeitung der Eignerstrategie Inhalte einer Eignerstrategie Abschluss Praxisbeispiel: Eignerstrategie einer Universität (Auszug) Empfehlungen zur Erarbeitung von Eignerstrategien Einsitznahme der Exekutive in der Strategischen Führungsebene Vor- und Nachteile Alternativen zum Einsitz in die Strategische Führungsebene Entscheidungsfindung Beispiele zur Konkretisierung der Thematik Sonderfragen Empfehlungen zum Einsitz der Exekutive in der SFE Einsitznahme der Legislative in der Strategischen Führungsebene Vor- und Nachteile Entscheidungsfindung Eignerrolle in der Stiftung Trägerstrategie Wahl des Stiftungsrates Aufgaben des Stiftungsrates

17 Inhaltsverzeichnis Grundlagen zur Rechnungslegung Steuerungsaufgaben und -möglichkeiten des Parlamentes Steuerungsschienen Genehmigung der Eignerstrategie durch die Legislative Checkliste Gewährleistung durch Leistungsvereinbarung und Finanzierung Einführung Struktur der Leistungsvereinbarung Leistungen: Grundsätzliche Varianten Die Inhalte einer Leistungsvereinbarung Der Weg zur Leistungsvereinbarung Vorbereitung und grundsätzliche Überlegungen Meeting Strategische Führungsebene und Vertreter der öffentlichen Hand Klärung der Finanzierung Klärung einer allfälligen Ausschreibung Ausarbeitung Entwurf der Leistungsvereinbarung Genehmigung der Leistungsvereinbarung Finanzierungsmodelle Kostendeckungsmodelle Globalbudget Reine Leistungsfinanzierung: Fallpauschale Taxametermodell Defizitdeckung als Sonderfall Zusammenfassung und Ausblick Checkliste Aufsicht und Controlling Einführung und Begriffsklärung Unterschiedliche Lösungen in der Praxis Themen der Oberaufsicht Einführung Themen der parlamentarischen Oberaufsicht Themen der Aufsicht Instrumente für die Exekutive Übersicht über alle Beteiligungen: Beteiligungsspiegel

18 18 Inhaltsverzeichnis Datenblatt je Beteiligung Raster für das Reporting je Unternehmung und Grundlage für ein Führungscockpit Themen der Aufsicht durch die Exekutive Controlling-Gespräche Informationsfluss Problematik Die öffentliche Hand als Aktionär Delegation des Staates in die SFE Grenzen des Management- Informations-Systems Vorrecht des Staates Gruppen- und Konzernführung Problemstellung Haftung aus erwecktem Konzernvertrauen Haftung als faktisches Organ Lösungsansätze zur Führung einer Unternehmensgruppe Checklisten Strategische Führungsebene: Funktion und Aufgaben Einführung Struktur der Strategischen Führungsebene Grösse der SFE Zusammensetzung Anforderungsprofil als Grundlage der Suche Die Benennung der für die Suche verantwortlichen Personen / Nomination Committee Wahl der Strategischen Führungsebene Bildung von Ausschüssen Verhältnis zwischen Präsident SFE und Leiter OFE Unvereinbarkeiten und Ausstand Empfehlungen zur Besetzung der SFE Aufgaben der Mitglieder der Strategischen Führungsebene Zwingende Aufgaben der SFE-Mitglieder Weitere Aufgaben der SFE-Mitglieder Oberleitung des Unternehmens Organisation des Unternehmens

19 Inhaltsverzeichnis Finanzielle Führung Ernennung, Überwachung und Absetzung der Operativen Führungsebene Geschäftsbericht Gesellschafterversammlung Anrufung des Richters Empfehlungen zu Offizialdelikten in der SFE Verantwortlichkeit der Mitglieder der Strategischen Führungsebene Ausstandspflicht Verantwortlichkeit als Organe Zivilrechtliche Verantwortlichkeit Strafrechtliche Verantwortlichkeit Besondere Haftungssituation bei öffentlichen Unternehmen Administrative Verantwortlichkeit Versicherungen für Organe von öffentlichrechtlichen Unternehmen Grundlagen für die Honorierung der Mitglieder der Strategischen Führungsebene Einführung und Problematik Stufen-Modell Beurteilung der aktuellen Situation in öffentlichen Unternehmen Entschädigung für Vertreter von Amtes wegen Entschädigungsreglement Strategische Führungsebene: Arbeit und Instrumente Einleitung Instrumente für die Aufsicht in der SFE Grundlagen Sechs Schlüsselgrössen für gesunde öffentliche Unternehmen Balanced Scorecard in öffentlichen Unternehmen Unternehmensstrategie in öffentlichen Unternehmen Risk Management Einführung Gesetzliche Grundlagen des Risk Managements Begriffe und Entwicklung des Risk Managements

20 20 Inhaltsverzeichnis Notwendigkeit und Bedeutung des Risk Managements Organisation und Umsetzung des Risk Managements Angaben über die Durchführung einer Risikobeurteilung Grundsätze des öffentlichen Beschaffungswesens Begriffsklärung und Bedeutung Rechtliche Grundlagen des Submissionsrechts Anwendungsbereich / Geltungsbereich des Submissionsrechts Ablauf Vergabeverfahren Rechtsschutz Zusammenfassung und Empfehlung Compliance als strategische Führungsaufgabe Einführung Guidelines zum Compliance Management System Rechtsvertretung in der SFE Thematik Beizug von Rechtsvertretern Teilnahme von Rechtsvertretern an Sitzungen der SFE Ergebnis Protokollführung in der SFE Urkundeneigenschaft des Protokolls Formelle Gestaltung des Protokolls Sprache und Inhalt des Protokolls Geheimhaltung und Einsichtsrecht Verteilung und Aufbewahrung Anforderungen an den Protokollführer Materielle Anforderungen an Protokolle Mandatsbestätigung Unternehmenskommunikation Kommunikationsbeauftragter Spielregeln für die reguläre Kommunikation Kommunikation in der Krise Empfehlungen zur Unternehmenskommunikation Spielregeln in der SFE Stichentscheid des Präsidenten der SFE

21 Inhaltsverzeichnis Verhältnis zur Operativen Führung Klare Unabhängigkeiten Führungsprozess Herausforderungen für Mitglieder der Strategischen Führungsebene in öffentlichen Unternehmen Checklisten Muster und Beispiele Eignerstrategie der Kantonalen Kommunikations AG Entschädigungsreglement (SFE) Muster einer ausführlichen Ausstandsklausel Mandatsbestätigung Checkliste zur Vorprüfung der Übernahme eines SFE-Mandats in einem öffentlichen Unternehmen PCG-Richtlinien der Stadt Gossau Anhang Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis Literatur- und Quellenverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Sachregister Die Autoren