L 22 ^ 25 Planfeststellungsrecht

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1 L 22 ^ 25 Planfeststellungsrecht 2. Teil: Das Verfahren der Planfeststellung I. FÎrmliches Verwaltungsverfahren 22 Das Planfeststellungsverfahren ist ein fîrmliches Verwaltungsverfahren i.s. der 63 ff. VwVfG. Es findet statt, wenn die Planfeststellung durch Rechtsvorschrift angeordnet ist, 72 I 1 VwVfG. Diese Anordnung der Planfeststellung findet sich jeweils in den sog. Fachgesetzen s. o. Rdn. 2). II. Beteiligte Am Planfeststellungsverfahren sind nach 73 VwVfG beteiligt: der TrÌger des Vorhabens, die PlanfeststellungsbehÎrde, die AnhÎrungsbehÎrde, die TrÌger Îffentlicher Belange, insb. die BehÎrden, denen die Entscheidung Ïber die ZulÌssigkeit des Vorhabens durch die Konzentrationswirkung der Planfeststellung s. o. Rdn. 11f.) aus der Hand genommen ist, die Gemeinden, in denen sich das Vorhaben auswirken kann, die von dem Vorhaben Betroffenen sowie diejenigen, die im AnhÎrungsverfahren Einwendungen erhoben haben. Von der persînlichen Mitwirkung sind nach 20 I 1 Nr. 5 VwVfG diejenigen Bediensteten der PlanfeststellungsbehÎrde oder der AnhÎrungsbehÎrde ausgeschlossen, die bei dem VorhabentrÌger als Mitglied des Vorstandes, des Aufsichtsrates oder eines gleichartigen Organs tìtig sind. Die Vorschrift hat in denjenigen FÌllen Bedeutung, in denen z. B. das Land Gesellschafter der Flughafengesellschaft ist, fïr die ein Landesministerium das Planfeststellungsverfahren als PlanfeststellungsbehÎrde betreibt. AngehÎrige des Ministeriums, die etwa dem Aufsichtsrat der Flughafengesellschaft angehîren, sind dann von der Mitwirkung am Planfeststellungsverfahren ausgeschlossen BVerwG E 69, 256 = NVwZ 1984, 718; E 75, 214 = NVwZ 1987, 578; DVBl. 1988, 492 [496]). III. UmweltvertrÌglichkeitsprÏfung UVP) 1. Die der UVP unterliegenden Vorhaben 25 Der UVP-Pflicht unterliegen gem. 3 b I 1 UVPG Vorhaben, die in Anlage 1 zu 3 UVPG aufgefïhrt sind. Die Anlage 1 gliedert sich in zwei Spalten. Sie unterscheidet zwischen: ^ zwingend UVP-pflichtigenVorhaben in Spalte 1 enumerativ aufgezìhlt und mit einem,,x`` gekennzeichnet), ^ nach EinzelfallprÏfung UVP-pflichtigenVorhaben Spalte 2, teilweise ist eine allg. VorprÏfung durchzufïhren, Kennzeichnung,,A``, teilweise eine standortbezogene, Kennzeichnung,,S``) sowie ^ definitiv nicht UVP-pflichtigen Vorhaben bei Unterschreitung der entspr. leistungsoder GrÎÞenwerte). Die nach MaÞgabe des Landesrechts UVP-pflichtigen Vorhaben sind in der Anlage 1 mit einem,,l``gekennzeichnet. Durch 3 I UVPG wird die Bundesregierung ermìchtigt, den Kreis der UVP-pflichtigen Vorhaben durch RechtsVO zu erweitern oder zu verkleinern. Kriterien fïr die VorprÏfung des Einzelfalles sind in Anlage 2 zu 3 UVPG aufgefïhrt. UVP-pflichtig sind gem. 3 b II UVPG auch sog.,,kumulierende Vorhaben``. D abei handelt es sich um Vorhaben derselben Art, die gleichzeitig von demselben oder mehreren 16 Johlen EL 15

2 Das Verfahren der Planfeststellung 26^ 28 L TrÌgern verwirklicht werden sollen, in einem engen Zusammenhang stehen und zusammen die maþgeblichen GrÎÞen- oder Leistungswerte erreichen oder Ïberschreiten. Die Notwendigkeit der UVP ist darïber hinaus in den meisten Fachgesetzen noch einmal ausdrïcklich festgehalten, 17 I 2 FStrG, 8I2LuftVG, 31 II 2 KrW-/AbfG, 18 I2AEG, 31 II 4 WHG, 28 I 2 PBefG, 14 I 2 WaStrG, 9bII1AtG. 2. Inhalt der UVP Die UVP ist grundsìtzlich bei der Entscheidung Ïber die ZulÌssigkeit des Vorhabens vorzunehmen, 2 I 1 UVPG, im Falle planfeststellungsbedïrftiger Vorhaben also bei der Planfeststellung, 2 III Nr. 1 UVPG. Sie umfasst die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen eines Vorhabens auf Menschen, Tiere und Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft, einschlieþlich der jeweiligen Wechselwirkungen, Kultur- und sonstige SachgÏter, 2I2UVPG. Welche Unterlagen zur Beschreibung des Vorhabens und der von ihm ausgehenden Wirkungen der VorhabentrÌger vorzulegen hat, ergibt sich aus 6 UVPG. Die PlanfeststellungsbehÎrde braucht im Rahmen der UVP keine Detailuntersuchungen vorzunehmen.,,es ist auch nicht Aufgabe einer UmweltvertrÌglichkeitsprÏfung, wissenschaftlich unerforschte Sachverhalte und WirkungszusammenhÌnge zu klìren. Es ist vielmehr genïgend, wenn sie Feststellungen und Beurteilungen zu den Hauptwirkungen getroffen hat.`` BVerwG LKV 1997, 328 [333] unter Hinweis auf BVerwG E100,238=NVwZ1996, 788),,Der Umfang der UVP reicht nicht weiter als die Anforderungen, die sich aus dem AbwÌgungsgebot ergeben. Denn die UVP ist ein integrativer Bestandteil des Planfeststellungsverfahrens auf der Stufe der AbwÌgung. Sie gewìhrleistet eine auf die Umweltauswirkungen zentrierte PrÏfung und ermîglicht es, die Umweltbelange in gebïndelter Form herauszuarbeiten. Sie erweitert aber nicht den Kreis der Umweltbelange, die in die AbwÌgung einzustellen sind. Das UVP-Recht nîtigt auch nicht dazu, den rìumlichen Umgriff der PrÏfung in der Planfeststellung weiter auszudehnen, als er vom materiellen Planungsrecht gefordert wird.`` BVerwG UPR 1997, 406 [407]; ferner LKV 1997, 328 [333]). 3. Integration in das Verfahren Die UVP ist ein unselbstìndiger Teil desverfahrens, das der Entscheidung Ïber die ZulÌssigkeit des Vorhabens dient, 2 I 1 UVPG. Sie ist also nicht neben der Planfeststellung durchzufïhren, sondern in das Planfeststellungsverfahren integriert BVerwG E100,238 = NVwZ 1996, 788; LKV 1997, 328 [331]). Diese Integration ist deshalb problemlos, weil die Verfahrensschritte der UVP im Verfahren der Planfeststellung imwesentlichen schon vorgesehen sind. Dies gilt insb. fïr die von den 2 I 3, 9 UVPG vorgeschriebene Úffentlichkeitsbeteiligung, die im Planfeststellungsverfahren nach 73 VwVfG durchgefïhrt wird BerÏcksichtigung des Ergebnisses der UVP Nach 12 UVPG hat die PlanfeststellungsbehÎrde die Umweltauswirkungen des Vorhabens auf der Grundlage der von ihr und nicht von der AnhÎrungsbehÎrde vorzuneh- 28 menden BVerwG UPR 1997, 295) zusammenfassenden Darstellung nach 11 UVPG zu bewerten und diese Bewertung bei der Entscheidung Ïber den Planfeststellungsantrag zu berïcksichtigen. Diese BerÏcksichtigung der Umweltauswirkungen ist im Rahmen der planerischen AbwÌgung ohne weiteres mîglich, wìhrend sie bei gebundenen Entscheidungen, derenvoraussetzungen durch das UVPG nicht geìndert werden sollen BerÏcksichtigung,,nach MaÞgabe der geltenden Gesetze``, 12 UVPG), auf dogmatische Schwierigkeiten stîþt. Im Ûbrigen wìren negative Umweltauswirkungen auch ohne dievorschrift des EL 15 Johlen 17

3 L 28a^28c Planfeststellungsrecht 12 UVPG bei der planerischen AbwÌgung als ein dem Vorhaben entgegenstehender Belang zu beachten s. u. Rdn. 144). Insofern hat die UVP das Planfeststellungsverfahren nicht nennenswert verìndert VGH Mannheim UPR 1994, 189). 28a 28b 5. Die UVP im Linienbestimmungs- und Raumordnungsverfahren Im Linienbestimmungs- und im Raumordnungsverfahren wird die UVP mit dem fïr diese Verfahren mîglichen Konkretisierungsgrad durchgefïhrt. Im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren kann die UVP dann auf die noch nicht geklìrten Fragen beschrìnkt werden. a) Linienbestimmung. Nach 15 I 1 UVPG wird die UVP fïr die Linienbestimmung nach 16 I FStrG und 13 I WaStrG s. u. Rdn. 133 f.) nach dem jeweiligen Planungsstand des Vorhabens durchgefïhrt. Eine UVP ist nicht erforderlich, wenn sie bereits in einem Raumordnungsverfahren stattgefunden hat und dabei die Úffentlichkeit nach MaÞgabe des 15 II und III beteiligt wurde, 15 I 2 UVPG. In dem der Linienbestimmung nachfolgenden Planfeststellungsverfahren kann die UVP auf zusìtzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen ^ auch hinsichtlich der Eignung des Vorhabenstandortes oder der Linien- oder TrassenfÏhrung ^ beschrìnkt werden, Ziff UVPVwV. Zur Einbeziehung der Úffentlichkeit bei der Linienbestimmung sind die Unterlagen nach 6 I UVPG auf Veranlassung der zustìndigen BehÎrde in den Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirkt, einen Monat zur Einsicht auszulegen; die Gemeinden haben die Auslegung vorher ortsïblich bekannt zu geben, 15 II 1 UVPG. Keine UVP erfordert die der Linienbestimmung als erste Stufe der FernstraÞenplanung vorangehende s. u. Rdn. 132) Aufnahme eines FernstraÞenausbauvorhabens in den Bedarfsplan BVerwG UPR 1998, 72; 1998, 389). Eine Planfeststellung in Abschnitten s. u. Rdn. 137 f.) verbietet das UVPG nicht fïr die UVP-RL BVerwG UPR 1997, 153 [154]; 1998, 389). Die ZulÌssigkeit einer Abschnittsbildung bestimmt sich nicht nach dem UVP-Recht, sondern nach den Anforderungen des AbwÌgungsgebotes. Bei einer abschnittsweisen Planung ist Gegenstand der UVP der Abschnitt, Ïber den in dem Verfahren entschieden wird BVerwG UPR 1994, 406). FÏr nachfolgende Abschnitte ist auch unter dem Gesichtspunkt der UmweltvertrÌglichkeit die Prognose ausreichend, dass der Verwirklichung des Vorhabens keine unïberwindlichen Hindernisse entgegenstehen BVerwG UPR 1997, 406; 1998, 589). 28c b) Raumordnung. Nach 16 I UVPG kînnen im Raumordnungsverfahren s. u. Rdn. 123 ff.) oder in einem anderen raumordnerischen Verfahren die raumbedeutsamen Auswirkungen eines Vorhabens auf die in 2 I 2 UVPG genannten SchutzgÏter entspr. dem Planungsstand des Vorhabens ermittelt, beschrieben und bewertet werden. Im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren hat die zustìndige BehÎrde die im Verfahren nach 16 I UVPG ermittelten, beschriebenen und bewerteten Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt nach MaÞgabe des 12 UVPG bei der Entscheidung Ïber die ZulÌssigkeit des Vorhabens zu berïcksichtigen, 16 II UVPG. Bei der UVP,,2. Stufe`` in dem nachfolgenden Planfeststellungsverfahren soll von den sonst vorgeschriebenen Anforderungen an die UVP insoweit abgesehen werden, als die hierfïr notwendigen Verfahrensschritte bereits im Raumordnungsverfahren erfolgt sind, 16 III 1 UVPG.,,Die Bestimmung des 16 III UVPG will bei der zweistufigen UVP Doppel- oder MehrfachprÏfungen vermeiden und eine schrittweise, komplexitìtsreduzierende PrÏfung der UmweltvertrÌglichkeit eines Vorhabens ermîglichen. Dies hat zur Folge, dass auf der zweiten UVP-Stufe d. h. im Planfeststellungsverfahren) regelmìþig Standortalternativen nicht mehr untersucht und dass demzufolge abweichende Standortentscheidungen auf dieser Stufe nicht mehr getroffen werden.`` Bender/Pfaff DVBl. 1992, 181 [186]). 18 Johlen EL 15

4 Das Verfahren der Planfeststellung 28d^28f L 6. Ûbergangsvorschrift, 25 UVPG Die schwer verstìndliche Ûbergangsvorschrift des 25 UVPG knïpft an unterschiedliche Daten an: ^ :Ablauf der Umsetzungsfrist fïr die UVP-RL 1985 ^ :Inkrafttreten des UVPG ^ :Ablauf der Umsetzungsfrist fïr die UVP-ØnderungsRL ^ :Inkrafttreten des ArtG zur Neufassung des UVPG. Auf Verfahren, die vor dem begonnen worden sind, ist weder die neue, ab dem geltende Fassung des UVPG, noch die zuvor, bis zum geltende Fassung, anwendbar, 25 III UVPG. Verfahren, die vor dem eingeleitet aber noch nicht abgeschlossen sind, richten sich nach der vor dem geltenden Fassung des UVPG 1990, 25 II UVPG. Durch 25 II 2 UVPG ist darïber hinaus gewìhrleistet, dass die Vorschriften des UVPG in der bis 2001 geltenden Fassung auch fïr Verfahren gelten, die Vorhaben zum Gegenstand haben, die nicht in der bisherigen Anlage zu 3, wohl aber im Anhang II der UVP-RL 1985 aufgefïhrt waren. Dadurch wird der Entscheidung des EuGH v NVwZ 1998, 1281) genïge getan, nach der auch fïr die sog. Anhang-II-Projekte alten Rechts eine UVP durchzufïhren war. Danach begonnene Verfahren, die bei Inkrafttreten der Neufassung des UVPG noch nicht abgeschlossen waren, unterfallen der Anwendung des UVPG 2001 nach MaÞgabe des 25 I 1 und 2 UVPG. Wenn im Ausgangsverfahren das Vorhaben vor dem bereits Îffentlich bekannt gemacht war, findet nur S. 1 Anwendung, 25 I 3 UVPG. 28d 7. Rechtsfolgen einer fehlenden oder fehlerhaften UVP Ist eine UVP zu Unrecht unterlassen worden oder leidet sie an einem Fehler, so ist dieser 28e Mangel bei einer gegen den Planfeststellungsbeschluss gerichteten Anfechtungsklage wie folgt zu berïcksichtigen. a) Bei enteignungsrechtlicher Vorwirkung. Sieht der Planfeststellungsbeschluss eine Enteignung vor, etwa die unmittelbare Inanspruchnahme von Grundeigentum sog. enteignungsrechtliche Vorwirkung, s. o. Rdn. 15a), so kann der betroffene GrundstÏckseigentÏmer alle formellen und materiellen Rechtsfehler geltend machen s. u. Rdn. 232), sich also auch auf eine fehlende oder fehlerhafte UVP berufen. Dies gilt auch fïr eine Verletzung solcher Verfahrensvorschriften Ïber die UVP, die sich unmittelbar nur an die BehÎrden wenden, sofern der Verfahrensfehler zu einem fehlerhaften AbwÌgungsergebnis gefïhrt hat OVG Koblenz DVBl. 1995, 1026 L). Eine fehlende oder fehlerhafte UVP kann aber nur dann eine Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses zur Folge haben, wenn nach den UmstÌnden des jeweiligen Einzelfalles die konkrete MÎglichkeit besteht, dass die PlanungsbehÎrde ohne den Verfahrensfehler anders entschieden hìtte BVerwG NVwZ 1994, 688 = UPR 1994, 264; UPR 1995, 450 [451]; NVwZ 1996, 381 [387]).,,Es muss mit anderen Worten die konkrete MÎglichkeit bestehen, dass sich der Mangel des Verfahrens materiell als Mangel der AbwÌgung niedergeschlagen hat.`` VGH Mannheim NVwZ 1996, 304 [306]) Das ist z. B. nicht der Fall, wenn das Planfeststellungsverfahren so, wie es tatsìchlich durchgefïhrt wurde, den Anforderungen des UVPG genïgte BVerwG DVBl. 1995, 1012; NVwZ 1996, 381 [386]). Das dïrfte regelmìþig der Fall sein. Nach Auffassung des BVerwG DVBl. 1996, 677 und 907; LKV 1997, 328 [333]) werden durch die UVP-RL die materiell-rechtlichen Zulassungsvoraussetzungen des nationalen Rechts fïr UVP-pflichtige Vorhaben nicht verschìrft. Das Fehlen einer fîrmlichen UVP allein indiziert noch keinen AbwÌgungsmangel. Es ist vielmehr zu prïfen, ob Anhaltspunkte dafïr gegeben sind, dass als Folge der Unterlassung einer fîrmlichen UVP abwìgungserhebliche Umweltbelange nicht ermittelt bzw. auþer Acht gelassen oder fehlgewichtet worden sind BVerwG NVwZ-RR 1997, 85 [86]; LKV 1997, 328 [331]). EL 15 Johlen 19 28f

5 L 28g^33 Planfeststellungsrecht 28g b) Bei sonstiger Betroffenheit. Wird der KlÌger anders als durch die unmittelbare Inanspruchnahme von Eigentum betroffen, etwa durch die von dem Vorhaben ausgehenden nachteiligenwirkungen, insb. Immissionen s. u. Rdn. 171ff.), so kann er nur die Verletzung solcher Vorschriften geltend machen, die dem Schutz seiner rechtlichen Interessen dienen sollen,,schutznormtheorie``, s. u. Rdn. 186). Es kommt darauf an, ob die UVP ^ zumindest auch ^ dem privaten Interesse der von einem Vorhaben potentiell Betroffenen, von den Auswirkungen eines Vorhabens verschont zu bleiben, das bei vollstìndiger und richtiger PrÏfung seiner UmweltvertrÌglichkeit nicht planfestgestellt worden wìre, dienen soll. Dies wird man wohl verneinen mïssen; denn Zweck der UVP ist, wie aus 1UVPG hervorgeht, die verbesserte) BerÏcksichtigung der vollstìndig ermittelten und bewerteten Auswirkungen eines Vorhabens auf die Umwelt. Zwar gehîren zur,,umwelt`` nach 2I2 Nr. 1 UVPG auch ^ und an erster Stelle genannt ^ die Menschen. Diese werden aber geschïtzt als Mitglieder der menschlichen Gesellschaft, nicht als Individuen. Aus 2UVPG lìsst sich deshalb eine individuelle Rechtsbetroffenheit bei fehlender oder fehlerhafter UVP nicht herleiten;,,denn selbstìndig durchsetzbare Verfahrenspositionen vermittelt das UVP-Gesetz einem von einem UVP-pflichtigen Vorhaben Betroffenen ebensowenig, wie dies nach der Rspr. des Senates Verfahrensvorschriften anderer Fachgesetze tun`` BVerwG DVBl. 1995, 1012 [1016]; NVwZ 1996, 381 [386]). Auch die UVP-RL,,enthÌlt keinerlei Anhalt dafïr, dass der nationale Gesetzgeber verpflichtet gewesen wìre, privaten Dritten eine weitergehende KlagemÎglichkeit zu erîffnen, als sie das nationale Recht allgemein bei der Verletzung von Verfahrensvorschriften erîffnet`` BVerwG a.a.o. S.1017; s. ferner BVerwG DVBl. 1996, 677[681]; LKV1997, 328[331]; Schmidt-PreuÞ DVBl. 1995, 485). Die Nichteinhaltung der Verfahrensbestimmungen des UVPG fïr sich genommen fïhrt daher nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses BVerwG UPR 1994, 189; NVwZ-RR 1994, 373 [376]; 1997, 85 [86]; NVwZ 1996, 3047; VGH MÏnchen UPR 1993, 274; DVBl. 1997, 842 L;VGH Mannheim NVwZ 1996, 304 [306]). IV. Ablauf des Verfahrens 29 Der Ablauf des Planfeststellungsverfahrens ist in 73 VwVfG geregelt. In der Neufassung sieht das VwVfG eine Beschleunigung des Verfahrens durch Setzen von Fristen fïr Verfahrenshandlungen vor und Ïbernimmt damit die in den wichtigsten Fachgesetzen vgl. z. B. 20 AEG, 9bAtG, 17 FStrG, 29 PBefG, 10 LuftVG) bereits enthaltenen Regelungen, die bei Abweichungen als die spezielleren vorgehen. 1. Einleitung des Verfahrens 30 Der VorhabentrÌger leitet das Verfahren durch einen Antrag ein. 31 a) Inhalt des Antrages. Der VorhabentrÌger reicht der AnhÎrungsbehÎrde, also nicht der PlanfeststellungsbehÎrde, den,,plan`` zur DurchfÏhrung des AnhÎrungsverfahrens ein, 73 I 1 VwVfG. Darin liegt zugleich ein Antrag auf Einleitung des Verwaltungsverfahrens i. S. d. 22 VwVfG. Der Plan besteht aus den Zeichnungen und ErlÌuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und die von dem Vorhaben betroffenen GrundstÏcke und Anlagen erkennen lassen, 73 I 2 VwVfG.Wichtig ist vor allem die Darstellung der Auswirkungen des Vorhabens, die zum Betroffensein Dritter fïhren kînnen. Dieses Betroffensein kann Anlass zu Einwendungen sein, seine Darstellung muss deshalb eine AnstoÞfunktion s. dazu Rdn. 42) ausïben kînnen b) ErmÎglichung einer UVP. FÏr die erforderliche UVP sind auf dieser Verfahrensstufe die 5 und 6 UVPG zu beachten. aa) Nach 5 UVPG findet zwischen dem TrÌger des Vorhabens und der zustìndigen BehÎrde eine ErÎrterung Ïber Gegenstand, Umfang und Methoden der UVP sowie sons- 20 Johlen EL 15